En los últimos 20 años, los acuerdos comerciales preferenciales (ACP) se han convertido en moneda corriente en el panorama comercial internacional.  A finales de 2023, la Organización Mundial del Comercio (OMC) había recibido notificaciones relacionadas con 365 de dichos acuerdos, el 80% de los cuales entró en vigor después de 2000.[1]  Por consiguiente, la parte del comercio internacional que cumple los requisitos del trato arancelario preferencial se ha ampliado considerablemente.

El análisis de la utilización de los acuerdos preferenciales reviste sumo interés para la investigación académica y hay estudios recientes que indagan los motivos que empujan a los importadores a desechar la oportunidad de economizar derechos aduaneros, especialmente al dejar de solicitar las ventajas arancelarias disponibles en los acuerdos comerciales preferenciales.

Se han identificado dos factores principales que explican la no utilización de los aranceles preferenciales :

• Los elevados costes administrativos, especialmente los relacionados con el cumplimiento de los requisitos previstos para las normas de origen preferenciales; y
• Los escasos márgenes preferenciales, es decir, la diferencia existente entre los tipos arancelarios derivados del principio de nación más favorecida (NMF) y los tipos arancelarios preferenciales.

Los acuerdos comerciales preferenciales establecen aranceles aduaneros y requisitos para la determinación del origen para productos individuales o categorías de productos identificados en función de su código respectivo en el Sistema armonizado (SA).  Si los costes administrativos y los márgenes preferenciales fueran los únicos factores determinantes para la utilización de los ACP, cabría esperar niveles similares de utilización de las preferencias para un producto determinado entre un importador y otro en el contexto de un mismo acuerdo.

ALC UE- Corea

Para probar este supuesto, decidimos realizar un estudio centrado específicamente en un acuerdo y en la utilización del trato preferencial únicamente en los capítulos del SA, es decir, los dos primeros dígitos del código arancelario de los productos.  Elegimos el acuerdo pactado entre la República de Corea y la Unión Europea (UE) y examinamos las transacciones en las que participaron importadores de la UE en 2022.  Habida cuenta de que la Comisión Europea tiene el mandato exclusivo para negociar acuerdos comerciales para los 27 Estados miembros de la UE, los requisitos administrativos y los márgenes preferenciales propios de los ALC son los mismos para todos los países de la UE.  No cabía pues esperar variaciones significativas en el índice de utilización del trato preferencial entre los 27 Estados miembros de la UE para el mismo producto importado de Corea.

Calculamos el índice de utilización de las preferencias (PUR, en sus siglas en inglés) para cada capítulo del SA y para cada Estado miembro, basándonos en los datos relativos a las importaciones que no cumplen los requisitos del trato preferencial y aquellas que finalmente entraron en el territorio de la UE en régimen preferencial.  El gráfico 1 ilustra el margen de utilización de las preferencias en las importaciones que entran en los países de la UE procedentes de la República de Corea, por capítulo del SA.  Cada línea representa el rango intercuartil (distribución estadística) de los índices de utilización de los Estados miembros para un capítulo del SA determinado.  Las líneas más cortas indican que la utilización en ese capítulo es similar para los 27 Estados miembros.  Por el contrario, las líneas más largas indican una gran variedad en el índice de utilización de un producto determinado entre los países de la UE.

Comparamos después las cifras relativas a las importaciones para dos categorías de productos procedentes de Corea del Sur : el capítulo 39 del SA (Plásticos y sus manufacturas) y el capítulo 74 del SA (Cobre y sus manufacturas).  En el caso de los plásticos, el índice de utilización de preferencias aplicables era relativamente alto – entre 93% y 97%, con un tipo medio de 95%.  No obstante, en el caso del cobre, el índice de utilización presentaba un contraste mucho mayor – desde tan solo un 2% al 90%, con un tipo medio inferior al 34%).

Teniendo en cuenta estos datos podemos concluir que la utilización de preferencias aplicables a los productos del capítulo 39 es generalmente alta y que la variación del índice de utilización entre los Estados miembros de la UE es relativamente escasa, lo que significa que las empresas en la mayoría de los países hacen un uso similar de las preferencias aplicables.  Este resultado parece lógico y está en consonancia con el supuesto enunciado arriba, ya que las empresas de todos los países de la UE están sujetas a los mismos requisitos administrativos y tienen acceso a las mismas ventajas.

Por el contrario, el índice de utilización respecto al capítulo 74 es muy inferior y presenta mayores diferencias : si bien en algunos países, las empresas hacen buen uso de las preferencias aplicables, en otros países apenas las utilizan, lo que contradice el supuesto enunciado anteriormente.

Si volvemos a examinar el gráfico 1, podemos observar que el primer ejemplo (el capítulo 39) parece ser la excepción que confirma la regla que, en este caso, estaría representada por el segundo ejemplo (el capítulo 74).  Así pues, cabe deducir que, a pesar de que los requisitos administrativos y los márgenes son idénticos dentro de la UE, el índice de utilización para un mismo producto varía sobremanera de un Estado miembro a otro.

