El 4 de septiembre de 2015, China se convirtió en el 16º Miembro de la Organización Mundial del Comercio en ratificar el Acuerdo sobre Facilitación del Comercio (AFC) de la OMC.  La entrada en vigor del AFC, en febrero de 2017, preparó el camino para importantes avances en China, gracias a la adopción de una serie de medidas concretas como, por ejemplo, la simplificación de los requisitos documentales, la optimación de los trámites y procedimientos, la mejora de la puntualidad y la reducción de los costes.

Desde 2016, el Centro de Investigación sobre Seguridad y Facilitación del Comercio Re-code de Beijing (en adelante, Re-code), un instituto de investigación independiente sin afán de lucro, se ha encargado de evaluar de forma continuada los aspectos cualitativos y cuantitativos de la aplicación de las disposiciones del AFC, consiguiendo así un análisis comparativo vertical que ha ayudado a las agencias gubernamentales a identificar los logros realizados y los ámbitos que requieren una mejora.

En 2016, Re-code constituyó un equipo de expertos para proceder a la evaluación y recopilar los datos necesarios para redactar los informes anuales sobre la facilitación del comercio en China.  Actualmente, este equipo está formado por nueve personas : dos investigadores de Re-code y siete voluntarios externos, entre los cuales, funcionarios en ejercicio o antiguos directivos de la Aduana de China y expertos en cumplimiento aduanero procedentes de las empresas.

El equipo de expertos realiza la evaluación tanto desde el punto de vista cualitativo como cuantitativo.

La evaluación cualitativa se basa en la estructura del AFC, que incluye 11 artículos y 65 párrafos, algunos de ellos contienen apartados, subapartados y apartados dentro de estos subapartados (existen hasta cinco niveles dentro de un mismo artículo), para un total de 145 elementos específicos.

Para cada uno de estos elementos del AFC, el Re-code adopta las medidas siguientes:

• Evaluación del grado de adecuación de la legislación nacional (incluyendo leyes, normas y reglamentos).
• Examen de la puesta en aplicación de las leyes, normas y reglamentos anteriormente citados en función de la experiencia de expertos, ya sean funcionarios aduaneros o gestores encargados del cumplimiento por parte de las empresas.
• Clasificación de los elementos en cuatro categorías :
  • Puesta en aplicación adecuada.
  • Puesta en aplicación aceptablemente adecuada, pero precisa mejoras parciales.
  • Puesta en aplicación inadecuada, precisa una mejora general.
  • Ninguna puesta en aplicación.
• Presentación de recomendaciones sobre el modo de mejorar la puesta en aplicación.

La evaluación cuantitativa se realiza de acuerdo a las siguientes etapas :

• Creación de un sistema de indicadores con arreglo a la estructura jerárquica del texto del AFC (11 indicadores de primer nivel y 64 indicadores de segundo nivel, en función de los cuales se establecen varios indicadores de tercer, cuarto y quinto nivel).
• Cálculo de la puntuación de cada indicador básico (a nivel de artículo o de párrafo), puntuación que se trasladará después a porcentaje.
• Balance de cada indicador :
  • Desde los indicadores del nivel más bajo a los indicadores de primer nivel, el peso de un indicador de un determinado nivel se fija con arreglo a la proporción entre el número de elementos que incluye y el número de elementos de todos los indicadores del mismo nivel (véase el ejemplo del siguiente cuadro).
  • Desde los indicadores de primer nivel al Índice de facilitación del comercio final, el peso de cada indicador de primer nivel es regulado por el equipo de expertos.
• Cálculo del Índice de facilitación del comercio final a partir de la puntuación obtenida por los indicadores de cada nivel.

El resultado de la evaluación cuantitativa para el año 2023, tal como aparece en la edición 2024 del Informe anual sobre la facilitación del comercio en China, se muestra en el cuadro 1 abajo.

La evaluación muestra que, de los 145 requisitos del AFC, 133 se han puesto en aplicación de forma adecuada o aceptablemente adecuada en China, si bien no se ha puesto en aplicación una disposición y otras nueve no se han puesto en aplicación de forma adecuada o aceptablemente adecuada.  Durante los seis años transcurridos entre 2019 y 2024, la proporción de disposiciones del AFC que se pusieron en aplicación de forma adecuada pasó del 58,62% al 61,38%, mientras que la proporción de aquellas que se pusieron en aplicación de forma inadecuada o que no se aplicaron pasó del 9,66% al 8,28%.

