Las aduanas siempre han tenido la misión de impedir la entrada de mercancías prohibidas en el mercado local y recaudar derechos e impuestos en las fronteras. Su papel es fundamental, sobre todo en los países donde es la principal fuente de ingresos, y en los que consigue que los estados puedan mantener la estabilidad de su economía.

Durante los últimos 50 años, las administraciones aduaneras han tenido que evolucionar para responder al aumento de los volúmenes de comercio, a la necesidad de asegurar la cadena de suministro y para apoyar a las nuevas uniones aduaneras.

La OMA ha desempeñado un papel clave en esta evolución. Al elaborar normas internacionales, sobre todo las del Convenio de Kioto revisado adoptado en 1999, y velar por su aplicación, la OMA ha hecho que se puedan simplificar y armonizar las operaciones de despacho de aduanas entre numerosos países.

Sin embargo, la simplificación de los procesos de despacho de aduana sólo ha dado realmente sus frutos cuando se han aprovechado de verdad los avances tecnológicos, es decir, cuando los declarantes han podido presentar sus declaraciones aduaneras y efectuar los pagos a distancia. Este artículo ofrece una visión general de la evolución de las soluciones informáticas que han posibilidtado que las aduanas absorban el aumento de los volúmenes, refuercen el cumplimiento de la normativa y reduzcan la burocracia.

La complejidad de la informatización de los procesos aduaneros es diferente, por ejemplo, a la de los procesos fiscales o del IVA. Es necesario integrar una una gran variedad de tareas en una plataforma única: tramitación de los manifiestos (inventario de mercancías en los medios de transporte), inspecciones, investigaciones, gestión de litigios, recaudación, gestión de aranceles y del valor en aduana, control de los depósitos aduaneros, etc.

Antes de 1980, en la mayoría de los países la informatización se limitaba al uso de máquinas calculadoras para determinar los derechos e impuestos. Las declaraciones se hacían en papel, con seis copias al carbón, y solían utilizarse registros manuales para anotar la lista de declaraciones de aduanas y su tramitación. El arancel aduanero, en el que se que enumeran los importes de los derechos de aduana según el tipo de mercancía, ocupaba un lugar destacado en todas las mesas de trabajo. Los declarantes iban de mostrador en mostrador siguiendo un itinerario preciso.

A partir de 1985 aparecieron los ordenadores centrales, conocidos comúnmente como “mainframes”, en muchos países a la vanguardia de la tecnología moderna. Así el personal de aduanas podía introducir los datos de las declaraciones. A continuación. y de manera progresiva, fueron llegando los ordenadores de sobremesa, una opción más asequible. De este modo todas las administraciones aduaneras pudieron contar con estaciones de trabajo.

Desde finales de los años 80 se digitalizó el arancel aduanero y los datos de los manifiestos se introdujeron manualmente. Las aduanas lograron reducir el tiempo necesario para el despacho de aduana y se convirtieron en una fuente cada vez más fiable de estadísticas de comercio exterior.

Entre los años 1990 y 2000 se pusieron ordenadores a disposición de los declarantes en las oficinas, conocidas como unidades de procedimiento simplificado de introducción directa de datos (DTI, por sus siglas en inglés). En ellas podían presentar ellos mismos sus declaraciones, y los bancos abrieron sucursales en las oficinas de aduana para agilizar los pagos. Esta evolución ha ido acompañada de disposiciones legales, que han hecho obsoletas las declaraciones en papel y las declaraciones electrónicas se han impuesto.

En cuanto a la gestión de riesgos, se aplicaba un sistema rudimentario basado en criterios estáticos para orientar las transacciones hacia diversos tipos de control (inspección documental, inspección física, inspección no intrusiva) o simplemente hacia una salida sin control. La comprobación del valor en aduana, cuyo objetivo es verificar que el valor declarado no se haya infravalorado ni sobrevalorado, se basaba fundamentalmente en una comparación con los precios indicados en las facturas en papel presentadas previamente. Los agentes recopilaban y comparaban estos documentos de referencia de forma manual.

