Los puestos fronterizos que unen las ciudades de Oshoek, en Sudáfrica, y Ngwenya, en Esuatini, son famosos por sus largas colas de camiones. No se puede evitar que el tráfico por carretera quede bloqueado, con los consiguientes efectos negativos para los viajeros y los comerciantes. Cerca de 120 camiones pasan por Oshoek cada día, y transportan sobre todo carbón y minerales procesados (30%), productos manufacturados (15%) y azúcar (12%). Por Ngwenya son unos 300 camiones diarios, que transportan principalmente carbón y minerales (50%) y productos domésticos y de venta al por menor (25%).

La situación ha llamado la atención no sólo de los respectivos jefes de las administraciones fiscales de Esuatini y Sudáfrica, sino también de altos representantes del gobierno, entre ellos el Primer Ministro de Esuatini, que ha pedido que se aborde con carácter prioritario el problema de la congestión de las fronteras. El volumen del comercio que atraviesa ambos pasos fronterizos es considerable (el 50% del comercio transfronterizo de Esuatini y el 8% del de Sudáfrica), por lo que cualquier mejora tendrá un impacto sustancial en la eficacia global del comercio en la región.

Esta cuestión se debatió durante la visita del anterior Secretario General de la OMA, Kunio Mikuriya a Esuatini, en mayo de 2023, así como en diversos foros nacionales y regionales. Tras las diferentes conversaciones se llegó a un consenso acerca de la necesidad de realizar un estudio sobre el tiempo necesario para el levante de las mercancías (ETL), a fin de a identificar los cuellos de botella a lo largo de los procesos de despacho, tramitación y levante en aduana.

La Administracion fiscal de Esuatini (Eswatini Revenue Service – ERS) centró su anterior ETL en las aduanas, para lo cual recurrió a una consultora. Ese fue el motivo por el que en esta ocasión no disponía de capacidad interna para realizar el estudio. La Administracion fiscal de Sudáfrica (South African Revenue Service – SARS) había realizado un ETL en el puerto de Durban, pero el estudio se llevó a cabo durante la pandemia de la COVID-19 y hubo muchos problemas, por lo que fue más una experiencia de aprendizaje que un ejercicio analítico concluyente.

Tanto Sudáfrica como Esuatini son países socios del Programa Accelerate Trade Facilitation de la OMA, financiado por la Agencia Tributaria y de Aduanas británica (HMRC, por sus siglas en inglés). El desarrollo de capacidades de la OMA fue parte de la asociación estratégica plurianual del Programa con ambos países.

De acuerdo con las recomendaciones de la Guía de la OMA sobre el ETL, ambos países crearon grupos de trabajo técnico (GTT) sobre el ETL para dirigir la realización del estudio conjunto, con un mandato y una misión claros. Los dos GTT están compuestos por miembros permanentes y miembros “ad hoc”. Los miembros permanentes tienen que participar en todos los ETL próximos para garantizar la continuidad del trabajo y para que los conocimientos se mantengan en la institución, mientras que los miembros ad hoc se eligen expresamente dependiendo del tipo de puesto fronterizo y frontera. Las personas a las que se invita a participar en la actividad tienen diversas competencias, experiencias y responsabilidades en los procedimientos de despacho de aduana.

El ERS ha creado un GTT que depende del Comité Nacional de Facilitación del Comercio (CNFC) para garantizar la colaboración, la movilización y el apoyo de otras autoridades públicas. Dado que el CNFC de Sudáfrica tiene un ámbito de actuación limitado, el SARS involucró a la Border Management Authority (Autoridad sudafricana de gestión de fronteras o BMA, por sus siglas en inglés), un organismo en el que participa el Ministerio del Interior, el Ministerio de Agricultura, Reforma Agraria y Desarrollo Rural, el Ministerio de Medio Ambiente y el Ministerio de Sanidad.

Además, el SARS y el ERS nombraron a una persona de referencia cada uno para gestionar el proyecto a escala nacional, armonizar las actividades del ETL entre los dos países y asegurarse de que los miembros del GTT comprendían las principales expectativas de sus altos directivos.

