La auditoría posterior al despacho (APD) es una forma de medir y mejorar el cumplimiento de las normas por parte de los comerciantes. Una vez que la aduana autoriza al levante de la carga, el proceso de APD en sí consiste en un examen estructurado de los datos comerciales correspondientes, los contratos de venta, los registros financieros y no financieros, las existencias reales y otros activos del comerciante. La APD es un proceso bien diseñado, se considera el mejor método para recuperar los ingresos perdidos por infradeclaraciones, clasificaciones erróneas y declaraciones de origen incorrectas. La aplicación de un proceso sólido de APD también contribuye a la mejora de los procesos de gestión de riesgos, ya que proporciona una evaluación real de los niveles de cumplimiento de los comerciantes. Además, la administración aduanera puede aprovechar este proceso para desarrollar un programa de segmentación de comerciantes, a fin de clasificarlos según sus niveles de cumplimiento respectivos. Así se contribuye a una gestión eficaz de los riesgos y se reduce la necesidad de que la aduana intervenga en la frontera en el caso de los operadores que cumplen las normas. Además, aumenta la transparencia del proceso impositivo de la administración, lo que contribuye significativamente a que el sector empresarial tenga más confianza en la administración aduanera.

En 1996, la Administración General de Aduanas de Mongolia creó un departamento de APD, e hizo que fuera una parte fundamental de su proceso de control de las declaraciones aduaneras. El volumen de comercio exterior aumentó considerablemente en las décadas siguientes, por lo que la Administración reformuló sus objetivos estratégicos para el periodo 2021-2024 y decidió revisar sus procesos para determinar la mejor manera de lograrlos.

La Administración examinó las normas internacionales ratificadas por Mongolia, como el Convenio de Kioto revisado (CKR) de la OMA y el Acuerdo de Facilitación del Comercio (AFC) de la OMC, tras lo cual reconoció la necesidad de introducir mejoras sustanciales en el sistema de APD. Se consideró fundamental armonizar la APD con las Directrices de la APD de la OMA y el artículo 7.5 del AFC de la OMC para lograr una recaudación de ingresos justa y eficaz.

La consecuencia fue que, en marzo de 2022, la Administración solicitó el apoyo de la Secretaría de la OMA. Se inició un proyecto plurianual con financiación proporcionada por el Fondo de Cooperación Aduanera de Japón, a fin de mejorar las competencias del departamento de APD de la MCGA.

La Secretaría de la OMA ofreció un equipo de expertos para llevar a cabo una evaluación de diagnóstico en agosto de 2022. Los expertos evaluaron el marco jurídico existente y las disposiciones de recursos humanos e institucionales, así como las metodologías y técnicas de APD utilizadas. Después identificaron una serie de lagunas y formularon varias recomendaciones para ayudar a la MCGA a reforzar su capacidad de APD de acuerdo con las directrices de la OMA y las mejores prácticas internacionales. La MCGA se basó en sus conclusiones para preparar un plan de trabajo de ejecución de actividades de fortalecimiento de capacidades durante un periodo plurianual. Dicho plan fue aprobado posteriormente por el Director Adjunto de la MCGA en diciembre de 2022.

La MCGA se aseguró de que la iniciativa recibiera la atención y los recursos necesarios, nombrando a un punto de contacto principal que hiciera de enlace con los expertos de la OMA y creando un equipo de APD para trabajar con dichos expertos en la aplicación de sus recomendaciones. La persona de contacto posibilitó una comunicación y una colaboración perfectas con los expertos de la OMA, mientras que el equipo de trabajo de APD se centró en aplicar eficazmente las medidas de reforma.

La auditoría es un proceso especializado. Es necesario tener amplios conocimientos sobre las aduanas, y además contar con competencias específicas, como en contabilidad, análisis de datos y técnicas de auditoría. Los funcionarios de APD de la MCGA tuvieron que mejorar sus conocimientos y competencias en ciertas áreas, sobre todo en lo relativo a los precios de transferencia, importante a la hora de auditar a las empresas multinacionales. Sus conocimientos y experiencia también eran un poco limitados en lo referente al uso de un sistema de tratamiento automatizado para seleccionar a los auditados, y solían centrarse más en los controles basados en las transacciones que en los basados en los sistemas (la APD implica examinar los sistemas y registros de los comerciantes, y no sólo los datos y la información histórica de las declaraciones).

