Los estudios empíricos ponen de relieve importantes problemas en las prácticas relacionadas  con la gestión de las fronteras en Etiopía, especialmente las deficiencias estructurales y los obstáculos burocráticos[1].  Parece que el despacho aduanero requiere mucho tiempo y que las actividades del comercio informal prosperan[2].

No obstante, en los últimos años, se han producido reformas relevantes que han transformado los procedimientos aduaneros a lo largo de África oriental, especialmente en Etiopía, Kenya, Somalia y Djibouti.  En Etiopía, los procedimientos relacionados con el despacho aduanero se han optimizado y digitalizado, logrando así mejorar su eficacia y reducir los tiempos de espera[3]. En Kenya, se adoptó un sistema basado en el riesgo[4].  En Somalia, los esfuerzos de modernización siguen su curso, centrados en aumentar la transparencia en materia de reglamentación y en agilizar el despacho de mercancías, si bien persisten algunos problemas en cuanto a la puesta en aplicación[5].  Djibouti, ubicado en un lugar estratégico como pasarela comercial, disfruta de una reglamentación aduanera concebida para facilitar un trato rápido de las mercancías, sirviéndose para ello de la importante capacidad de su puerto [6].

Para comprender mejor la situación, en 2021, como parte de mis estudios universitarios, realicé un estudio sobre el terreno en tres oficinas aduaneras de Etiopía : Tog Wajaale, en la frontera con Somalia, Galafi, en la frontera con Djibouti, y Moyale, en la frontera con Kenya.

Mi interés por la gestión de las fronteras surgió durante mis estudios en logística y gestión de la cadena de suministro, que cursé en la Universidad de Addis Ababa en 2016.  Dicho estudio sobre el terreno constituía mi trabajo de fin de máster.

La selección de estos tres puestos fronterizos obedece a su importancia en el comercio regional transfronterizo.  Tog Wajaale, Galafi y Moyale son puntos de tránsito esenciales que canalizan la circulación de las mercancías y de las personas entre Etiopia y sus países vecinos.  Debido a su posición estratégica desempeñan un cometido esencial en la dinámica comercial del Cuerno de África.

Mi método de investigación para la realización de este estudio se basa en la observación.  Me concentré en examinar las prácticas de los servicios fronterizos, sin intervenir directamente en el proceso, y en encuestar a 208 partes interesadas relacionadas con el comercio transfronterizo para recopilar información sobre sus experiencias y sobre el modo en que perciben la gestión fronteriza.  Las encuestas se realizaron con ayuda de cuestionarios estructurados rellenados en entrevistas presenciales o cumplimentados vía electrónica.

Me entrevisté, además, con 15 representantes gubernamentales, funcionarios aduaneros y expertos en facilitación del comercio.  Se trataba de entrevistas semiestructuradas, lo que permitió analizar con flexibilidad los temas y problemas que iban surgiendo.  Estas entrevistas pusieron de manifiesto las perspectivas políticas, los retos operativos y las posibles soluciones. También se mantuvieron reuniones con funcionarios destinados en las oficinas aduaneras de Addis Ababa y Adama, con agentes aduaneros y también con representantes de las agencias de transitarios y del Ethiopian Shipping and Logistics Services Enterprise (ESLSE).  La información obtenida se sometió después a un análisis temático del que surgieron los cuestiones y prácticas recurrentes que se exponen a continuación.

La Administración tributaria y aduanera de Etiopía utiliza el Sistema aduanero automatizado (SIDUNEA) para tramitar las declaraciones aduaneras, y otras soluciones informáticas para rastrear los envíos y gestionar los derechos arancelarios.  Además, se utilizan sistemas digitales de gestión documental para almacenar, gestionar y extraer documentos como los permisos de importación/exportación y las facturas.  Por último, se ha integrado el sistema informático aduanero a los sistemas utilizados por los demás servicios gubernamentales, autoridades portuarias y empresas de logística, contribuyendo así a que las actividades fronterizas resulten más fáciles, fluidas y trasparentes.

En los puestos fronterizos etíopes de Tog Wajaale (frontera con Somalia), Galafi (frontera con Djibouti), y Moyale (frontera con Kenya), la conectividad inalámbrica garantiza un acceso vital a internet y permite el intercambio electrónico de datos entre las empresas, los agentes aduaneros y otras partes interesadas implicadas en la gestión de las fronteras.

No obstante, a pesar de estos avances, hay problemas que persisten.