El presente estudio arroja dos conclusiones principales.  En primer lugar, la utilización de las preferencias varía considerablemente en función de los productos.  Dado que los requisitos administrativos para demostrar el cumplimiento de las normas preferenciales de origen son los mismos en toda la UE, las variaciones observadas parecen obedecer en su mayoría a la interacción entre los márgenes preferenciales y el rigor de los requisitos de las normas de origen, lo que hace que la utilización de los tipos preferenciales resulte más atractiva en algunos capítulos del SA que en otros.

En segundo lugar, y lo que es más importante para este estudio, aunque los márgenes preferenciales y los requisitos relacionados con las normas de origen son idénticos en toda la UE, existe una importante variación en la utilización de preferencias para un mismo producto en los países importadores de la UE.  Se observó este mismo patrón de conducta al realizar el estudio de los capítulos del SA (los primeros 4 dígitos del código arancelario) o de las subpartidas del SA (los primeros 6 dígitos del código arancelario).  Por lo tanto, un examen exclusivo de los determinantes por producto no consigue explicar la considerable variación observada entre los países respecto al índice de utilización de las preferencias para una misma categoría de productos.

Esta conclusión nos llevó naturalmente a plantearnos la pregunta de saber si las empresas en algunos países son sistemáticamente mejores en la utilización de preferencias equivalentes.  Para responder a esta pregunta, analizamos la distribución de los índices de utilización de las preferencias en todos los ACP de la UE y los Estados miembros de la UE. Un análisis inicial parece indicar que existen empresas en algunos países de la UE que utilizan generalmente los tipos arancelarios preferenciales.  Por ejemplo, en 2022, el índice de utilización de ACP por parte de importadores ubicados en Grecia se situaba entre el 90% y el 100%.  Por el contrario, el índice de utilización por parte de importadores de otros países no es únicamente inferior de forma general, sino que también muestra una muy superior variabilidad en función del acuerdo aplicado.  Si bien la utilización que se hace en estos países de algunos ACP es buena, con un índice de utilización que alcanza con frecuencia el 90%, otros acuerdos se utilizan mucho menos, con índices que oscilan entre el 50% y el 60%.

Nuestro estudio propone dos posibles explicaciones para esta marcada diferencia entre los países :

• El nivel de rigor de las autoridades aduaneras nacionales es distinto entre los Estados miembros de la UE en lo referente al control y aplicación de los requisitos administrativos. Por consiguiente, si bien las normas y los requisitos legales básicos necesarios para beneficiarse del trato preferencial son los mismos en toda la UE, resulta más difícil beneficiarse de las preferencias en algunos países que en otros.
• Las empresas en algunos países de la UE podrían estar menos interesadas en solicitar el trato arancelario preferencial o tener más capacidad para hacerlo que en otros. Si las empresas en algunos países solicitan sistemáticamente menos el trato preferencial (por ejemplo, porque desconocen en gran medida las condiciones de elegibilidad de sus productos a un tipo preferencial), el índice de utilización en dichos países será naturalmente inferior.

Como parte de este estudio, entrevistamos a importadores y analizamos transacciones concretas.  Una de nuestras primeras conclusiones es que las autoridades aduaneras nacionales en la UE disponen de un poder discrecional importante para determinar las pruebas documentales específicas que los importadores deben presentar con miras a beneficiarse de los tipos de derecho preferenciales.

En primer lugar, las autoridades aduaneras deberán decidir si existen motivos para creer que el importador no cumple las normas y si es necesario aportar información adicional.  Frente a casos idénticos o similares, algunas Administraciones considerarán que el importador cumple los requisitos exigidos, mientras que otras, que adoptan un planteamiento más estricto o simplemente disponen de la capacidad para realizar controles suplementarios, exigirán que el importador presente información adicional.

En segundo lugar, ya que todas las situaciones son distintas, las autoridades aduaneras de los Estados miembros tienen el poder de decidir las pruebas que los importadores deben presentar.  No existe una lista de documentos, gestionada de forma centralizada y completamente armonizada, que todas las Administraciones de aduanas de la UE exijan o acepten a este respecto.

Es preciso igualmente tener en cuenta esta realidad al examinar el índice de utilización de preferencias.

El estudio concluye ofreciendo dos vías principales de reflexión para futuras investigaciones.

En primer lugar, indicamos que las explicaciones actualmente presentadas para justificar la escasa utilización de preferencias a nivel del producto no bastan para aclarar los motivos a los que obedecen las diferencias significativas constatadas entre países en este asunto. Teniendo en cuenta los datos obtenidos durante el estudio, proponemos centrar una mayor atención en el trabajo de las autoridades aduaneras nacionales y su interacción con las empresas con el fin de entender mejor el fenómeno de la escasa utilización de los acuerdos comerciales preferenciales.

En segundo lugar, de forma más general, nuestro trabajo de investigación actual quiere ser igualmente una llamada para realizar un estudio más detallado sobre la utilización de las preferencias, que vaya más allá de las características específicas de cada producto y tenga en cuenta el cometido de todas las partes interesadas pertinentes.  Un esfuerzo de esta naturaleza exigirá una mayor cooperación entre el mundo académico y las partes interesadas tanto del sector público como del sector privado.

Para más información
sa.egb@cbs.dk
lars.karlsson@maersk.com

[1] OMC, Base de datos de acuerdos comerciales regionales, 1 2024, https://rtais.wto.org/UI/PublicMaintainRTAHome.aspx.