La puntuación global del Índice de facilitación del comercio de China ha ido en constante aumento durante los últimos cinco años, lo que demuestra que el desempeño en el contexto de la facilitación del comercio ha realizado importantes progresos.  La puntuación global para 2024 es de 87,25, es decir, un aumento de 3,33 puntos con respecto a los 83,92 en 2019.  Se advierten cambios significativos en la puesta en aplicación de los artículos 1, 2, 6, 7 y 8 del AFC, tal como se indica en el gráfico 2.

Se han identificado cuatro medidas que han tenido importantes repercusiones en el desempeño de la facilitación del comercio de China.

En enero de 2022, la Administración General de Aduanas de China (en adelante AGAC) creó en su sitio Web oficial una sección titulada “Base de datos de reglamentos aduaneros”, donde se hallan agrupados todos los reglamentos aduaneros en un formato unificado, con el texto integral y especificaciones autorizadas.  Los usuarios pueden descargar los reglamentos en formato Word o PDF.  Además, la AGAC publica oportunamente información sobre las últimas políticas y reglamentos, y también sobre la interpretación de las políticas y reglamentos más importantes, a través de canales públicos, como su sitio Web oficial, sus cuentas en las redes sociales o en las plataformas de vídeo.

Desde el 1 de diciembre de 2021, los operadores económicos pueden proporcionar una garantía general única, contratada con un banco o una compañía de seguros, para cubrir diversas transacciones en régimen de suspensión provisional de derechos e impuestos, incluida la admisión provisional de las mercancías importadas y exportadas, como el caso de las mercancías importadas para su reparación y exportadas para su transformación o el de las mercancías importadas en alquiler.  Esta misma garantía puede utilizarse en todas las oficinas de aduanas del país.

En julio de 2023, la ventanilla única de China para el comercio internacional incorporó 23 categorías de funciones de base, como la declaración de carga, la presentación del manifiesto y la solicitud del certificado de origen.  Los operadores comerciales pueden, desde sus propias instalaciones, acceder a un portal único para gestionar todos los trámites con las oficinas situadas en la frontera.  La plataforma permite igualmente compartir información y coordinar las actividades comerciales entre las diversas partes interesadas que participan en las transacciones comerciales.

La solicitud y emisión de documentos como las licencias y certificados de importación y exportación, y los certificados de origen se realiza actualmente de forma digital.  Además, el Sistema de intercambio de datos electrónicos sobre el origen permite que la Aduana de China y las Administraciones designadas de 11 países socios que han firmado un ALC o u acuerdo comercial preferencial con China, intercambien datos electrónicos sobre la prueba de origen de las mercancías objeto de importación o exportación en el marco de un régimen preferencial.  Los certificados de inspección y de cuarentena para las mercancías importadas también se emiten electrónicamente.  Se fomenta asimismo una amplia integración de la inteligencia artificial en los equipos aduaneros, lo que permite el procesamiento automático de las imágenes escaneadas y la verificación de los documentos.

Además de las medidas arriba mencionadas, antes de 2019, la AGAC ya había adoptado otras disposiciones.  La más significativa se refiere a las resoluciones anticipadas : el decreto nº 236, relativo a las medidas provisionales para la gestión de las resoluciones anticipadas emitidas por la Aduana de la República Popular de China, se publicó el 26 de diciembre de 2017 y entró en vigor el 1 de febrero de 2018.  El mismo establece que una empresa puede solicitar a la Aduana una resolución anticipada sobre la clasificación, el precio y el origen de las mercancías tres meses antes de la importación o exportación de las mercancías.  El 31 de agosto de 2023, la AGAC había emitido un total de 7.818 resoluciones anticipadas.

