En 2012, los países que conforman la Comunidad de África Oriental (CAO) crearon un Territorio Aduanero Único (TAU), estableciendo un sistema común de despacho para las mercancías a la entrada y a la salida de la CAO.  Seguidamente, se adoptó un “modelo de destino” según el cual se procede a la verificación y levante de las mercancías en el primer punto de entrada una vez calculados y abonados los impuestos en el país de destino.  Con arreglo al modelo de destino de la CAO, los funcionarios de la Administración Tributaria de todos los países de la CAO están situados en las fronteras de la Comunidad y pueden tramitar los impuestos de aduana y despachar las mercancías destinadas a su país.  Por lo tanto, la carga se controla en el punto de entrada, y posiblemente también en la frontera, a efectos de verificación.

La interconexión entre los sistemas aduaneros resultó fundamental para la entrada en vigor del TAU.  Dicha interconexión se realizó sobre una base bilateral que permitió el intercambio de información y la transmisión de notificaciones en tiempo real entre los países de destino y los primeros puntos de entrada.  En 2021, se puso en marcha un proyecto para crear una plataforma centralizada del Territorio Aduanero Único que permitía a Burundi, Kenya, Rwanda, Uganda, Tanzania y Sudán del Sur, todos ellos socios de la CAO, compartir declaraciones de aduanas y demás información aduanera conexa.  En lugar de conectar los sistemas aduaneros bilateralmente, cada Administración de Aduanas tuvo que desarrollar una interfaz que conectara sus sistemas aduaneros a la plataforma.  Operativa desde julio de 2024, esta plataforma también puede utilizarse ahora para intercambiar las imágenes escaneadas generadas por aparatos de INI, con Kenia y Uganda a la cabeza de esta iniciativa.

En los últimos años, la Administración Tributaria de Kenya (KRA) y la Administración Tributaria de Uganda (URA) han intensificado sus colaboración con miras a regular y supervisar mejor los flujos comerciales [1].  En 2023, más de un millón de contenedores atravesaron la frontera entre Kenya y Uganda, y el puerto de Mombasa, en Kenya, gestiona más del 80 % del flete marítimo de Uganda; por lo que los dos países dependen considerablemente de su capacidad para controlar eficazmente las operaciones comerciales.  La cooperación es especialmente relevante para garantizar que las mercancías declaradas en tránsito o en exportación no acaban en el mercado nacional o que los artículos prohibidos o sometidos a restricciones no circulan ilegalmente entre los dos países.

En 2019, la Administración Tributaria de Kenya y de Uganda firmaron un acuerdo bilateral que dio origen a diversas iniciativas conjuntas[2], especialmente a la integración de sus respectivos sistemas centralizados de actividades de inspección no intrusiva (INI) que permitían el intercambio de imágenes escaneadas de las mercancías.

Ambas Administraciones utilizaban equipos de INI de los mismos fabricantes y ya habían empezado a trabajar en la centralización de sus actividades de análisis de imágenes a nivel nacional.  Así pues, pidieron a su proveedor de servicios que garantizara que la solución de integración permitiera la visualización y el análisis de varios formatos de imágenes generadas por diversos tipos de escáneres, y que cada aparato de INI pudiera generar imágenes de rayos X en el formato de archivo unificado (UFF 2.0) de la OMA, un formato de datos sin derechos de propiedad para los datos generados por escáneres de alta energía.

La integración de los dos sistemas de INI se realizó a través de la plataforma centralizada del Territorio Aduanero Único.  Una vez recibidos los datos de un escáner en uno de los sistemas administrativos, se cotejan con los documentos comerciales correspondientes.  Los datos que ambos países han acordado compartir se compilan en un “mensaje de imagen escaneada” que contiene el encabezamiento de la declaración aduanera, los metadatos, el informe de análisis y los enlaces a las imágenes UFF almacenadas en el sistema de actividades del escáner.  A continuación, el mensaje se envía a la plataforma centralizada del TAU, desde donde se transmite a los sistemas de la otra administración.