El comienzo de los años 2000 supuso un punto de inflexión con la llegada de las redes nacionales y la fibra óptica. Con la conectividad de los puestos fronterizos remotos resultó posible conectar todas las oficinas de aduana a un servidor centralizado, lo que facilitó la consolidación de estadísticas, el uso de un manifiesto único en todo el país y la centralización de las cuentas de crédito.

En las oficinas fronterizas donde no había infraestructura, las declaraciones podían introducirse mediante ordenadores portátiles enchufados a un panel solar y una simple antena VSAT que los conectaba con el servidor central vía satélite.

En este periodo surgieron oficinas fronterizas yuxtapuestas creadas para facilitar el paso en los puntos de entrada y salida terrestres.

Hacia 2005, con el auge de Internet, cualquier declarante que tuviera un ordenador conectado podía introducir sus declaraciones de aduana. Estos avances fueron el origen de una auténtica revolución, ya que dejó de ser necesario acudir físicamente a las oficinas de aduana, lo que además supuso que se descongestionaran. También surgieron cibercafés especializados, en los que los declarantes informales podían realizar sus trámites aduaneros.

En aquel momento se estaban digitalizando los documentos que debían acompañar a la declaración (facturas, conocimientos de embarque, documentos de embalaje, etc.) y se estaban introduciendo medios de pago electrónicos.

En la gestión de las operaciones de tránsito también se ha aprovechado la informatización de los puestos fronterizos y su conexión en red. Una de las funciones fundamentales de las aduanas es garantizar que las mercancías destinadas a atravesar el territorio para ser despachadas en el extranjero no se desvíen al mercado local, evitando así una considerable pérdida de ingresos, un problema habitual para muchos países. Para solucionarlo, y a falta de una solución de control electrónico, a menudo se escoltaba a los convoyes de mercancías hasta la frontera, lo que sigue siendo una solución en los países que carecen de una infraestructura informática adecuada.

Desde el comienzo de los años 2000, los sistemas aduaneros se adaptaron añadiendo una garantía bancaria al formulario de tránsito. El importe de la garantía se deduce de la cuenta del declarante en el sistema aduanero en el momento de la salida del camión y se recupera automáticamente en la frontera. Este sistema ha sido especialmente positivo en África meridional, donde ha sido adoptado por todos los países del COMESA.

Esta digitalización del proceso va acompañada de iniciativas bilaterales y regionales para conectar los sistemas aduaneros nacionales, a fin de compartir datos para las operaciones de tránsito a través de una interfaz, dado que los sistemas aduaneros automatizados pueden ser diferentes de un país a otro. Así, las aduanas de Etiopía y Yibuti intercambian diariamente declaraciones de tránsito a través de una plataforma común, de modo que cada país pueda generar los formularios necesarios para la llegada del camión, basándose en la información enviada por el país de origen. Con el sistema SIGMAT, los países de África Occidental pueden hacer lo mismo, mientras que los de América Central utilizan un sistema denominado SIECA. Los páises del Golfo han desarrollado un sistema similar llamado Maqassa, con el que también pueden consolidar la repatriación periódica de los derechos e impuestos pagados en el primer país por el que se pasa hasta el país de destino.

La gestión de la garantía no evita que se produzca una descarga parcial durante el tránsito, sobre todo en el caso de los contenedores vaciados en origen. Para solucionarlo, muchos países han adoptado la tecnología del Internet de las Cosas (IoT, por sus siglas en inglés) para el seguimiento de los camiones por GPS. Así se puede controlar la velocidad, el número y la duración de las paradas de los camiones, y las desviaciones con respecto a un corredor definido en detalle en un mapa. Si se retira la baliza GPS, el camión puede quedar inmovilizado.

Las aduanas también utilizan los mismos formularios de tránsito para el movimiento controlado de vehículos, principalmente usados, desde el puerto de llegada a los países del interior.

Después de 2010 se introdujeron los primeros sistemas de ventanilla única para el comercio y se empezaron a digitalizar otros procesos normativos en las fronteras, como la solicitud y expedición de licencias, permisos y exenciones.