Uno de los principales objetivos del ETL era reforzar las competencias y capacidades de Sudáfrica y Esuatini para que en el futuro pudieran llevar a cabo estos estudios de forma independiente y no depender tanto de socios para el desarrollo o consultores internacionales. Así ambos países se adaptarán mejor al artículo 7.6 del Acuerdo sobre Facilitación del Comercio de la Organización Mundial del Comercio. La Secretaría de la OMA colaboró en la realización del ETL organizando talleres de fortalecimiento de capacidades a distancia e in situ, orientando a los dos GTT en la elaboración de los cuestionarios del estudio, introduciendo los datos en el software del ETL de la OMA y comprobando la exactitud de los cuestionarios antes de que se empezaran a recopilar los datos. Además, en el contexto de los intercambios entre pares del programa Accelerate Trade Facilitation, se invitó a expertos en ETL de las autoridades fiscales de Namibia y Zambia a compartir sus experiencias y conclusiones.

El ETL se presentó en un acto público al que asistieron altos representantes de las distintas partes que participan en el estudio. Este acontecimiento supuso un impulso considerable para el proyecto.

El estudio se realizó durante un periodo de cuatro días, del 14 al 17 de noviembre de 2023, entre las 07:00 y las 23:59. A lo largo del estudio, los encuestadores recopilaron manualmente los datos. Para ello utilizaron cuestionarios diseñados con la ayuda del software del ETL de la OMA. También se recogieron datos adicionales de los sistemas informáticos de las respectivas administraciones aduaneras y de otros organismos reguladores. Todos los datos se introdujeron después en el software del ETL para analizarlos.

Los estadísticos decidieron utilizar un tamaño de muestra del 20% para las importaciones y exportaciones, calculando que este porcentaje era suficientemente representativo. El estudio tuvo en cuenta los datos relativos a 1.295 declaraciones aduaneras presentadas durante el periodo de cuatro días para las exportaciones sudafricanas/las importaciones de Esuatini y 205 declaraciones para las exportaciones de Esuatini/las importaciones sudafricanas.

El informe final del ETL se presentó en un acto público el 20 de mayo de 2024, y en el se exponen las conclusiones y se describe el camino a seguir para las reformas previstas. Todas las partes interesadas coincidieron en que compartían la responsabilidad de mejorar los procesos fronterizos, y en la necesidad de llevar a cabo ETL con regularidad para evaluar los avances. El acto también se retransmitió en directo para llegar a un público más amplio.

En la inauguración del acto, el Director General Nkambule declaró que “la finalización del ETL conjunto subraya nuestro compromiso de considerar la frontera como un puente entre nuestras naciones y no como una línea divisoria, demostrando que personificamos totalmente el lema de la OMA de que las fronteras separan, las aduanas unen”.

Edward Kieswetter, Director General del SARS, hizo hincapié en la importancia de la facilitación del comercio y subrayó que la colaboración entre las administraciones aduaneras y otras autoridades públicas allana el camino para lograr mejoras concretas.

El ETL en el puesto fronterizo de Oshoek/Ngwenya reflejó que la duración media de las exportaciones era de una hora y 24 minutos en Oshoek y de una hora y 1 minuto en Ngwenya. En el caso de las importaciones, la duración media era de 34 minutos en Oshoek y 43 minutos en Ngwenya. El estudio también mostró que el 25% de las declaraciones en aduana no se despachan previamente, lo que puede retrasar considerablemente el proceso.

En este contexto, el Director del SARS pidió una cooperación más estrecha entre las administraciones aduaneras y otros organismos gubernamentales para mejorar la facilitación del comercio. Esta cooperación sería fundamental para el éxito de la puesta en marcha de la ZLECAf, que puede impulsar significativamente el crecimiento económico en África.

En el ETL conjunto se identificaron varios cuellos de botella importantes, sobre todo en los procesos de inmigración, de recuperación de camiones y de verificación de importaciones en el lado sudafricano, que aumentan los largos tiempos de espera que sufren los camioneros.

El informe del ETL también ha servido para formular las siguientes recomendaciones que se han de aplicar inmediatamente:

• los camioneros deben contar con carriles reservados a los trámites de inmigración y de aduanas, a fin de reducir los tiempos de espera de los viajeros que declaran las mercancías;
• se ha de mejorar la infraestructura de la red de comunicaciones;
• hay que optimizar el proceso de verificación de las importaciones para acelerar el despacho de aduana;
• es necesario establecer puntos específicos de recogida de vehículos para agilizar el proceso de recuperación de camiones.