La limitada infraestructura informática es un problema importante en Etiopía, especialmente en áreas remotas carentes de suministro eléctrico.  Las frecuentes averías del sistema y la lentitud de internet interrumpen las operaciones, lo que provoca retrasos en el despacho en aduana.

Numerosos funcionarios aduaneros se enfrentan a importantes dificultades debido a la incompleta digitalización de los procedimientos y a la falta de pericia informática.  Varios funcionarios han señalado su falta de competencia en el uso de los servicios informáticos disponibles, lo que impide tramitar de forma eficaz las transacciones aduaneras.  Esta falta de competencia es la responsable del desigual resultado en la tramitación aduanera, ya que a los funcionarios les cuesta gestionar los sistemas digitales complejos y las diligencias administrativas manuales.  La utilización de procedimientos basados en papel no solo aumenta la carga administrativa, sino que también prolonga los periodos necesarios para obtener la autorización, lo que conlleva demoras en las operaciones aduaneras.  Además, la situación se agrava por la falta de personal y de recursos, que lastran el sistema y amplifican las consecuencias de esta falta de competencia.  La solución de estos problemas exige la creación de programas de formación específicos que mejoren las competencias digitales de los funcionarios aduaneros y la inversión en la mejora de una infraestructura capaz de respaldar la eficacia del trabajo aduanero.

Es igualmente preocupante la incompatibilidad entre los sistemas utilizados por las agencias nacionales de gestión de fronteras en Etiopia, Kenya, Djibout y Somalia.  Esta falta de capacidad de los puestos fronterizos para intercambiar datos genera problemas de eficacia.

Durante las entrevistas, las empresas manifestaron diversas inquietudes sobre su capacidad para utilizar un software sofisticado, dada su falta de formación.  La disposición para adoptar la digitalización de los sistemas depende sobremanera del tamaño de la empresa.  Las grandes empresas están generalmente mejor equipadas con la tecnología y las competencias digitales necesarias, si bien las empresas más pequeñas se enfrentan a menudo a serios obstáculos. Estas últimas carecen frecuentemente del material informático esencial, como ordenadores y conexiones fiables a internet, principalmente debido a problemas financieros.  Se ven así abocadas a utilizar métodos basados en formato papel para realizar sus actividades comerciales.

Esta dependencia de los documentos en papel puede atribuirse a diversos factores.  Para algunos, se trata de una “resistencia cultural” frente al cambio, ya que las prácticas arraigadas y la familiaridad con los métodos tradicionales dificultan la adopción digital.  Para otros, el limitado acceso a la tecnología y la falta de formación adecuada agravan el problema.

Respecto a la posibilidad de contrabando, es esencial tener en cuenta que, si bien es posible que algunas empresas realicen actividades ilegales, el principal problema que se puso de manifiesto en las entrevistas se refiere a las dificultades prácticas y a la resistencia frente a la digitalización.  No existe forzosamente una relación directa entre la reticencia a utilizar instrumentos digitales y las actividades de contrabando, si bien la ineficacia en los procesos aduaneros puede ser a veces el caldo de cultivo propicio para la realización de actividades ilegales.

Se suelen crear procedimientos específicos destinados a las pequeñas empresas que se adaptan a sus limitaciones. Dichos procedimientos, que pueden incluir sistemas simplificados de documentación o prórrogas en los plazos de cumplimiento, pretenden lograr un equilibrio entre la necesidad de aplicar la reglamentación y los problemas prácticos a los que se enfrentan las empresas más pequeñas.

La falta de confianza parece ser un problema recurrente.  La seguridad de los datos y la fiabilidad del sistema preocupan a algunos operadores comerciales que temen que sus datos se pierdan.  Otros manifiestan su falta de confianza en las autoridades y su temor a recibir graves sanciones si se encuentran en situación de no conformidad.

Cooperación entre los servicios

La pandemia de COVID-19 tuvo serias repercusiones en la cooperación entre los servicios fronterizos de Etiopía con Somalia, Djibouti y Kenya, agravando los problemas ya existentes.

Fue especialmente el caso entre las autoridades sanitarias y aduaneras.  En respuesta a la pandemia, las autoridades sanitarias establecieron puestos de inspección en las fronteras, exigiendo a los viajeros que realizaran exámenes médicos y controles de temperatura.  Recaía en las autoridades aduaneras la tarea de aplicar estas disposiciones sanitarias sin dejar de gestionar, al mismo tiempo, el flujo comercial.  Para agilizar los procedimientos, se idearon soluciones innovadoras, como el uso de certificados sanitarios digitales y la aceptación de documentación electrónica en lugar del formato papel, permitiendo así una mayor rapidez en el despacho y garantizando al mismo tiempo las directrices sanitarias.