Con estos nuevos sistemas se facilita la cooperación con los distintos ministerios y agencias responsables, sobre todo en los ámbitos del análisis de riesgos y las inspecciones. Así surgió el concepto de visitas electrónicas de colaboración. Con los sistemas se pueden evaluar las declaraciones según los criterios de selectividad de las aduanas y los ministerios técnicos, y concertar citas para las inspecciones en las que participan inspectores de todas las partes interesadas.

La ventanilla única evolucionó para duplicar ciertas funciones de los sistemas informáticos aduaneros, como la recogida de manifiestos y la introducción de declaraciones, lo que provocó ciertos debates. Es probable que esta evolución se inspirara en los modelos europeo y americano, en los que la introducción de las declaraciones se encarga a un tercero del sector privado que interactúa con el servidor aduanero. Este es el caso también de Filipinas, donde los Value Added Service Providers (VASP) fidelizan a los declarantes y ofrecen cursos de formación.

Sin embargo, la ventanilla única se volvió a centrar después en sus funciones originales, es decir, el despacho previo, en particular con la declaración previa a la importación (DPI), que se utiliza para la creación automática de solicitudes de licencia de productos regulados. La declaración previa a la importación también sirve de base para crear el documento electrónico utilizado para la domiciliación y los controles de cambio en muchos países. Este documento es validado por el banco central, Hacienda o el banco comercial que respalda la transacción comercial, y se regulariza mediante la declaración en aduana al final del ciclo.

La ventanilla única también sirve para gestionar la expedición de diversos certificados, como los certificados de origen para la exportación, derivados de la declaración aduanera de exportación, así como los certificados de seguro y los certificados fitosanitarios (ePhyto).

También permite crear un sistema único de pago electrónico para todo tipo de transacciones, incluyendo el pago de derechos de aduana. Además, se han creado muchas interfaces con los sistemas de otros ministerios, como el Ministerio de Transportes tras el despacho de aduana de vehículos, o el Ministerio de Comercio para el registro de empresas y declarantes.

Gracias a la ventanilla única las aduanas ya no actúan de forma aislada.

En cada envío internacional de mercancías intervienen diferentes actores, como transportistas, transitarios, operadores de terminales, la administración aduanera y la autoridad portuaria. En los últimos años han surgido los sistemas de ventanilla única portuaria (VUP), con los que se pueden interconectar los sistemas informáticos de estos actores para centralizar los procedimientos de autorización de salida de mercancías.

Estos sistemas intercambian mensajes EDIFACT en la VUP, e incluyen el albarán de entrega del consignatario, el representante local del transportista o las notificiones de carga o descarga de las terminales. El declarante ha de pagar en línea todos los gastos portuarios (manipulación, consignatario, beneficiarios varios, incluido el puerto) y obtener el despacho de aduana.

Sin embargo, dado que el concepto de ventanilla única portuaria (VUP) no está muy extendido, los sistemas aduaneros han tenido que asumir algunas de estas funciones. Por ejemplo, los sistemas están conectados a los sistemas de las terminales portuarias para confirmar electrónicamente que se ha cargado o descargado un buque. La aduana recibe entonces el “informe de discrepancias”, un documento en el que se detallan las diferencias entre el manifiesto inicial y la carga que se ha cargado o descargado realmente. Además, en muchos países, los consignatarios, que representan a los transportistas, deben introducir el albarán de entrega en el sistema aduanero para designar al importador vinculado al conocimiento de embarque. El puerto anuncia las fechas de llegada y salida de los buques, y así se puede comprobar si el manifiesto se ha registrado dentro de los plazos reglamentarios.

En los sistemas aduaneros más modernos, los consignatarios pueden modificar online los conocimientos de embarque y tramitar las solicitudes de transbordo, los transitarios gestionan las desagrupaciones y los estibadores presentan solicitudes de transferencia. Después las aduanas lo único que tienen que hacer es aprobar estas operaciones con un solo clic.

Sin embargo, hay algunos países en los que las disposiciones del código aduanero siguen obligando a las aduanas a realizar ellas mismas todas estas operaciones, lo que afecta a los plazos de despacho de aduana. Esto muestra la importancia de modernizar los marcos legislativos para que la manipulación de las mercancías sea más eficaz, delegando determinadas tareas en las partes interesadas adecuadas.

