La primera vez que una autoridad intentó poner obstáculos a la circulación de mercancías y personas que cruzan el territorio, imponiendo restricciones, límites y controles aduaneros, nació el comercio ilícito, explicó el periodista y escritor Moisés Naím al presentar su último libro.[1]  Muchos académicos también señalan que las relaciones actuales entre los comerciantes ilícitos y el Estado son “simplemente la última etapa de un proceso ancestral, incluso como formas de tolerancia social, modalidades de contrabando, normas regulatorias, demanda y la naturaleza y tipos de actividades pueden haber cambiado a lo largo del tiempo”.[2]

Naím y otros observadores, sin embargo, afirman que dicha circulación ha adquirido una nueva dimensión: ahora es global, y tiene diferentes consecuencias, socavando mercados legítimos, erosionando la confianza pública y financiando empresas criminales.  En resumen, están transformando la política y la economía global.

En este contexto, se les pide a los organismos de fiscalización que hagan más con menos, que desarrollen estrategias y soluciones tan dinámicas y adaptables como el propio problema.  Existe un reconocimiento casi universal de que, para combatir el comercio ilícito, deben coordinar sus acciones y tomar iniciativas internacionales basadas en el conocimiento y la experiencia colectiva.

Desde la creación de la Organización Mundial de Aduanas en 1952 y su Comité de Fiscalización en 1984, los miembros de la OMA han estado discutiendo las formas de identificar, detener y prevenir el comercio ilícito.  Desde una etapa muy temprana, apoyados por la Secretaría, desarrollaron catálogos de datos e información, intercambiaron información sobre el uso de equipos y tecnologías y organizaron exposiciones.  También prepararon cursos de capacitación modelo, hicieron grabaciones en video de sesiones de capacitación, realizaron seminarios, intercambiaron experiencias, compartieron técnicas de enfoque, recopilaron mejores prácticas y desarrollaron manuales e instrumentos legales.  Gran parte de este trabajo ha permanecido fundamentalmente igual, aunque la implementación de nuevas tecnologías ha transformado completamente la forma en que se lleva a cabo.

Para que la fiscalización resulte eficaz se requiere cierto nivel de estructuras aduaneras que funcionen adecuadamente y el uso de métodos de trabajo eficientes basados en el análisis de inteligencia y la elaboración de perfiles de riesgo.  La OMA ha establecido varios programas centrados en productos específicos o temas como drogas, medio ambiente o seguridad.  Las actividades de capacitación bajo estos programas incluyen realizar evaluaciones y diagnósticos, preparar planes de trabajo, proporcionar entrenamiento e involucrar a las partes interesadas.  Todas enfatizan la construcción de asociaciones, el fortalecimiento de la capacidad general de análisis de inteligencia de las Aduanas y el uso de tecnologías.  Las administraciones que reciben apoyo de la OMA juegan un papel activo en estas actividades y se les pide que hagan suyas las recomendaciones formuladas en consulta con expertos.

Estos expertos también contribuyen con iniciativas lideradas por otras organizaciones internacionales.  Por ejemplo, la OMA se convirtió recientemente en miembro de la Alianza de Residuos Plásticos establecida bajo la Convención de Basilea con el objetivo de movilizar los recursos y la experiencia de entidades empresariales, gobiernos, academia y organizaciones de la sociedad civil para mejorar y promover una gestión ambientalmente adecuada de los residuos plásticos.  Sus expertos contribuyeron, entre otras cosas, al desarrollo y realización de capacitaciones sobre la implementación de las enmiendas a la Convención sobre residuos plásticos y a la elaboración de hojas informativas sobre los códigos del Sistema Armonizado (SA) de la OMA para residuos plásticos.

Varias iniciativas cuyo objetivo central incluía el fortalecimiento de las capacidades relacionadas con la fiscalización en puertos y aeropuertos específicos a través del establecimiento de equipos interinstitucionales se han fusionado en un solo programa llamado el Programa de Control de Carga y Pasajeros (PCCP), que es cogestionado por la OMA y la Oficina de las Naciones Unidas contra la Droga y el Delito (UNODC).

Se han establecido tres tipos de unidades que reúnen a funcionarios de Aduanas y representantes de otras agencias de fiscalización bajo el programa: Unidades de Control Portuario (PCU) que están operativas en 113 puertos en 86 países; Unidades de Control de Carga Aérea (ACCU) que se han establecido en 23 aeropuertos; y Fuerzas de Tarea Conjuntas de Interdicción Aeroportuaria (JAITF) que se han establecido en 36 países.