Estas son algunas de las medidas estratégicas a largo plazo recomendadas:

• posible designación del puesto de Oshoek como puesto fronterizo de una sola parada (OSBP, por sus siglas en inglés), lo que permitiría agrupar en un único lugar los procedimientos y servicios de despacho de aduana del lado sudafricano;
• puesta en marcha de un sistema de declaración aduanera regional única para que los operadores puedan presentar sus declaraciones una sola vez, compartiéndolas entre los países interesados a través del sistema.

No se puede insistir lo suficiente en las ventajas de llevar a cabo un ETL. Este proceso ha servido para establecer vínculos sólidos entre los organismos competentes de ambos países y generar confianza en su capacidad y voluntad de simplificar y armonizar los procedimientos a ambos lados de la frontera común.

La aplicación de las medidas acordadas tras el ETL debería contribuir a la reducción de los costes relacionados con el comercio y a crear condiciones comerciales favorables para las empresas legítimas, lo que ayudará muchísimo a aumentar la previsibilidad del proceso de levante o de despacho de aduana y, en particular, a mejorar la gestión de las existencias y de las entregas “justo a tiempo”.

El ERS y el SARS han podido mantener los costes del ETL relativamente bajos, ya que han formado a sus propios funcionarios con el apoyo de la OMA. Los costes de Esuatini para completar el ETL en 2024 fueron más de un 70% inferiores a los de 2021, cuando el Servicio había contratado a una consultora. Parte del ahorro puede atribuirse al hecho de que el ERS no tuvo que proporcionar alojamiento a los 20 encuestadores que participaron. Los únicos gastos para el ERS fueron el alojamiento de los agentes que no tenían posibilidad de alojarse cerca de la frontera, la organización del acto de presentación, la impresión del material escrito del ERS y la publicación del informe, y las dietas y el transporte de los agentes de ida y vuelta a la frontera y a su hotel. El gasto total fue inferior a 180.000 emalangeli (unos 9.000 euros).

Los gastos del SARS fueron de 220.000 rands (unos 11.000 euros) para cubrir los gastos de viaje, alquiler de coches, vuelos, alojamiento y dietas de ocho funcionarios de aduanas movilizados para el estudio.

Se calculó que estos costes se habrían duplicado si el programa Accelerate Trade Facilitation de la OMA no hubiera proporcionado la asistencia técnica y el apoyo necesarios para facilitar la formación de los miembros de los GTT de Sudáfrica y de Esuatini.

Basándose en el éxito del ETL para los pasos fronterizos de Oshoek/Ngwenya, Sudáfrica y Esuatini están planeando otros proyectos de ETL para mejorar aún más la eficacia del comercio. Ambos países mantendrán sus grupos de trabajo técnicos y los jefes de equipo de ETL para supervisar los próximos ETL, que servirán como herramientas de diagnóstico y medición del desempeño para las posibles reformas que se puedan llevar a cabo en el futuro basadas en los datos.  El ERS, el SARS, y sus respectivos grupos de trabajo técnicos, tendrán la responsabilidad de institucionalizar los conocimientos y las capacidades logradas. La Secretaría de la OMA puede ofrecer sugerencias y servir de caja de resonancia para futuras iniciativas de ETL.

En el futuro, el SARS tiene la intención de llevar a cabo un ETL en la frontera con Lesoto y Mozambique en el ejercicio fiscal 2024/2025, mientras que el ERS tiene previsto realizar un estudio regional en el que participen Mozambique y Sudáfrica.

No hay que subestimar la complejidad de llevar a cabo un ETL. Uno de los principales retos es garantizar la participación y el apoyo de las autoridades públicas y otras partes interesadas fundamentales, incluido el sector privado, que habrán de facilitar datos.

Estos son algunos factores de éxito:

El apoyo de los respectivos Directores Generales del SARS y el ERS fue clave para la realización del ETL. Supervisaron el proyecto y confirmaron su entusiasmo y su apoyo en múltiples ocasiones. Además, los Directores de Aduanas de los dos Servicios, la Sra. Gugu Mahlinza del ERS y el Sr. Beyers Theron del SARS, se han reunido con regularidad a fin de supervisar los avances y ambos se han esforzado muchísimo para que las partes interesadas mantuvieran su compromiso a fin de completar el análisis y publicar los informes.