No obstante, las personas entrevistadas señalaron una falta de comunicación precisa y coherente entre las autoridades sanitarias y aduaneras, lo que se prestaba a confusión sobre los protocolos a seguir y las responsabilidades.  Los procedimientos dependían de cada puesto fronterizo, y los rápidos cambios en la normativa relacionada con la pandemia generaron incertidumbre entre las empresas y los funcionarios aduaneros por igual.  Los recursos aduaneros sufrieron un gran menoscabo y no pudieron cumplir los nuevos requisitos sobre los controles sanitarios sin causar demoras en la tramitación de las declaraciones, arrastrando así la acumulación de mercancías en los puestos fronterizos.

La corrupción sigue siendo una lacra en las fronteras de Etiopía.  Numerosas empresas comerciales y de transporte declararon que intentaban eludir el pago de los elevados impuestos que gravan el comercio legal mediante sobornos, alegando que se trataba de una cuestión de estricta supervivencia.  Cabe señalar que en estas fronteras se ha observado también tráfico ilegal de seres humanos.

En estas entrevistas, tanto empresas como funcionarios aduaneros mostraron seria inquietud por los efectos perjudiciales de la corrupción en sus actividades.  Todos convienen en que la corrupción fomenta la creación de un entorno turbio excelente para el desarrollo de actividades ilícitas, lo que conlleva la incoherencia en la aplicación de los reglamentos y la falta de control de las actividades ilegales.  Las empresas se sientes incapacitadas para revelar las prácticas de corrupción por temor a las represalias o por falta de confianza en los mecanismos de denuncia, temiendo que, al destapar la corrupción, sean objeto de mayor control o de acoso.  A pesar de estos temores, desean firmemente que se establezcan reformas para mejorar la transparencia y armonizar los procedimientos aduaneros.  Los funcionarios aduaneros experimentan problemas similares, al enfrentarse a una corrupción sistémica que mina su capacidad para hacer cumplir los reglamentos y que les empuja a ser cómplices de las actividades ilegales.  Denunciar la corrupción también les supone enormes dificultades, ya que temen las repercusiones y la ausencia de protección frente a ellas.

Ambos grupos propugnan reformas profundas del sistema hacienda hincapié en la necesidad de acrecentar los controles internos, mejorar la vigilancia y crear un entorno más transparente y responsable.  Los mecanismos de denuncia varían : existen canales formales, como los programas de protección de los denunciantes, pero carecen de eficacia práctica; la denuncia informal a través de las redes parece ser más habitual pero también menos segura.

Las entrevistas con las oficinas de aduanas y transitarios de Etiopía y sus países vecinos ponen de manifiesto que los controles son estrictos y llevan mucho tiempo, creando cuellos de botella y demoras en el flujo de mercancías legítimas, y empujando involuntariamente a las empresas a optar por el comercio informal.

Si bien algunas Administraciones de aduanas están adoptando tecnología avanzada y alentando la cooperación trasfronteriza para mejorar la gestión de riesgos, la utilización eficaz de las herramientas propias de dicha gestión sigue siendo deficiente.  Los funcionarios aduaneros reciben generalmente orientaciones de parte de la sede central en cuanto a la inspección de la carga, basadas en factores de riesgo como el origen del envío y el tipo de mercancía.  Los sistemas más sofisticados pueden utilizar herramientas de estimación de riesgos para establecer un orden prioritario en las inspecciones, pero los funcionarios ejercen a veces su poder facultativo en el cumplimiento de estas directrices.  El seguimiento de sus actividades se realiza a través de auditorías internas, de indicadores de desempeño y de un control de cumplimiento de las normas de procedimiento.  Algunas regiones recurren igualmente a un control externo en aras de una mayor transparencia.  A pesar de la adopción de estas medidas, los controles aduaneros no siempre resultan lo bastante selectivos, lo que conlleva que existan deficiencias en el proceso de inspección.

Para cambiar esta situación, sería preciso que las autoridades aduaneras armonizaran los reglamentos, intercambiaran sus datos, formaran a su personal en estimación de riesgos, utilizaran la tecnología para el seguimiento en tiempo real de las mercancías y fomentaran el cumplimiento de los operadores comerciales mediante el aumento de la transparencia a nivel reglamentario, además de ofrecer formación y asesoramiento.  La creación de mecanismos de retroacción con las empresas contribuiría a mejorar las estimaciones de riesgo proporcionando información sobre las dificultades que encierra el cumplimiento en cada caso.

