El mecanismo de medición del desempeño de la OMA (PMM, por sus siglas en inglés)
La OMA ha preparado muchas herramientas de autoevaluación con las que las administraciones aduaneras pueden conocer su situación en cuanto a la adopción de las normas y prácticas recomendadas por la Organización, y además supervisar la forma en que se lleva a cabo el despacho de aduana. Al mismo tiempo, pueden medir los efectos de las reformas que adoptan en materia de procedimientos fronterizos.
Los donantes y los miembros de la OMA llevan décadas hablando de la evaluación, pero hasta hace poco no existía ninguna herramienta para medir la eficacia de las aduanas de una forma más exhaustiva. Para solucionarlo, la Organización creó en 2019 un Grupo de Trabajo de Medición del Desemepeño (GT-MD) y, en 2023, los miembros adoptaron el mecanismo de medición del desempeño (PMM) de la OMA para las Aduanas.
El PMM de la OMA es un excelente punto de partida para una administración aduanera que dé sus primeros pasos en este ámbito. Examina cuatro objetivos aduaneros estratégicos: facilitación del comercio y competitividad económica; recaudación de ingresos; lucha contra el fraude, seguridad y protección de la sociedad; y, por último, desarrollo organizativo. Cada objetivo se divide en resultados previstos, con sus indicadores clave de desempeño o KPIs. Se ha aplicado un enfoque gradual para la preparación de los KPIs, por lo que la primera versión del PMM (PMM v.1) sólo incluye un conjunto reducido de 23 resultados previstos, con sus correspondientes KPIs (51 en total).
Muchas administraciones ya han aplicado un mecanismo de medición del desempeño y ahora sólo tienen que añadir los KPIs que aún no estén incluídos en sus sistemas respectivos. Las administraciones aduaneras también pueden optar por no utilizar un determinado KPI si no se puede medir debido a las circunstancias nacionales específicas.
La OMA ha creado un equipo de proyecto de medición del desempeño (PMMPT, por sus siglas en inglés) a fin de que el mayor número posible de miembros adopten este mecanismo, que es la piedra angular de los esfuerzos colectivos para medir y garantizar la eficacia, la capacidad de respuesta y el impacto de las aduanas. Debe prestarse una atención especial a la elección de los indicadores de medición para asegurarse de que proporcionan información útil, y el equipo se encargará de que los parámetros medidos se seleccionen y diseñen de manera adecuada. Animo a todos los miembros de la OMA a que se unan a este esfuerzo.
Tras diseñar la herramienta, nos encontramos ahora en la fase de implantación del PMM, teniendo en cuenta las necesidades y las capacidades prácticas de las administraciones aduaneras. Además, a finales de 2023 se invitó a los Miembros de la OMA a participar en la primera fase del PMM de la OMA, que consiste en presentar sus datos a través de la plataforma de la iniciativa en línea. En otoño de este año deberíamos poder presentar los resultados de esta primera fase.
La Secretaría también debería utilizar el PMM para evaluar las actividades de fortalecimiento de capacidades. El Comité de Fortalecimiento de Capacidades de la OMA se ha dado cuenta de que el PMM puede servir no sólo para preparar políticas basándose en datos y pruebas, sino también para definir necesidades específicas en materia de fortalecimiento de capacidades. En concreto, durante el primer ciclo de evaluación del PMM, se deberían poder identificar las lagunas de desempeño comparando los resultados operativos reales con los valores de referencia regionales o mundiales en este ámbito. Al identificar estas diferencias se podría también determinar la necesidad de asistencia para el fortalecimiento de capacidades. A partir del segundo ciclo de evaluación del PMM, también se debería poder hacer un seguimiento de los avances o retrocesos en los ámbitos identificados, lo que daría una indicación del impacto específico de las actividades de fortalecimiento de capacidades realizadas.
Estudios sobre el tiempo necesario para el levante
Se ha escrito mucho acerca del estudio sobre el tiempo necesario para el levante de mercancías (ETL) de la OMA. Este instrumento se desarrolló a principios de los años 90 y se ha ido mejorando progresivamente desde entonces. Se ha convertido en un mecanismo estratégico reconocido internacionalmente para medir el tiempo realmente necesario para el levante y/o el despacho de mercancías, así como la eficacia y el desempeño de los procedimientos fronterizos relativos a la circulación de mercancías para la importación, la exportación y el tránsito.