Otras actividades clave de la OMA incluyen operaciones de fiscalización. Se solicita a las administraciones que participan en tales operaciones que compartan datos sobre incautaciones de productos específicos y sobre transacciones sospechosas en tiempo real utilizando el CENcomm, el sistema de comunicación de la OMA seguro y basado en la web.  Para prepararse para una operación de fiscalización, los funcionarios suelen recibir una combinación de capacitación teórica y práctica.  Una vez finalizada la operación, se analizan los resultados para crear un panorama de las tendencias y patrones utilizados por los contrabandistas y captar una idea sobre la magnitud del comercio ilícito y su impacto más amplio.

Entre muchas operaciones llevadas a cabo anualmente se encuentran la Operación Thunder, que se centra en el comercio ilegal de vida silvestre y de madera; la Operación Demeter, que se centra en residuos y sustancias controladas bajo el Protocolo de Montreal; la Operación Arena Blanca, que trata sobre precursores explosivos y otros materiales utilizados para construir o transportar dispositivos explosivos improvisados (IEDs); y la Operación Stop, que tiene como objetivo infracciones de derechos de propiedad intelectual en las áreas de productos farmacéuticos, vacunas y dispositivos médicos, así como productos de consumo cotidianos que representan un riesgo para la salud y la seguridad.

Siguiendo las “Directrices sobre la implementación de operaciones de la OMA a nivel nacional”, a las administraciones que participan en estas operaciones generalmente se les solicita realizar análisis de comercio y amenazas, redactar planes de implementación nacional y perfiles de riesgo, identificar otras agencias gubernamentales para unirse a la operación, realizar capacitación, establecer unidades de control conjuntas en puntos fronterizos seleccionados siempre que sea posible y establecer un punto de contacto nacional (hub) compuesto por representantes de todas las agencias asociadas.  En consecuencia, tales operaciones permiten a estas administraciones evaluar su capacidad para llevar a cabo controles eficientes y trabajar con sus homólogos para tal fin.  Estas operaciones también permiten a las administraciones aprender de las estrategias y experiencias de los demás, compartir información como modus operandi o probar el uso de tecnologías específicas, entre otras cosas.

Para mejorar las capacidades en el ámbito de la minería de datos y el análisis de riesgos de las Aduanas, la OMA desarrolló una aplicación llamada Red Nacional Aduanera de Fiscalización (nCEN).  Esta aplicación brinda a las administraciones aduaneras la capacidad de recopilar, almacenar, analizar y difundir datos de aplicación de la ley de manera efectiva a nivel nacional, con la posibilidad adicional de intercambiar esta información a niveles regionales y/o internacionales.

Otra aplicación es el Sistema de Enfoque de Carga (CTS), un sistema que permite reunir y almacenar manifiestos de carga electrónicos, datos de conocimientos de embarque y guías aéreas, y que proporciona a los usuarios una interfaz que les permite buscar y analizar esos documentos aplicando indicadores de riesgo consistentes, generados a partir de perfiles de riesgo y listas de vigilancia, a todos los registros de envíos de carga.

En 2023, se distribuyó un cuestionario de evaluación de impacto entre aquellos miembros que habían implementado estas aplicaciones con el fin de evaluar el éxito de estas herramientas como apoyo a las actividades de gestión de riesgos.  Los resultados muestran que, aunque la aplicación ha demostrado ser efectiva para mejorar ciertos aspectos de las operaciones aduaneras para algunas administraciones, el impacto general en todos los países encuestados ha sido desigual.  Los problemas enfrentados por las administraciones varían desde dificultades técnicas hasta brechas de capacitación que obstaculizan el uso efectivo de las herramientas.  La Secretaría está trabajando actualmente para explicar los motivos de la falta de éxitos reportados y resolver los problemas técnicos experimentados por los miembros.

Se han creado varios grupos cerrados de usuarios (CUGs) en la CENcomm.  Su objetivo es permitir el intercambio de información sobre el comercio ilícito y actividades de contrabando y/o compartir información de interés para los funcionarios de campo y analistas.  La CENcomm también se ha utilizado para crear bibliotecas especializadas, como la Biblioteca de Ocultamiento de Vehículos (CAVA), que contiene fotos, videos y documentación escrita sobre ocultamientos detectados en todo tipo de vehículos.  Algunos grupos están abiertos a otros organismos de fiscalización, ONG o entidades privadas.  El enfoque y los perfiles de usuario de los respectivos grupos se describieron en un artículo anterior publicado en WCO News.