Los esfuerzos en curso para mejorar el cumplimiento se centran cada vez más en la constitución de asociaciones público-privadas y en la colaboración con el comercio informal.  Las asociaciones público-privadas (APP) aspiran a reunir a las autoridades públicas y a las entidades del sector privado con el fin de mejorar la facilitación del comercio y el cumplimiento, aunando recursos para agilizar los procesos y mejorar el marco normativo.  Estas asociaciones fomentan iniciativas como la creación de plataformas tecnológicas comunes y programas de formación conjuntos, pero quedan todavía retos que superar para armonizar los diversos intereses y garantizar la transparencia.  La colaboración con el comercio informal aspira a integrar dicho comercio en la economía oficial facilitando los procesos reglamentarios y ofreciendo ayuda e incentivos para el cumplimiento.  Este planteamiento permite abordar los obstáculos prácticos y la reticencia del comercio informal para su oficialización, pero exige también una comprensión adecuada y estrategias personalizadas.  La mejora efectiva del cumplimiento depende así de la adopción de estrategias globales y de un compromiso constante, tanto del sector público como de las partes interesadas del sector privado, capaz de superar estos retos y facilitar un comercio más fluido y conforme entre las regiones.

Los funcionarios aduaneros y las empresas han señalado importantes deficiencias debidas a la incoherencia de los controles y a la falta de coordinación entre las Administraciones de aduanas a ambos lados de la frontera.  Las empresas son a menudo objeto de control por parte de las autoridades de los países de entrada y salida por una misma transacción, lo que conlleva inspecciones redundantes y retrasos.  Un cruce de fronteras se compone habitualmente de diversas etapas : en primer lugar, la empresa presenta la documentación exigida y la declaración de las mercancías a las autoridades aduaneras del país de salida.  A continuación, se inspecciona el envío y, si se autoriza su despacho, se encamina al cruce fronterizo.  A su llegada a la frontera de destino, la empresa presenta la misma documentación y es objeto del mismo proceso de inspección.

Los entrevistados apuntaron las siguientes soluciones : armonizar los reglamentos y los procedimientos operativos normalizados (PON), integrar los sistemas informáticos de gestión de fronteras, organizar programas de formación conjuntos, establecer puestos fronterizos integrados, coordinar los controles, compartir los recursos, recopilar y divulgar las mejores prácticas, proporcionar formación a los operadores comerciales de forma conjunta y procurar que la colaboración con los operadores comerciales se realice de forma coordinada.

La diversidad cultural pesa enormemente en las operaciones aduaneras que se realizan en África oriental, son distintos los planteamientos adoptados localmente que reflejan los valores, normas y prácticas de diversas comunidades.

Por ejemplo, en aquellas regiones donde el comercio informal está profundamente arraigado en la economía local, los funcionarios aduaneros pueden adoptar políticas más flexibles que se acomoden a las prácticas tradicionales.  Este enfoque ayuda a las empresas locales, que de otra forma se mostrarían recelosas de los reglamentos formales, a probar su buena fe y su voluntad de cumplimiento.

Por el contrario, en áreas donde existe una marcada preferencia por la transparencia y la observancia – a menudo relacionada con experiencias anteriores de corrupción y falta de gobierno – los funcionarios aduaneros cumplen estrictamente los procedimientos y las normas, y las empresas se ven obligadas a armonizar sus prácticas en consecuencia.

En opinión de los entrevistados, los responsables de la toma de decisiones deben entender y tener en cuenta esta dinámica cultural para poder elaborar estrategias adaptadas a la medida de las comunidades locales, animándolas a cumplir las normas sin menospreciar sus prácticas locales.  Esta sensibilidad hacia las culturas locales no solo fomentaría un mayor cumplimiento, sino que tema bien reforzaría la relación entre las autoridades aduaneras y la población local, contribuyendo definitivamente a crear un entorno comercial más armonioso y eficaz.

El comercio informal hace referencia a aquellas actividades comerciales que se llevan a cabo fuera del marco reglamentario oficial, realizadas por empresas no registradas que no cumplen los requisitos impositivos y legales exigidos.  El comercio informal engloba un vasto número de personas, desde vendedores callejeros que trabajan a pequeña escala, hasta empresas relativamente grandes, pasando por pequeños agricultores y micro emprendedores.