A fin de mejorar esta situación, los expertos de la OMA organizaron un curso de formación en abril de 2023 para los funcionarios responsables de las operaciones de la APD, los altos cargos y los jefes de los departamentos correspondientes, de modo que todos comprendieran bien conceptos clave como el ciclo de auditoría, el enfoque de cumplimiento basado en el riesgo o la categorización de los comerciantes. Debatieron técnicas de análisis de datos y explicaron en qué se diferencian los indicadores de riesgo utilizados para controlar el proceso de despacho de aduana de los utilizados para la APD. También insistieron en la necesidad de crear mecanismos eficaces de cooperación e intercambio de información con otros organismos gubernamentales, sobre todo con la autoridad tributaria.

En otro curso de formación organizado en septiembre de 2023 se empezaron a preparar procedimientos operativos normalizados (PON). Además, los participantes debatieron sobre el desarrollo de estrategias para implicar a las partes interesadas externas y las autoridades tributarias y comunicarse con ellas, incluido el intercambio de información en las operaciones de la APD.

La MCGA se basó en el plan de trabajo para crear un grupo de trabajo que redactara propuestas de modificación de la Ley de Aduanas de Mongolia. Los expertos de la OMA colaboraron con todo el personal de aduanas que participó en la reforma legal, y examinaron los procedimientos relacionados con la ejecución de una auditoría en sus distintas fases (selección de objetivos, planificación, notificación, reuniones, informes), así como las técnicas y métodos para llevar a cabo una auditoría (auditorías documentales, auditorías sobre el terreno) y los distintos tipos de auditoría (auditorías basadas en las transacciones, auditorías exhaustivas, auditorías basadas en los sistemas).

Indicaron varias modificaciones que habría que aplicar en la legislación nacional, como en lo relativo a la forma en la que el auditor ha de ejercer sus competencias para no restringir la libertad de actividad económica de los comerciantes. Los expertos también recomendaron separar las funciones de auditoría y procesamiento. El objetivo principal de las auditorías posteriores al despacho es mejorar el cumplimiento por parte de los importadores. Cuando los auditores también son responsables de procesar e imponer sanciones, surgen posibles conflictos de interés y se refuerza la impresión de que las auditorías posteriores al despacho sólo son punitivas. Esto puede dificultar la cooperación de los importadores. Las aduanas pueden fomentar la cooperación y el cumplimiento por parte de los comerciantes si separan las auditorías posteriores al despacho de la tramitación de las sanciones.

También quedó patente que la Ley de Aduanas de Mongolia no cuenta en estos momentos con disposiciones que faciliten el cumplimiento, como dar la posibilidad a los comerciantes de modificar sus declaraciones por sí mismos sin incurrir en sanciones, o aplicar sanciones en función de la gravedad de la falta o delito menor. Por lo tanto, los expertos de la OMA recomendaron revisar el régimen de sanciones y aplicar medidas que fomenten el cumplimiento, como un programa de divulgación voluntaria con el que los declarantes puedan corregir su declaración una vez que se haya procedido al levante de las mercancías sin incurrir en sanciones, de acuerdo con el capítulo 3, Normas 3.27[1], 3.28[2] y 3.39[3] del Convenio de Kioto revisado de la OMA y las disposiciones del párrafo 3.6 del artículo 6[4] y el párrafo 1.1 del artículo 12[5] del Acuerdo de Facilitación del Comercio de la OMC.

Los expertos de la OMA trabajaron con el personal de la MCGA para preparar procedimientos operativos normalizados (PON). En este caso, también se organizó una formación para presentar las mejores prácticas en este ámbito y dar orientaciones prácticas a los auditores, incluyendo un modelo de PON. Los PON que se prepararon se ajustan a las normas internacionales y a las herramientas de la OMA para la APD.

