El Salvador y Mozambique son dos de los Miembros de la OMA que participan en el Programa de Lucha contra la Corrupción y Promoción de la Integridad (A-CPI) de la OMA, que recibe apoyo económico de la Agencia Noruega de Cooperación para el Desarrollo desde su lanzamiento en 2019, y del gobierno canadiense desde 2021. En el marco del programa, las administraciones aduaneras de los dos países llevaron a cabo dos encuestas de percepción de la integridad aduanera (CIPS). Se trataba de averiguar cómo percibían sus funcionarios y las partes interesadas del sector privado el nivel de ética en las aduanas, y recabar experiencias y datos sobre los comportamientos que se daban. Al realizar dos CIPS en un período de dos años, como recomienda la OMA, estas administraciones también pudieron evaluar el éxito de sus medidas de ética y lucha contra la corrupción a lo largo del tiempo.

La CPIS tiene dos cuestionarios, uno dirigido a los funcionarios de aduanas y otro a las partes interesadas del sector privado. Se basa en dos principios fundamentales:

• Con cada pregunta se pretende recabar información para que el Director General de Aduanas pueda actuar o tomar una decisión. El objetivo es evitar que los datos recogidos no proporcionen suficiente información específica, o que no sean pertinentes para una administración aduanera y, por tanto, no sea posible emprender ninguna acción basándose en ellos.
• Las preguntas se agrupan en módulos, y cada uno de ellos se centra en los 10 factores establecidos en la Declaración de Arusha revisada de la OMA.

La combinación de las perspectivas interna y externa (es decir, la de los funcionarios de aduana y la del sector privado) ofrece una visión de 360 grados de cómo se percibe una administración aduanera en términos de ética y lucha contra la corrupción. Para cada uno de estos dos grupos a los que va dirigida la encuesta, se ha elaborado un conjunto de indicadores de desempeño a fin de cuantificar el grado de consecución de un objetivo; cada indicador está vinculado a una pregunta. Las preguntas planteadas han de medir una percepción o un comportamiento.

Las medidas utilizadas en los dos cuestionarios para evaluar el desempeño con respecto a cada indicador son similares. La principal medida utilizada es el grado de acuerdo o desacuerdo con una afirmación específica, en una escala de 4 puntos que va de “totalmente de acuerdo” a “totalmente en desacuerdo”. Una segunda medida utilizada habitualmente en los cuestionarios es la ocurrencia y la frecuencia (siempre, a menudo, a veces, nunca). Este método se utiliza sobre todo para medir el comportamiento, es decir, para determinar si el encuestado ha adoptado determinados comportamientos y/o con qué frecuencia. Ambos cuestionarios incluyen también preguntas (específicas para cada grupo destinatario) en las que se presenta un escenario hipotético al encuestado, así como algunas reacciones posibles.

Las respuestas a las preguntas se puntúan en una escala de Likert de 4 puntos y a continuación se calcula una media ponderada (o puntuación) para cada indicador. A la respuesta más positiva se le da la ponderación más alta, es decir, 3, y a la menos positiva, 0. Cuanto mayor sea la puntuación de un indicador determinado, más positivo será el resultado. Las puntuaciones que se muestran en este artículo representan la media calculada de todos los módulos.

El propio equipo A-CPI de la OMA preparó la encuesta, sobre todo en lo que respecta al enfoque y la metodología utilizados. También proporciona asistencia técnica y apoyo a las administraciones aduaneras para interpretar los resultados de la encuesta y determinar las medidas correspondientes que deben aplicarse. Sin embargo, cuando hay que recabar los datos en el país en cuestión, el equipo contrata a consultores independientes seleccionados mediante un proceso de licitación internacional.

En ambos países, las encuestas se realizaron mediante el método de entrevista web asistida por ordenador (CAWI, del inglés computer-aided web interview). Para mostrar los cuestionarios y registrar las respuestas se utilizaron tabletas codificadas especialmente (también conocidas como estaciones móviles de encuesta). Un tercero se encargaba de validar su elegibiildad, tras lo cual los encuestados recibían una ficha de un solo uso que les permitía utilizar la estación móvil para responder de forma anónima. Se aplicaron varios protocolos para garantizar la integridad de los datos. El análisis inicial de los datos se realizó mediante un servidor Microsoft SQL. Ambas administraciones aduaneras recibieron un archivo .CSV con los conjuntos de datos completos a través de un enlace seguro de transferencia de datos. A continuación, sus propios analistas internos tuvieron la ocasión de procesar los datos utilizando sus herramientas de análisis de datos preferidas.