En los años posteriores a 2010 llegaron los sistemas dinámicos de riesgo basados en la econometría, que reflejaron el nivel de cumplimiento de las diferentes partes. Alrededor de 2015 se produjo una innovación importante: el uso del aprendizaje automático para identificar el fraude basándose en casos anteriores en los que se demostró que hubo fraude.

Estos avances tecnológicos mostraron una gran eficacia en la evaluación de riesgos. En este sentido es fundamental que se den explicaciones a los inspectores de aduanas sobre las decisiones adoptadas por los algoritmos de IA cuando se active una alerta de fraude, entre otras cosas para reforzar la confianza en los sistemas automatizados. Hay una rama de la Inteligencia Artificial (IA) que intenta responder precisamente a este mismo reto: la inteligencia artificial explicable.

A lo largo de los años, los sistemas aduaneros han incorporado muchas funciones nuevas. Las funciones básicas eran la gestión de caja, de los manifiestos, de las declaraciones aduaneras, de riesgos y de la salida de mercancías. A ellas se añadió la gestión de fianzas, del tránsito y de las infracciones. En algunos países, los sistemas aduaneros también gestionan el control de los flujos de entrada y salida en las zonas francas y de producción, la declaración de los impuestos especiales y las declaraciones aduaneras realizadas por los pasajeros. También se han mejorado algunas funciones, como la preparación de informes y cuadros de mando, aprovechando las tecnologías de Big Data.

Un sistema informático aduanero tiene muchas funciones, por lo que se necesita tanto tiempo en desarrollarlo que la tecnología utilizada para crearlo suele quedar obsoleta cuando se implanta. Dado que es económicamente impensable volver a crear un sistema cada vez que surge una nueva tecnología, los sistemas existentes se mantienen y enriquecen integrando nuevas funcionalidades, añadiendo por ejemplo una interfaz móvil cuando la tecnología nativa no lo permite.

El problema es que la mayoría de los sistemas se han diseñado de forma monolítica, con todos los componentes agrupados en un único “paquete”. Esto ocurre sobre todo en los países más desarrollados, que utilizan sistemas antiguos de hace 15 o 20 años. Si se modifica cualquier módulo, como por ejemplo la función de recaudación, se podría desestabilizar todo el sistema.

Para evitar estos problemas, es necesario desarrollar un sistema aduanero con sistemas coexistentes e independientes, cada uno dedicado a una tarea específica (por ejemplo, la inspección) y que se comuniquen entre sí intercambiando mensajes seguros. Con esta arquitectura se facilita el mantenimiento del sistema, se consigue que la disponibilidad sea continua y se logra una escalabilidad tecnológica. Cada módulo, o microservicio, se puede desarrollar, probar e implementar de forma independiente, lo que reduce el riesgo de inestabilidad y acelera el ciclo de desarrollo. Además, el uso de protocolos de comunicación seguros garantiza la integridad y confidencialidad de los datos que se intercambian.

Al separar el backend o modo administrador (que gestiona la lógica y los datos) del frontend (que gestiona la interfaz de usuario), la arquitectura resultante permite optimizar el tiempo de desarrollo y modificar uno sin afectar al otro. Esta flexibilidad es fundamental para responder a las nuevas necesidades de los usuarios y a los avances tecnológicos, incluidas las interfaces móviles. La experiencia del usuario es primordial, sobre todo cuando están en juego las necesidades de miles de usuarios de la comunidad comercial.

En el caso de los gobiernos que decidan hacerse con un nuevo sistema aduanero, es crucial asegurarse de que cumpla los requisitos técnicos con los que podrá evolucionar. Además de cumplir estos criterios, el sistema debe ser lo suficientemente genérico como para adaptarse a la normativa local y cumplir al mismo tiempo los requisitos de la OMA en cuanto a los procesos y la codificación de datos.

La tecnología evoluciona constantemente y las aduanas han de ser más ágiles que nunca y aprovecharla para seguir contribuyendo a proteger la seguridad de los ciudadanos y los intereses económicos y comerciales de los estados, al tiempo que facilitan el comercio y los viajes.

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