La Red aduanera de la OMA para la Fiscalización (CEN) es, en su esencia, una base de datos de incautaciones y delitos, así como de imágenes necesarias para el análisis del tráfico ilícito en las diversas áreas bajo la competencia de las Aduanas.  En 2023, se integró una solución de visualización de datos de vanguardia en la CEN para proporcionar a los miembros una visión instantánea y completa de las tendencias del tráfico ilícito a través de representaciones gráficas de los conjuntos de datos de la CEN. Los usuarios también pueden filtrar y analizar datos sobre incautaciones, incluyendo los diferentes medios de transporte y métodos de ocultamiento utilizados.

Cuando comenzaron las primeras discusiones sobre la creación de la Red aduanera de la OMA para la Fiscalización (CEN) en el Comité de Fiscalización en 1999, hubo acuerdo en que la CEN tendría implicancias positivas para la organización de los servicios de fiscalización de las aduanas en todo el mundo y un entendimiento común de que la implementación y el éxito del proyecto dependerían de que todas las partes estuvieran dispuestas a compartir información de manera oportuna y segura.  Sin embargo, la recopilación de datos en la CEN ha enfrentado históricamente varios desafíos, incluyendo tasas inconsistentes de presentación de datos y preocupaciones sobre la calidad de los datos.

En este contexto, en junio de 2021, se adoptó la “Carta de Mejora de la Cantidad y Calidad de los Datos en la CEN de la OMA” como un compromiso estratégico fundamental de los Miembros de la OMA y de la Secretaría de la OMA para mejorar la presentación de datos a la CEN.  Dos de las principales medidas tomadas como resultado de la Carta fueron la implementación del Formulario Simplificado de Ingreso de la CEN (SIF) y la creación de una aplicación de escritorio. El SIF fue diseñado para recopilar un conjunto de datos más pequeño, y la aplicación de escritorio se desarrolló para abordar los desafíos de entrada de datos en áreas donde la conexión a internet resulta inestable. El desarrollo de estas soluciones fue un paso significativo hacia la superación de las barreras técnicas que anteriormente obstaculizaban la presentación eficiente de datos.

La promoción de la Carta y la capacitación de los Miembros para usar las aplicaciones de la CEN a través de sesiones de capacitación nacionales y regionales llevaron a un número récord de entradas en 2023.  Además, 10 países ingresaron datos en la CEN por primera vez desde 2020.  El análisis de estos datos se puede encontrar en el Informe sobre Comercio Ilícito 2023, que se publicó en junio de este año.

Los cursos desarrollados por la OMA a través de sus diversos programas y proyectos cubren una amplia gama de dominios (vida silvestre, drogas y precursores, derechos de propiedad intelectual, productos médicos subestándares y falsificados, residuos plásticos y peligrosos, bienes estratégicos, efectivo, precursores explosivos, material radiactivo, armas pequeñas y ligeras, etc.), amenazas (amenazas internas, zonas de libre comercio, entrega rápida de paquetes por vía aérea, paquetes de correo, etc.) y técnicas (análisis de imágenes escaneadas, prácticas relacionadas con la fiscalización y las incautaciones, recogida de pruebas, recopilación y análisis de inteligencia, uso de inteligencia de código abierto, forense digital, entregas controladas, planificación de operaciones de fiscalización, etc.).

Más recientemente, la OMA desarrolló varios módulos de e-learning que introducen a los funcionarios de Aduanas en la inteligencia geoespacial (GEOINT) y demuestran cómo puede utilizarse para ayudar a las Aduanas a gestionar las fronteras nacionales en regiones remotas.

En cuanto a los materiales de orientación, seguimos actualizando el Compendio de Gestión de Riesgos, con grupos de redacción trabajando en secciones relacionadas con el análisis de datos, flujos postales internacionales y amenazas internas.  El Compendio está actualmente disponible en formato PDF y tiene más de 800 páginas.  Para mejorar la facilidad de uso del Compendio, la OMA está trabajando actualmente en un formato web.

También se ha publicado un informe de estudio titulado “Desbloquear el Valor de la Inteligencia de Código Abierto (OSINT) en el ámbito de la fiscalización aduanera”.  Diseñado para la alta dirección dentro de las Administraciones de Aduanas, dicho estudio proporciona información sobre cómo las administraciones de Aduanas pueden utilizar OSINT para redoblar sus esfuerzos en el área de la fiscalización, ofreciendo consejos prácticos sobre la integración de OSINT dentro de las administraciones de Aduanas.

Finalmente, la OMA ha desarrollado procedimientos operativos estándar (SOP) para el control de envíos de residuos, con el fin de proporcionar a las Administraciones de Aduanas una metodología para desarrollar SOP nacionales para controlar los envíos de residuos mediante un conjunto completo de plantillas.

Para esta edición de la revista, pedimos a varias Administraciones de Aduanas y organizaciones que compartieran su experiencia en la lucha contra el comercio ilícito.