Algunos países llevan a cabo un ETL periódicamente y otros han aplicado un sistema automatizado de medición del tiempo de levante siguiendo la metodología utilizada por la OMA para el ETL. Sin embargo, muchos otros se están quedando atrás. Quiero instar encarecidamente a los miembros que aún no se hayan puesto manos a la obra a que sopesen la posibilidad de realizar un ETL periódicamente, en estrecha colaboración con el resto de los departamentos gubernamentales pertinentes y las partes interesadas del sector privado.
No se pueden diseñar medidas de mejora con el enfoque apropiado sin un diagnóstico fundamentado de los problemas. Las estadísticas generadas por el ETL pueden utilizarse para mejorar los procesos, apoyar cambios en las políticas y servir de base para las conversaciones con los socios comerciales. A su vez. los efectos de todas las intervenciones políticas pueden evaluarse en un ETL posterior.
En el artículo 7.6.1 del Acuerdo sobre Facilitación del Comercio (ATF) de la Organización Mundial del Comercio (OMC) también se recomienda llevar a cabo un ETL. El artículo dispone que “se alienta a los Miembros a calcular y publicar el plazo medio necesario para el levante de las mercancías periódicamente y de manera uniforme, utilizando herramientas tales como, entre otras, el Estudio de la Organización Mundial de Aduanas sobre el tiempo necesario para el levante”.
La OMA ha elaborado una Guía sobre el ETL para ayudar a las administraciones aduaneras a preparar un ETL, así como un módulo de aprendizaje electrónico disponible en su plataforma CLiKC! La Guía se actualiza periódicamente y la próxima versión incluirá los procedimientos de despacho previo y ofrecerá más información práctica.
En este número de la revista hemos pedido a varias administraciones aduaneras que nos expliquen cómo miden su desempeño en distintos ámbitos. No sólo han compartido sus conclusiones, sino también la metodología que utilizan y las lecciones que han aprendido, con la esperanza de que su recorrido pueda inspirar y guiar a otras administraciones.
La medición es una actividad habitual en la mayoría de las administraciones aduaneras, pero también puede convertirse en un instrumento que a veces se utiliza para rendir cuentas de forma básica o para alcanzar un conjunto de objetivos limitado. En el primer artículo de nuestro número, la Administración fiscal de Esuatini (ERS, por sus siglas en inglés) explica cómo ha reforzado su sistema de medición del desempeño incorporando 31 indicadores clave de desempeño (KPI) del MMD de la OMA. El ERS subraya que el uso de los KPI del MMD ha puesto de manifiesto ciertas deficiencias en sus procedimientos y la necesidad de que se ajuste la forma en que los datos están disponibles y se extraen de los sistemas informáticos. Espero que este artículo anime a otras administraciones a observar, estudiar y, en última instancia, aplicar los KPI del MMD y desarrollar su capacidad de gestión de datos para poder participar periódicamente en el MMD.
A continuación se publican tres artículos sobre el ETL: el primero de la Junta Central de Impuestos Indirectos y Aduanas de la India, que es ya una veterana en la materia; el segundo de una administración “novata”, la Administración fiscal de Namibia, y el tercero de las administraciones fiscales de Esuatini (ERS) y de Sudáfrica (SARS), ambas con escasa experiencia en el ETL, que han decidido aúnar esfuerzos y examinar el proceso de despacho de aduana a ambos lados de la frontera terrestre que comparten.
En la India, los primeros esfuerzos para medir periódicamente los tiempos medios de levante comenzaron en 2013 en un puerto. Desde entonces se han ampliado a cuatro puertos marítimos, seis complejos de carga aérea, tres depósitos interiores de contenedores y dos puestos de control integrados, repartidos por todo el país y que representan en total alrededor del 80 % de las declaraciones de entrada presentadas en el país. La experiencia de la India confirma la utilidad del ETL como herramienta para aplicar una política basada en pruebas, facilitando el diseño de medidas a nivel macro y cambios administrativos a nivel micro a fin de fomentar la facilitación del comercio.
La Administración fiscal de Namibia llevó a cabo su primer ETL en el puerto de Walvis Bay en 2023, con el apoyo de la Secretaría de la OMA y la participación de diversos organismos gubernamentales, así como de representantes de la Walvis Bay Port Users’ Association. El proyecto se diseñó para fortalecer las capacidades de todos los participantes y la Administración confía en que podrá llevar a cabo un ETL con una asistencia técnica mínima en diferentes pasos fronterizos a intervalos regulares, a fin de medir su desempeño continuamente.