También se tuvieron en cuenta las preocupaciones y las sugerencias planteadas por el personal gracias a un mecanismo para recabar opiniones creado por la Administración. Estas aportaciones se revisaron y se evaluaron con regularidad para responder adecuadamente a los retos y las necesidades del personal, y después se utilizaron para aplicar los ajustes necesarios en los PON.

A continuación, la MCGA amplió su departamento de APD y contrató a más auditores teniendo en cuenta su experiencia laboral en las aduanas. Se elaboró un paquete de formación adaptado para que la Administración pudiera dar formación sobre los nuevos PON a estos nuevos auditores. En esta fase del plan de trabajo participaron expertos de la OMA y de la MCGA.

Los dos grupos de expertos también pensaron en cómo desarrollar estrategias de comunicación para colaborar con las partes interesadas internas y externas. Analizaron regímenes de colaboración eficaces con diversas unidades, como las encargadas de la gestión de riesgos, del despacho de aduana y de las operaciones transfronterizas.

También se abordó la colaboración con las partes interesadas externas, incluidas las autoridades tributarias y la comunidad empresarial. Se presentaron las Directrices de la OMA para fortalecer la cooperación y el intercambio de información entre las autoridades aduaneras y las autoridades tributarias a nivel nacional, especialmente la sección relativa a la APD. Cabe señalar que las aduanas de Mongolia comparten información con la autoridad tributaria, pero esta última no hace lo mismo, a pesar de que la información que recoge es útil para la creación de perfiles de comerciantes.

Se destacó que es necesario crear programas de concienciación dirigidos a los operadores económicos, sobre todo para que entiendan los procesos de la APD, así como sus derechos y obligaciones, como el mantenimiento de registros.

Los representantes de la MCGA y la OMA se encontraron con varias dificultades a la hora de aplicar el plan de trabajo de la APD, y esta experiencia les sirvió para sacar algunas conclusiones.

En Mongolia, la Dirección al más alto nivel desempeñó un papel fundamental en la puesta en marcha de un entorno propicio al cambio. Entre otras cosas, entabló un diálogo activo con las partes interesadas, tanto internas como externas, para que apoyaran las reformas. Este sostén inquebrantable fue fundamental para el éxito del proyecto de reforma.

Una Administración de Aduanas tiene que asumir la responsabilidad de sus programas de reforma y modernización, pero puede ser muy útil obtener asistencia externa. Se consideró que la participación de los expertos de la OMA fue fundamental para el éxito de la aplicación del plan de trabajo de la APD de la MCGA.

Uno de los principales retos que surgieron durante la reforma fue la falta de personal suficiente que llevara a cabo los cambios necesarios. Esta escasez de personal fue un obstáculo para poder abordar y aplicar adecuadamente todos los aspectos de la reforma.

La falta de información y comprensión provocó que el personal se resistiera a adoptar el nuevo enfoque y los nuevos métodos de trabajo. Por eso fue fundamental impartir una formación completa para ayudarles a entender por qué eran necesarios. Los expertos de la OMA mantuvieron largas conversaciones con el personal, de modo que pudieran compartir sus opiniones y preocupaciones para evitar cualquier malentendido o reducir la frustración que pudieran haber sentido. Dichos expertos compartieron sus conocimientos, y además respondieron a todas las dudas o inquietudes. Esta comunicación abierta ayudó a crear consenso, mejorar la cohesión del equipo y lograr que las reformas se aplicaran de forma unificada.

Otro reto importante fue la falta de coherencia en la aplicación de las leyes y la normativa que tienen que ver con la APD. Se mantuvieron amplias consultas con el personal jurídico para modificar las leyes y la normativa y asegurarse de que respaldaran las nuevas actividades de APD. La armonización del marco jurídico aún no se ha completado del todo, y esta labor continuará en el futuro.

La formación continua y el desarrollo profesional son fundamentales para que los funcionarios de aduanas estén al día sobre las novedades relativas a la APD, como por ejemplo la introducción de nuevas metodologías, tecnologías o prácticas.

La flexibilidad y la adaptabilidad son cualidades básicas para los responsables de impulsar las reformas. Han de fomentar el diálogo y estar dispuestos a adaptar el plan de reforma si es necesario, según las reacciones del personal y si las circunstancias cambian.