La evaluación ha permitido identificar varios ámbitos susceptibles de mejora :

• El artículo 2 relativo a la “Información disponible por medio de Internet” establece que “Siempre que sea factible, la descripción a que se hace referencia en el apartado a) del párrafo 2.1 también se facilitará en uno de los idiomas oficiales de la OMC”, es decir, inglés, francés y español. El contenido en inglés del sitio Web de la Aduana de China, así como los plazos previstos para su actualización distan mucho de ser suficientes.
• Las funciones del Comité Nacional de Facilitación del Comercio de China no se han realizado de la mejor manera. Este comité debería desempeñar un cometido predominante en cuestión de fomentar la comunicación y la cooperación entre los servicios pertinentes.
• El artículo 4 relativo a los “Procedimientos de recurso o revisión” establece que “Cada Miembro se asegurará de que se comuniquen a la persona a la que se hace referencia en el párrafo 1 los motivos en que se base la decisión administrativa, a fin de permitir a esa persona recurrir a procedimientos de recurso o revisión cuando sea necesario”. En China, los criterios para la determinación de las sanciones administrativas todavía no se han hecho públicos.
• La importación de ciertas categorías de mercancías exige un procedimiento en dos etapas : la primera etapa sirve para determinar si las mercancías pueden entrar en el puerto y la segunda etapa determina si las mercancías pueden entrar en el mercado nacional para su venta o utilización. La inspección que se realiza en esta segunda etapa se denomina “inspección en destino”.  No obstante, las formalidades para realizar la inspección en destino no se han fijado todavía y es preciso reforzar la uniformidad de su aplicación.
• La Aduana de China ha alentado una serie de proyectos piloto para la posible reforma del régimen de transformación, es decir, “el proceso por el cual las empresas se abastecen de insumos intermedios en diversos países, los ensamblan en otros y los destinan al consumo final en mercados terceros”.[1] La aplicación de dichas reformas se realiza en el sentido de lo dispuesto en el artículo 9 del AFC, “Traslado de mercancías destinadas a la importación bajo control aduanero”, que establece que cada Miembro de la OMC “permitirá [ ] que las mercancías destinadas a la importación sean trasladadas en su territorio bajo control aduanero desde la oficina de aduanas de entrada hasta otra oficina de aduanas en su territorio en la que se realizaría el levante o el despacho de las mercancías”.  Con los proyectos piloto realizados en China se pretende, por ejemplo, ampliar el plazo límite para la notificación de los traslados entre fábricas con miras a una transformación exhaustiva, a optimizar la gestión de las devoluciones y cambios de las mercancías exportadas objeto de transformación, a respaldar el desarrollo de la reparación y el mantenimiento en régimen aduanero, y a autorizar la libre circulación, el intercambio y eliminación de los componentes y materiales bajo control aduanero entre las empresas que pertenecen a un conglomerado (especialmente las empresas de un conglomerado situadas en distritos aduaneros diferentes).  Estas reformas facilitan y abaratan el movimiento de las mercancías importadas bajo control aduanero en régimen de transformación, pero se aplican en pequeña escala.
• Las operaciones de exposición de mercancías en depósito aduanero constituyen una forma innovadora de despacho que permite que las empresas registradas ante la Aduana en las zonas controladas por esta última saquen las mercancías en cuestión de dichas zonas para su exhibición en otro lugar. Si bien algunas regiones están explorando la posibilidad de que dichas operaciones se realicen entre distritos aduaneros, estos proyectos piloto abarcan tan solo algunos distritos aduaneros y es preciso ampliar su alcance.

En conclusión, quisiéramos formular algunas recomendaciones a las organizaciones que deseen evaluar el nivel de facilitación del comercio de un país y la puesta en aplicación de las medidas relacionadas con dicha facilitación.  En primer lugar, dicha evaluación debería integrar las perspectivas tanto del gobierno como del sector privado para impedir que la evaluación final peque de un exceso de optimismo o de pesimismo.

En segundo lugar, los expertos encargados de la evaluación deberían no solo poseer una amplia experiencia profesional, sino también una pericia específica en el ámbito objeto de evaluación.

Por último, la composición del equipo encargado de la evaluación debería permanecer lo más estable posible.  Efectivamente, incluso si la metodología de la evaluación está claramente establecida, distintos expertos pueden evaluar el mismo indicador de forma ligeramente distinta.  El hecho de contar con un equipo estable de expertos garantiza la coherencia del procedimiento a lo largo de los años.

Para más información
Trade Facilitation Annual Report of China

[1] See WCO Handbook on Inward and Outward Processing Procedures, https://www.wcoomd.org/-/media/wco/public/global/pdf/topics/facilitation/instruments-and-tools/tools/wco-handbook-on-inward-and-outward-processing-procedures/pc_handbook.pdf.