En el primer artículo, la Oficina de Aduanas y Protección Fronteriza de EE.UU. (CBP) explica cómo intensificó sus esfuerzos para prevenir la entrada de productos porcinos originarios de países afectados por la fiebre porcina africana a EE.UU.  Los funcionarios de la CBP descubrieron que algunos individuos trabajan de manera colectiva en EE.UU. para introducir tales productos al país, creando redes no muy diferentes a las utilizadas para el contrabando de narcóticos o falsificaciones.

A continuación, un artículo del Servicio de Aduanas de Nigeria (NCS) explica cómo, en pocos años, el Servicio cambió la narrativa en relación con el tráfico de vida silvestre, pasando de ser “un perro sin dientes”, sin incautaciones ni arrestos registrados, a convertirse en “el nuevo sheriff en la ciudad”.  El autor destaca que el trabajo realizado por la OMA para aumentar la concientización y capacitar a los funcionarios de aduanas en este ámbito ha tenido un impacto tremendo en Nigeria y que el NCS participa incluso ahora en el trabajo de la Organización para apoyar a otras Administraciones de Aduanas.

Seguidamente, se publica un artículo de la Aduana Argentina sobre la estrategia adoptada para mejorar su capacidad de hacer respetar los derechos de propiedad intelectual.  Entre otras medidas, ha introducido una herramienta informática llamada “Sistema de Asientos de Alerta”.  Su funcionamiento es difícil de describir en pocas palabras, por lo que recomiendo encarecidamente leer el artículo para obtener más información.

Posteriormente, un artículo de la Aduana de Mauricio aborda la lucha contra el tráfico de drogas, ofreciendo una visión general del arsenal de medidas de fiscalización desplegado por su Administración y destacando algunas historias de éxito.

Esto da paso a un artículo sobre el control de la aviación general (GA), en el que las Administraciones de Aduanas de Argentina y Senegal describen los avances alcanzados bajo el Proyecto COLIBRI de la OMA.  En particular, explican el impacto del proyecto en la sensibilización de los funcionarios de aduanas y otras autoridades encargadas de la fiscalización sobre la amenaza que representa la GA, las capacidades para combatir el fraude y el crimen organizado transnacional, el nivel de cooperación interinstitucional e internacional y el papel de las Aduanas para garantizar la coordinación entre las fuerzas de seguridad.

Luego, es el turno de la Aduana de Irlanda, que proporciona un informe sobre el trabajo realizado por su equipo de capacitación para revisar la formación impartida en los procedimientos de registro de vehículos durante la pandemia de COVID-19.  Con ayuda de asociaciones públicas y privadas, lograron desarrollar un curso de capacitación que los participantes calificaron como “excelente”, “innovador”, “especial” e “inclusivo”.

Luego profundizamos en el uso de herramientas analíticas y tecnología de monitoreo en tiempo real, con un artículo de la Aduana de Brasil.  Aunque algunas de las herramientas presentadas en este artículo están diseñadas para detectar fraudes comerciales, otras fueron desarrolladas para apoyar la lucha contra el comercio ilícito, permitiendo, por ejemplo, el monitoreo de vehículos cerca de las fronteras terrestres o la automatización del análisis de imágenes escaneadas.

El siguiente artículo, de la Aduana de China, también aborda el uso de analíticas avanzadas.  Ofrece una visión general de los esfuerzos de la Administración para aprovechar los macro datos con el fin de mejorar su capacidad para detectar fraudes y comercio ilícito.

En el último artículo del informe, las Administraciones de Aduanas de Francia y Benín presentan la Academia de Fronteras que se está estableciendo en Benín para capacitar a las fuerzas armadas que intervienen en las zonas fronterizas – policías, funcionarios de los servicios forestales y de aduanas y miembros de las fuerzas de defensa y seguridad – para que actúen de manera coordinada en la lucha contra los diversos grupos armados activos en la región y el desmantelamiento de redes ilícitas, protegiendo al mismo tiempo a las comunidades locales e instaurando un clima de confianza mutua.

Confío en que disfrutarán de la lectura de este informe y de las otras secciones de esta última edición de la revista WCO News.  Agradezco sinceramente a todos los colaboradores que el tiempo dedicado a compartir sus reflexiones y experiencias con nosotros.

[1] Moisés Naím, conferencia sobre el libro Illicit: How Smugglers, Traffickers and Copycats Are Hijacking the Global Economy, impartida en el Banco Interamericano de Desarrollo en Washington, DC, el 6 de Diciembre de 2005.

[2] Paul Kemp, Rebecca Galemba, Illicit Trade and Smuggling, 28 de Octubre de 2020, consultado el 10 de Septiembre de 2024.