Antes de iniciar las encuestas, fue importante determinar el tamaño de la muestra, es decir, el número de respuestas que había que recabar. Los datos recibidos de las administraciones aduaneras participantes y las bases de datos de código abierto sobre las empresas se utilizaron para calibrar las poblaciones objetivo a fin de determinar los tamaños de muestra pertinentes en cada país. Además, las encuestas se realizaron con un margen de error del 4% y un nivel de confianza del 95%. Un margen de error del 4% significa que los resultados de la encuesta pueden diferir en un 4% (al alza o a la baja) de los valores reales que se habrían obtenido si se hubiera encuestado a toda la población. Un nivel de confianza del 95% hace referencia a que, si se realiza una encuesta 100 veces, en 95 casos el valor real estará dentro del intervalo de confianza.

En los cuestionarios se pretendía abarcar todo el marco de mejora de la ética definido por la Declaración de Arusha revisada, por lo que se incluyó una lista completa de indicadores/preguntas. La Secretaría de la OMA aconseja a las administraciones que identifiquen sus ámbitos prioritarios y se centren en los indicadores más relevantes para sus necesidades de evaluación y sus objetivos estratégicos.

La Dirección General de Aduanas (DGA) de El Salvador decidió utilizar todos los indicadores de la CPIS para llevar a cabo las dos ediciones de la encuesta, con el objetivo de hacerse una idea general de la percepción de los funcionarios de aduanas y los socios del sector privado sobre el nivel de ética de la administración. Además de esta visión de conjunto, la DGA también se centró en los indicadores que serían útiles para abordar las cuestiones relacionadas con dos factores específicos de la Declaración de Arusha revisada que había identificado como prioritarios, es decir: la reforma y la modernización, por un lado, y la auditoría y la investigación, por otro.

La DGA llevó a cabo la primera CPIS entre noviembre y diciembre de 2021 en San Salvador (la capital y ciudad más grande del país) con los datos recopilados por el proveedor de servicios EY Allemagne. Participaron en total 504 empleados y 213 representantes del sector privado. Desde un punto de vista estadístico, el nivel de confianza según el tamaño de las muestras fue del 96% y el 94%, respectivamente, lo que garantiza una representación muy amplia de las poblaciones objetivo. El grupo objetivo del sector privado estaba formado por las partes interesadas que se supone que interactúan con las administraciones aduaneras al realizar sus actividades empresariales, incuyendo a los agentes de aduanas (corredores), transportistas, importadores y exportadores, y las asociaciones profesionales.

Los expertos del Programa A-CPI de la OMA trabajaron con el personal de la DGA para realizar un breve análisis de los datos, teniendo en cuenta tanto los objetivos del Programa como las prioridades estratégicas de la DGA.

Se identificaron las siguientes posibilidades de mejora:

1) fortalecer los recursos humanos mediante la formación.

2) crear una unidad de asuntos internos.

3) automatizar los principales procedimientos aduaneros.

4) coordinar grupos de trabajo con el sector privado.

5) renovar la infraestructura aduanera.

A raíz de la encuesta, se adoptaron una serie de medidas para automatizar los procesos y modernizar los marcos normativos y la gestión de los recursos humanos, entre ellas:

1) La implementación de la declaración electrónica para los equipajes.

2) El lanzamiento de nuevos servicios digitales.

3) La modernización del paso fronterizo de El Amatillo, en la frontera con Honduras, y del paso fronterizo de Anguiatu, en la frontera con Guatemala.

4) La preparación del nuevo Código Aduanero Salvadoreño (CAS).

5) La promoción del programa nacional de operadores económicos autorizados, conocido como Programa de operadores fiables.

6) La adopción de una gestión de competencias basada en una contratación apropiada, un paquete de prestaciones sociales, la gestión de la formación y la mejora de las infraestructuras.

7) La utilización de la plataforma de aprendizaje electrónico CLiKC! de la OMA.

8) El aumento de la integración con Honduras y Guatemala a través de la unión aduanera.

La CPIS está diseñada para supervisar la evolución del desempeño en lo que respecta a la ética en las administraciones aduaneras, proporcionando una herramienta de medición normalizada con la que se puede establecer un punto de referencia, a partir del cual después se podrá evaluar el éxito de las medidas tomadas para mejorar la ética una y otra vez a lo largo del tiempo.

La segunda CPIS se llevó a cabo entre septiembre y octubre de 2023. En esta ocasión fue otro proveedor de servicios, PwC Alemania, el que recopiló los datos de 458 empleados de la DGA. Además, también participaron en la encuesta 441 representantes del sector privado (más del doble que en la primera CPIS).  El número de respuestas recibidas ha sido suficiente para garantizar que los resultados reflejen fielmente las opiniones reales del sector privado y del personal de aduanas, con un intervalo de confianza del 97% para el primer grupo y del 96% para el segundo. Las respuestas muestran una mejora en la percepción de la DGA.