Todas las mercancías que entran o salen del territorio de Uganda pasan por un escáner de alta energía.  Para entender mejor cómo funciona el proceso de intercambio de datos, tomemos el ejemplo de la exportación de un envío desde la República Democrática del Congo (RDC) a través de Uganda y Kenya.  Dicho envío seguiría las siguientes etapas :

1. El exportador presenta la declaración en aduana y demás documentos exigidos a través del sistema electrónico aduanero de la RDC.
2. El camión y su carga son escaneados en la frontera entre Uganda y la RDC por funcionarios aduaneros de la Administración Tributaria de Uganda. La imagen y la declaración en aduana se envían al Centro de mando de Kampala.
3. Los analistas de la Administración Tributaria de Uganda examinan la imagen comparándola con la declaración en aduana y extraen su conclusión, es decir, determinan si el envío es o no sospechoso. En ambos casos, se publica un “mensaje de imagen escaneada” en la plataforma centralizada del Territorio Aduanero Único.
4. Si los analistas consideran que el envío es sospechoso, los funcionarios de aduanas del punto de entrada de la frontera terrestre realizan una verificación física de la carga.
5. Si consideran que el envío no es sospechoso, el camión reanuda su viaje y atraviesa Uganda hasta alcanzar la frontera con Kenya.
6. En la frontera, los funcionarios aduaneros de la Administración tributaria de Kenya escanean el camión y su carga. La imagen resultante y la declaración en aduana se envían al Centro de mando de Nairobi.
7. Los analistas de la Administración Tributaria de Kenya examinan la imagen cotejándola con la declaración en aduana y pueden descargar el “mensaje de imagen escaneada” de la Administración Tributaria de Uganda.
8. Si determinan que el envío es sospechoso, los funcionarios aduaneros de la Administración Tributaria de Kenya inician el procedimiento correspondiente y proceden a la inspección manual de la carga.
9. Si determinan que el envío no es sospechoso, el camión reanuda su viaje desde la frontera terrestre de Kenya hasta la frontera marítima, desde donde se procederá a la exportación de las mercancías.
10. En la frontera marítima, el camión y su carga son de nuevo escaneados y la imagen y la declaración en aduana se envían al Centro de mando de Nairobi.
11. Posteriormente, las etapas 7, 8 y 9 se repiten.

Llevar esta medida a la práctica exigió invertir en nuevos servidores, conmutadores y cortafuegos para construir centros de datos.  Las salas destinadas a dichos centros debían estar equipadas con aire acondicionado, equipos de extinción de incendios y dispositivos capaces de mantener la temperatura entre 20°C y 25°C (es decir, 68-75°F) y el nivel de humedad entre 40% y 55%.  También debían ser a prueba de polvo y estar equipadas con un suelo antiestático.  La URA y la KRA también tuvieron que aumentar su capacidad de red y su nivel de suministro eléctrico.

También incumbía a cada Administración implementar oportunamente interfaces y aplicaciones, además de proporcionar los datos necesarios para poner a prueba dicha medida.  Cada Administración designó específicamente gestores de proyectos y se formaron equipos de proyecto.  Dichos equipos trabajaron con el proveedor de servicios para redactar los requisitos comerciales, validar las estrategias y configurar los sistemas.  Los gestores de proyectos debieron igualmente obtener los permisos necesarios durante la ejecución del proyecto y coordinarse con los proveedores externos de servicios de mantenimiento de los sistemas de INI.

El proveedor de servicios se encargó de elaborar esta medida y de desarrollar las interfaces aptas para el intercambio de imágenes de rayos X, además de proporcionar el hardware y el software comercial necesarios.  También se ocupó de instalar el material informático en la sala de servidores de los países respectivos, de desplegar y depurar las aplicaciones e interfaces en los sistemas de aduanas y de terceros, y de realizar pruebas de aceptación.

Desde el inicio del nuevo programa, Kenya ha compartido más de 20.000 imágenes con Uganda, y este último más de 8.000 imágenes con Kenya.  El intercambio de imágenes parece haber aumentado el nivel de cumplimiento de las empresas y disminuido el número de casos de fraude y de comercio ilícito.

El sistema se encuentra todavía en una fase incipiente, y los equipos técnicos deben resolver problemas diariamente.  Uno de los principales retos es la falta de una infraestructura de almacenamiento adecuada.  Este problema deberá resolverse antes de iniciar la siguiente fase, a la que se sumarán otros países de la CAO.

Para más información
Kennedy Okwany

[1] Véase el artículo publicado en WCO News 92, edición de junio de 2020: https://mag.wcoomd.org/magazine/wco-news-92-june-2020/deepening-customs-to-customs-collaboration-the-ura-kra-story/

[2] Véase el artículo publicado en WCO News 92, edición de junio de 2020: Deepeningala Customs-to-Customs collaboration: the URA-KRA story – WCO