Las administraciones fiscales de Esuatini y Sudáfrica han decidido llevar a cabo un estudio conjunto en el puesto fronterizo que une las localidades de Oshoek, en Sudáfrica, y Ngwenya, en Esuatini. En esta ocasión, las dos administraciones también pudieron fortalecer sus capacidades internas con el apoyo de la OMA, y posteriormente decidieron no sólo llevar a cabo un ETL conjunto de manera periódica, sino también ampliarlo a otros puertos de entrada.
El quinto artículo es del Centro de Investigación sobre Seguridad y Facilitación del Comercio Re-code de Pekín, que es un instituto de investigación independiente sin ánimo de lucro que evalúa los avances de China en materia de facilitación del comercio desde 2016. Re-code presenta la metodología que ha utilizado para sus evaluaciones anuales y los cambios que ha observado entre 2019 y 2024, así como las cuatro medidas que han surtido más efecto en el desempeño de China en materia de facilitación del comercio.
El siguiente es un artículo en el que se presenta la “Encuesta de percepción de la integridad aduanera” (CIPS, por sus siglas en inglés) de la OMA y su aplicación en El Salvador y Mozambique. Gracias a la encuesta se ve cuál es la percepción del personal de una administración aduanera y de las personas que interactúan con ella con respecto a la promoción de la ética y la lucha contra la corrupción. Por lo tanto, la CIPS es un instrumento que puede contribuir a mejorar la capacidad de las administraciones aduaneras de medir su desempeño en estos ámbitos.
La CIPS es una de las herramientas de la OMA que pueden utilizar las administraciones aduaneras para evaluar su desempeño en el ámbito de la ética. Como señalé antes, la OMA ha desarrollado una serie de herramientas de diagnóstico para que las administraciones aduaneras puedan determinar en qué punto se encuentran en cuanto a la aplicación de las normas y prácticas recomendadas por la OMA. Los diagnósticos cualitativos realizados en 2005 de acuerdo con el Marco de diagnóstico del fortalecimiento de capacidades aduaneras de la OMA incluían más de 90 preguntas sobre buena gobernanza y ética. Además, la OMA colaboró en 2010 con el Banco Mundial para ayudar a la Aduana de Camerún a aplicar un sistema de contratos de desempeño para evaluar a su personal, utilizando datos estadísticos y diversos indicadores. Los resultados se incorporaron a una nueva herramienta de orientación para los miembros de la OMA: El porqué y el cómo de los contratos de medición del desempeño y de la contractualización. Por último, la Guía de desarrollo de la integridad de la OMA, revisada en 2014, completa el marco de diagnóstico e incluye una herramienta de autoevaluación con más de 245 preguntas para evaluar la situación actual en materia de ética dentro de una administración aduanera.
El siguiente artículo es del Servicio de Aduanas y Protección de Fronteras de Estados Unidos (CBP, por sus siglas en inglés). En él se explican los principales tipos de control realizados en el marco de la Asociación Aduanera Comercial contra el Terrorismo (C-TPAT, por sus siglas en inglés), nombre que recibe en Estados Unidos el programa de Operador Económico Autorizado (OEA). El artículo hace hincapié en que para el éxito de los programas de OEA es fundamental que sean diferentes partes independientes las que realicen las evaluaciones. Las auditorías, encuestas y evaluaciones sirven para identificar mejor las oportunidades de mejora existentes, y que quizás los responsables de un programa OEA no han sido capaces de detectar.
Por último, este Número ofrece una visión general de un trabajo de investigación de próxima publicación escrito por un becario de doctorado de la Copenhagen Business School. En él se analizan los niveles de utilización de los aranceles preferenciales por parte de los importadores de la Unión Europea y se proponen ciertas explicaciones al respecto. Nos recuerda que es fundamental evaluar la forma en la que los operadores económicos utilizan los instrumentos de política comercial para que respondan a sus necesidades, y que puede ser muy útil consultar a los investigadores y cooperar con ellos.
Para terminar, quisiera expresar mi más sincero agradecimiento a todos los que han participado en esta edición de nuestra revista. Sus aportaciones demuestran el dinamismo del mundo de las aduanas, y también la determinación de las administraciones aduaneras y de sus socios para mejorar el comercio internacional y su seguridad.