El personal aduanero que participó en esta segunda CPIS respondió de una forma más positiva en todos los ámbitos cubiertos por los diez factores principales establecidos en la Declaración de Arusha revisada. En los dos factores prioritarios principales elegidos por la DGA (reforma y modernización, control e investigación) se ha mejorado considerablemente. Por ejemplo, en comparación con la primera CPIS, un 13% más de encuestados estaban totalmente de acuerdo en que se les involucraba en los programas de modernización de la DGA para promover la ética, y un 14% más de encuestados estaban seguros de que estos programas podrían reducir el riesgo de corrupción. En cuanto a la percepción de la seguridad por parte d los denunciantes, un 15% más de los encuestados indicó que se sentiría seguro si denunciara violaciones de la ética, y otro 31% más estuvo de acuerdo en que las denuncias se investigan de forma imparcial.

La segunda encuesta al sector privado también arrojó resultados positivos. El 15% de los encuestados confirmó su participación en el plan de modernización de la DGA y la gran mayoría (98%) se declaró satisfecha con la forma en que la DGA había tenido en cuenta sus comentarios.

En ambas encuestas, la DGA obtuvo puntuaciones globales superiores a 2, lo que la acerca a la puntuación ideal de 3.

La DGA se ha comprometido a mejorar la transparencia y los resultados de las dos encuestas se han publicado en su sitio web de forma interactiva y fácil de usar para facilitar su comprensión. El sector privado ha reconocido estos esfuerzos y los ha valorado positivamente.

La DGA aprovecha las conclusiones de las dos encuestas y mantiene sus esfuerzos con el apoyo del equipo del programa A-CPI. Entre las actividades realizadas cabe señalar la elaboración de un código ético y de deontología, la creación de la Unidad de Asuntos Internos, la implantación de la norma ISO anticorrupción 37001-2017, el refuerzo del programa de formación del personal de la DGA y la ampliación de los canales de denuncia de violaciones de la ética mediante el uso de redes sociales, chat y correo electrónico, entre otros.

La Autoridad Fiscal de Mozambique (en lo sucesivo, la AT) ha decidido centrarse en la recopilación y el análisis de los hechos para respaldar sus esfuerzos por promover la ética y fundamentar la elaboración de sus políticas. La realización de la CPIS fue la parte fundamental de esta estrategia. Con el apoyo del programa A-CPI de la OMA, la AT llevó a cabo dos CPIS utilizando el conjunto completo de preguntas.

La primera CPIS de la AT se llevó a cabo en 2021 en los tres mayores puertos marítimos del país (Maputo, Beira y Nacala), el aeropuerto de Maputo, la aduana de Tete y el puesto fronterizo de Ressano Garcia.  Se seleccionó aleatoriamente a los empleados de la AT y a los representantes del sector privado que realizan operaciones comerciales en los puntos de entrada y se les pidió que respondieran de forma anónima en tabletas especialmente encriptadas. Un total de 211 funcionarios de aduanas y 123 representantes del sector privado participaron en la encuesta, lo que posibilitó que la AT obtuviera una visión estadísticamente significativa de las percepciones de ambos grupos, con un índice de confianza del 94% en el caso de los funcionarios de aduanas y del 92% en el caso del sector privado.

Dos años más tarde, en 2023, la AT repitió el ejercicio en los mismos lugares, esta vez con 298 funcionarios de aduanas y 305 representantes del sector privado, y el índice de confianza fue del 95% y el 96% respectivamente. Los datos recogidos durante las dos CPIS se compararon con el apoyo del equipo A-CPI.

En ambos casos, la AT obtuvo puntuaciones globales superiores a 2. Los resultados obtenidos por los representantes de las aduanas y del sector privado fueron ligeramente más positivos en la segunda encuesta.

En la segunda encuesta hubo más funcionarios de la AT que dijeron que se sentirían lo suficientemente seguros como para denunciar un caso de corrupción, y que están de acuerdo en que las denuncias de corrupción se investigan de forma imparcial (véase la siguiente figura). Además, el porcentaje de encuestados del sector privado que están totalmente de acuerdo en que se sienten responsables de la aplicación de normas éticas estrictas en sus relaciones con los funcionarios de la AT aumentó del 82% al 87%.