La naturaleza del comercio informal puede variar significativamente.  Algunas actividades pueden resultar sencillamente inofensivas, como las realizadas por artesanos locales que venden productos hechos a mano o por agricultores que venden su excedente de producción directamente a los consumidores.  Otras, sin embargo, pueden estar relacionadas con transacciones ilícitas como el contrabando de mercancías robadas o ilegales.

Durante las entrevistas, algunas empresas del comercio informal explicaron que desarrollaban sus actividades fuera de la economía oficial debido a las trabas impuestas por el elevado coste del registro para sus empresas, la falta de información sobre el proceso de registro y la complejidad de los requisitos reglamentarios.  Algunas indicaron que no estaban informadas de los beneficios que podrían obtener con el establecimiento de una empresa formal, tales como un mayor acceso al mercado, la protección de sus derechos y la posibilidad de optar a ayudas públicas, como exenciones fiscales o acceso a la microfinanciación.

Para asegurar la exactitud y actualidad de estos datos, me puse en contacto con las Administraciones de aduanas de cada país en cuestión.  Sigo a la espera de la información de Etiopía, si bien ya mantuvimos una primera comunicación para precisar algunos puntos relativos a las reformas de procedimiento y abordar cuestiones relacionadas con la falta de armonización y colaboración en las fronteras.  Kenya ha confirmado la implantación de un modelo de fiscalización basado en el riesgo y de recientes avances tecnológicos, aunque las autoridades de este país reconocen igualmente que persisten algunos problemas respecto a la falta de coordinación y al intercambio de datos entre los servicios fronterizos.  Se espera que Somalia envíe datos más detallados sobre sus iniciativas de modernización, especialmente sobre los esfuerzos desplegados para resolver las deficiencias en los controles fronterizos y mejorar el intercambio de datos.  En Djibouti se han validado los procedimientos de tramitación acelerada, ratificando así las conclusiones de este estudio relativas a la mejora de las operaciones marítimas, pero Djibouti ha puesto asimismo de relieve los problemas en cuanto a la coordinación transfronteriza y señalado la necesidad de una mayor armonización de los procedimientos con los países vecinos.  Estas respuestas ponen de manifiesto el problema más general de la falta de cooperación y de intercambio de datos, que continúa lastrando la eficacia y operatividad de la gestión de fronteras en toda la región.

Cabe señalar que la tarea de encontrar a funcionarios aduaneros y operadores comerciales dispuestos a responder a los cuestionarios ha resultado ardua debido a sus apretadas agendas y a trabas burocráticas.  La realización de semejante estudio ha exigido un seguimiento continuo y la creación de una red de contactos personales.  También fue primordial obtener las autorizaciones y habilitaciones necesarias, y la universidad ha resultado de enorme ayuda a la hora de sortear estos obstáculos.

El estudio sobre el terreno recalca la necesidad de lograr la participación de las partes interesadas en los esfuerzos de modernización aduanera, y revela igualmente que las consultas entabladas en Etiopía no están formalizadas en la actualidad, lo que limita su eficacia.  Aunque no se ha recibido información de vuelta detallada, esta Administración de aduanas reconoce la importancia de dichas consultas y se muestra interesada en las conclusiones del estudio.

Para más información
dnltsegaye@gmail.com

[1] Cfr. Brown, L., & Johnson, R. (2018). “Border Security and Informal Trade in the Horn of Africa.” Journal of Security Studies, 12(2), 89-106, y Tesfaye, A. (2017). “Customs and Border Management Challenges in the Horn of Africa: Case Studies from Ethiopia.” African Journal of International Affairs, 5(1), 78-95.

[2] Cfr. Girma, E., & Abebe, Y. (2016). “Policy Interventions and Trade Facilitation in Ethiopia: A Case Study of Border Management.” Ethiopian Journal of Economics, 24(2), 189-210.

[3] Cfr. Banco Mundial. Doing Business 2021: Comparing Business Regulation in 190 Economies 2021.

[4] Cfr. Organización Mundial de Aduanas. La gestión de riesgos en las Administraciones de aduanas, 2020.

[5] Cfr. Bando Africano de Desarrollo. Enhancing Trade Facilitation in the Horn of Africa, 2019.

[6] Cfr. Organización Marítima Internacional. Maritime and Trade Facilitation Report on Djibouti, 2021.