La publicación del estudio en un acto de presentación no sólo sirvió para informar al público, sino que también suscitó interés en el ETL y provocó que las distintas partes interesadas hicieran suyo el proyecto y sus resultados. Al acto asistieron representantes de alto nivel de las diferentes partes interesadas, que confirmaron su compromiso con el proyecto ante un amplio abanico de representantes del gobierno, la sociedad civil, la comunidad empresarial y los medios de comunicación.

Al fortalecer las capacidades y los conocimientos de los funcionarios de aduanas y las partes interesadas para llevar a cabo un ETL, se garantiza la coherencia y la eficacia de los futuros estudios y se contribuye también a limitar los costes asociados a su realización. Para algunas actividades, como la recopilación de datos, es necesario asignar correctamente los recursos y es importante asegurarse de que se dedica un número suficiente de encuestadores a la realización de un ETL para evitar que el personal se sienta agotado y estresado durante la actividad.

El responsable del ETL ha de tener suficiente margen de maniobra para que el proyecto avance, por lo que debe poder informar directamente a los máximos dirigentes, sobre todo cuando haya que tomar decisiones inmediatas.

Es esencial tener una gran capacidad de adaptación y estar preparado para afrontar los retos que plantean las distintas fronteras y modalidades. Para ello, si se adapta el ETL a las condiciones locales se puede aumentar la eficacia de un estudio.

Todas las partes interesadas, las autoridades públicas y los interlocutores del sector privado han de involucrarse constantemente para garantizar el éxito del proyecto. Es imprescindible que el ETL se vea como un proyecto nacional que beneficia a todo el país, y no como una mera actividad aduanera. Para el éxito de un ETL también es fundamental fomentar un clima de colaboración y diálogo organizando reuniones periódicas, o enviando correos electrónicos para hacer balance de la situación y analizar los avances logrados. Así se garantizará sobre todo que se apliquen las recomendaciones resultantes del estudio, especialmente las relativas a los procesos que no son responsabilidad de las aduanas.

Las conclusiones del ETL se han de hacer públicas y todas las partes interesadas deben aprobarlas oficialmente al más alto nivel a fin de garantizar que las recomendaciones cuenten con el apoyo de los responsables y se apliquen de manera eficaz.

Los países socios del programa Accelerate Trade Facilitation de la OMA se reúnen periódicamente con el equipo del programa y los expertos de la OMA para intercambiar experiencias y conclusiones. En junio de 2024 se celebró la reunión de los puntos focales nacionales, en la que participaron todos los países socios. El ERS y el SARS, así como las autoridades fiscales de Namibia y Zambia, compartieron sus experiencias sobre el ETL. Estas reuniones suponen una oportunidad importante para poner de relieve los retos, pero también las lagunas y las necesidades. Todo ello se incorporará a las futuras actualizaciones de la Guía de la OMA sobre el ETL.

La conclusión satisfactoria de este ETL surgió de una reunión celebrada durante la reunión de la Comisión de Política y del Consejo de la OMA de junio de 2023, donde discusiones sobre las largas colas que representan los camiones en la frontera de Oshoek/Ngwenya tuvieron lugar por primera vez entre el Director General del ERS, Brightwell Nkambule, el Director del SARS, Edward Kieswetter y la Sra. Donia Hammami, el Jefe del Programa Accelerate Trade Facilitation de la OMA. Todas las partes acordaron en esa ocasión que se debería llevar a cabo un ETL como programa prioritario que podría ayudar a encontrar soluciones a los problemas e inconvenientes que sufren los comerciantes y los viajeros. A pesar de ser una opción obvia, especialmente en las fronteras terrestres, los ETL conjuntos no son comunes dada su complejidad, y el ETL de Oshoek/Ngwenya es el primer estudio conjunto de este tipo jamás realizado en la Unión Aduanera del África Meridional. Los resultados del TRS demuestran claramente los beneficios inherentes que resultan de los esfuerzos colectivos para realizar un estudio como este.

Para más información

Para más información sobre el programa Accelerate Trade Facilitation, pueden consultar la página del programa haciendo clic en el enlace https://www.wcoomd.org/fr/topics/capacity-building/activities-and-programmes/cooperation-programmes/hmrc-wco-unctad-programme.aspx o ponerse en contacto con el equipo en la siguiente dirección de correo electrónico TFAPartnerships@wcoomd.org.

Para más información sobre la metodología del ETL de la OMA puede escribir a: TRS@wcoomd.org