Las organizaciones que se muestran abiertas y transparentes pueden fomentar un entorno favorable a la reforma, crear una cultura de confianza y lograr resultados satisfactorios. Es fundamental mantener conversaciones periódicas y abiertas con el personal y las partes interesadas para escuchar las diferentes opiniones, aumentar los niveles de comprensión entre todas las partes y, en última instancia, evitar la resistencia al cambio.

La colaboración fructífera entre el personal de la MCGA y los expertos de la OMA ha sido clave para transformar el sistema de la APD en Mongolia, marcando un hito significativo en la adaptación de las operaciones aduaneras a las normas internacionales.

A principios de octubre de 2024, ambas partes revisaron los logros e identificaron ámbitos donde se puede mejorar y actuar. Se consideró que el principal logro fue la elaboración de nuevos PON, así como la formación de los auditores, incluidos los recién incorporados al departamento de APD, cuyo personal se ha duplicado entre 2022 y 2023.

La MCGA sigue trabajando para redactar enmiendas a la Ley de Aduanas de Mongolia, incluidas las elaboradas como parte de la reforma del proceso de la APD. Se presentarán al Parlamento de Mongolia cuando se finalicen. Tras su aprobación, la nueva Ley de Aduanas de Mongolia reflejará las disposiciones sobre la APD del CKR, ratificado por Mongolia en 2006.

Las aduanas de Mongolia también han revisado su estrategia de cumplimiento basada en el riesgo y han elaborado un plan anual de auditoría. Además, el Departamento de Gestión de Riesgos de las aduanas de Mongolia está introduciendo ahora un enfoque de categorización de comerciantes. Esta iniciativa se basa en el trabajo de investigación elaborado hace varios años, en el marco del Programa de Desarrollo Profesional de la OMA, por el experto asociado que pasó a ser Jefe del Departamento de Gestión de Riesgos en 2023 .

Ahora se está revisando el memorando de entendimiento (MdE) con la autoridad tributaria. El objetivo es mejorar los procesos de enlace e intercambio de información para aumentar la eficacia y la eficiencia de la aplicación de la APD. También se ha previsto formular estrategias para colaborar con las partes interesadas externas.

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bdsh@customs.gov.mn

[1] “La Aduana permitirá al declarante rectificar la declaración de mercancías ya presentada, siempre y cuando en el momento en que la Aduana reciba dicha solicitud, la misma no haya comenzado a verificar la declaración de mercancías o a reconocer las mismas.” Norma 3.27, Capítulo 3, CKR de la OMA.

[2] “La Aduana permitirá al declarante rectificar la declaración de mercancías cuando una solicitud haya sido recibida luego de comenzada la verificación de la declaración de mercancías, si considera válidas las razones esgrimidas por el declarante.” Norma 3.28, Capítulo 3, CKR de la OMA.

[3] “La Aduana no impondrá multas excesivas por errores cuando considere que los mismos  fueron involuntarios, sin intención fraudulenta o negligencia grave. Cuando considere necesario  evitar la reincidencia en tales errores, podrá imponer una multa, pero la misma no podrá ser mayor  que lo necesario a tales efectos.” Norma 3.39, Capítulo 3, CKR de la OMA.

[4] “Cuando una persona revele voluntariamente a la administración de aduanas de un Miembro las circunstancias de una infracción de las leyes, reglamentos o formalidades de aduana antes de que la administración de aduanas advierta la infracción, se alienta al Miembro a que, cuando proceda, tenga en cuenta ese hecho como posible circunstancia atenuante cuando se dicte una sanción contra dicha persona.” Párrafo 3.6 del artículo 6, AFC de la OMC.

[5] “Los Miembros coinciden en la importancia de asegurar que los comerciantes sean conscientes de sus obligaciones en materia de cumplimiento, de alentar el cumplimiento voluntario para que los importadores puedan rectificar su actuación sin ninguna sanción en circunstancias adecuadas y de aplicar medidas en materia de cumplimiento con objeto de iniciar medidas más rigurosas respecto de los comerciantes que no cumplan.” Párrafo 1.1 del artículo 12, AFC de la OMC.