La AT ha publicado los resultados de la CPIS para ayudar a crear vínculos de confianza con sus socios del sector privado y con la sociedad en su conjunto. La presentación de los resultados de la CPIS fue la ocación para reunir a representantes de los ministerios y organismos gubernamentales, la AT, las autoridades portuarias y las asociaciones empresariales y de operadores comerciales[1]. Las reuniones se celebraron en las principales capitales de provincia de Mozambique, es decir, las ciudades de Maputo, Beira y Nacala Porto, y en ellas participaron representantes provinciales de las tres regiones del país: Sur, Centro y Norte.

La CPIS y las reuniones posteriores han sido fundamentales a la hora de establecer una comunicación abierta entre todos estos inerlocutores, proporcionando información valiosa para enfocar los debates y reforzando la participación de la sociedad civil en la lucha contra la corrupción. Con este diálogo se han podido identificar varias cuestiones cruciales, como la falta de armonización de los horarios de apertura de los puertos, la ausencia de comunicación coherente entre las asociaciones de microimportadores y las aduanas, y la falta de divulgación de los procedimientos.

La AT ha tomado medidas para resolver estos problemas: la introducción de horarios armonizados en los tres puertos principales, la actualización de sus procedimientos aduaneros y una mayor difusión de información sobre las reuniones periódicas con representantes del sector privado, en las que se les invita a compartir sus inquietudes. Además, la AT quiere mejorar los regímenes de exportación de mercancías a granel, poner en marcha un canal piloto de comunicación para denunciar casos de corrupción y colaborar más con el sector privado a fin de simplificar los procedimientos aduaneros.

El equipo del programa A-CPI ha ayudado a más de 20 administraciones a realizar la encuesta, 18 de ellas en dos ocasiones, y ha sacado conclusiones sobre cómo optimizar la experiencia. Estas conclusiones se presentan abajo.

• Comprender la diversidad de las administraciones asociadas y ofrecer un apoyo adaptado: las distintas administraciones pueden presentar contextos, retos y prioridades únicos.
• Comunicar el objetivo, la metodología y los procesos de la CPIS a las principales partes interesadas: los corresponsales nacionales pueden utilizar las Líneas directrices sobre la CPIS y la Hoja de preguntas más frecuentes para informar a los participantes y responder a sus preguntas.

• Garantizar la presencia del personal de la administración de aduanas: aunque sea un proveedor de servicios externo el que gestione la CPIS, la presencia del personal de la administración de aduanas sigue siendo necesaria para facilitar la comunicación en la lengua o lenguas maternas, asegurar a los encuestados que se mantendrá la confidencialidad de los datos y responder a las preguntas.
• Seguimiento de los resultados cada semana: los informes semanales sobre el número de personas encuestadas pueden mostrar la diferencia entre las respuestas recopiladas y el objetivo previsto, con lo que el responsable de la encuesta puede tomar medidas inmediatas.

• Elaborar resúmenes de los resultados de la encuesta: los informes breves de datos facilitan la comunicación de los resultados.
• Difusión y publicación de los resultados de la CPIS: los resultados deben comunicarse y debatirse para garantizar la transparencia y fomentar la colaboración y el diálogo con las partes interesadas.

Aunque la encuesta se ha preparado para las administraciones que participan en el Programa A-CPI, la puede llevar a cabo cualquier administración aduanera que desee evaluar y/o hacer un seguimiento de su desempeño en materia de ética de una manera más normalizada. Las Directrices metodológicas para la CPIS están publicadas en el sitio web de la OMA, y contienen los principales documentos necesarios para organizar la encuesta, incluida una descripción general de las distintas opciones de recogida de datos con sus ventajas e inconvenientes. En los casos de El Salvador y Mozambique los datos se recogieron sobre el terreno, pero las encuestas en línea siguen siendo una opción que requiere menos recursos, aunque conlleven ciertas concesiones en lo que respecta a los datos. El programa A-CPI de la OMA ha colaborado en la preparación de una versión en línea de la CPIS.  Esta herramienta CPIS en línea debería estar disponible para todos los miembros de la OMA interesados a partir del segundo semestre de 2024. La Secretaría de la OMA queda a su disposición para responder a cualquier pregunta.

Para más información
Capacity.building@wcoomd.org
Directrices metodológicas sobre la CPIS

[1] Algunos de los participantes de las reuniones fueron la Cámara de agentes de aduana, la Confederación de Asociaciones Económicas de Mozambique, la Cámara de Comercio de Mozambique, la Asociación del Sector de la Madera, las asociaciones de microimportadores (Mukhero, Frescata, AMMO), los concesionarios de los puertos de Mozambique y de la gestión de sus terminales, y el Ministerio de Industria y Comercio.