El flujo de información sobre los pasajeros que va de las compañías aéreas a las autoridades de control de fronteras se puede dividir en dos corrientes principales de datos: la información anticipada sobre los pasajeros (API) y el registro de nombres de los pasajeros (PNR). Los datos API se generan durante el proceso de facturación, mientras que los datos PNR se generan en el momento de la reserva o la compra de un billete de avión.

Gracias al análisis de los datos, las aduanas son capaces de identificar anomalías, como itinerarios de viaje que sigan rutas delicadas o ilógicas, pasajeros que viajen con una cantidad sospechosa de equipaje con respecto a la duración de su estancia, formas de pago extrañas, agencias de viajes sospechosas, etc., o una combinación de estos variados elementos.

La Aduana de Indonesia ejecutó el intercambio electrónico de datos API entre compañías aéreas y la Aduana en 2009, y el intercambio electrónico de datos PNR en 2015 (véase WCO News, edición de junio de 2015). Al crear el sistema PNR, lo que se pretendía era reunir los datos API y PNR en una misma plataforma, pero pronto se comprobó que era demasiado complicado.

En ese momento, la Administración acababa de completar con éxito la implementación de nuevos sistemas de procedimientos aduaneros, para lo que hubo que dedicar grandes recursos y plantilla. Por eso había que tener en cuenta las limitaciones presupuestarias y de recursos humanos. Además, los datos API se recopilaban mediante varios sistemas repartidos por las oficinas de aduanas locales responsables de supervisar los flujos de pasajeros, lo que significaba que la Administración tenía que crear primero un sistema API centralizado para responder a las necesidades de las diversas oficinas de aduanas. En cuanto a la integración de los datos API y PNR propuesta, fue necesario desarrollar considerables capacidades de almacenamiento y gestión de datos. Era fundamental que el sistema subyacente pudiera seguir el ritmo del flujo de datos constante y que estuviera siempre disponible. En algunos ámbitos policiales, los agentes pueden lidiar con los tiempos de inactividad del sistema, pero esto no es así cuando se gestionan los riesgos que tienen que ver con los pasajeros.

Por lo tanto, y hasta hace poco, los agentes de la unidad de análisis de pasajeros aéreos tenían que abrir dos aplicaciones diferentes para poder visualizar los datos, y se necesitaba mucho tiempo y energía para llevar a cabo el análisis. Indicaron que la excesiva cantidad de datos que aparecían en las pantallas solía provocar una “parálisis del análisis”, lo que causaba mucha confusión y estrés. En 2016 se celebró una reunión de coordinación que tuvo lugar unos meses después de que se hubiera puesto en marcha el sistema PNR, y allí se decidió que era necesaria una plataforma unificada.

En 2017 se inició un proyecto para integrar los datos API y PNR en una única plataforma. La mayoría de las compañías aéreas de Indonesia utilizan la red SITA para recopilar datos API, pero algunas recurren a proveedores locales de datos API. Además, para los datos PNR se usan diferentes servicios de distribución global (GDS, por sus siglas en inglés). Por lo tanto, la Aduana de Indonesia tuvo que involucrar a varias partes interesadas, incluyendo a tres proveedores de GDS.

Uno de los retos fue el desarrollo de una infraestructura de TI capaz de almacenar y analizar una gran cantidad de datos. El recuento anual de pasajeros internacionales llegó a 23 millones en 2024, lo que significa que una arquitectura de aplicaciones estándar no resulta adecuada para manejar el volumen de datos correspondiente. La aplicación tiene requisitos tales como un procesamiento rápido de las consultas y una alta disponibilidad de los datos. Por eso se puso en marcha un sistema de almacenamiento de dos niveles: el primer nivel se centra en recibir los datos, así como cualquier repetición, mientras que en el segundo nivel se almacenan los datos limpiados y correctamente estructurados para realizar consultas y análisis rápidos. Con este diseño se minimiza el impacto de los bloqueos de la aplicación en la canalización de datos subyacente.

Hubo que analizar varias normativas para asegurarse de que el proyecto de integración cumpliera plenamente con el marco legal. Estas fueron algunas de ellas:

• normativa sobre la protección general y la confidencialidad de los datos de los pasajeros (2014);
• normas de gestión de la gobernanza de los datos y la seguridad de la información dictadas por el Ministerio de Finanzas (2019); y
• directrices sobre la gobernanza de los sistemas API/PNR preparadas por la Aduana de Indonesia (2021).

Durante la fase piloto surgieron varios obstáculos, que tenían que ver sobre todo con la transmisión de los datos, no tan fluida como se esperaba. Los GDS seguían las normas internacionales para la transmisión de los datos PNR, pero los proveedores locales de datos API no lo hacían. Esto puso de manifiesto la importancia de que se entendiera cada vez mejor cómo funciona la transmisión de datos, que es un campo de conocimiento en sí mismo, y de mantener un canal de comunicación abierto con los proveedores de datos por si surgen dificultades.

La integración se completó en 2019, y en ese momento comenzó la formación de los analistas de pasajeros en varias oficinas de aduanas situadas en los principales aeropuertos internacionales de Indonesia, como el Aeropuerto Internacional de Kualanamu, el Aeropuerto Internacional de Soekarno-Hatta, el Aeropuerto Internacional de Juanda y el Aeropuerto Internacional de Ngurah Rai.

Se establecieron indicadores para supervisar y evaluar la integridad de los datos API y PNR, de forma que el sistema pueda indicar cuáles son los pasajeros cuyos datos no están completos. También se pueden añadir parámetros para seleccionar pasajeros según un perfil o supuesto concreto. Además, los datos PNR se analizan para encontrar similitudes entre los datos de los pasajeros y resaltar posibles relaciones entre ellos.

Se ha preparado una herramienta de detección de fraudes que aprovecha las técnicas de aprendizaje automático para ayudar a los analistas. La herramienta funciona de una manera bastante compleja. En pocas palabras, compara datos en tres niveles diferentes a fin de identificar posibles conexiones y buscar similitudes con pautas y situaciones procedentes de casos anteriores.

El sistema también está conectado a un sistema de reconocimiento facial que recopila datos de cámaras de vigilancia instaladas en lugares estratégicos dentro de los aeropuertos. De este modo, los funcionarios de aduanas pueden analizar el comportamiento de los sospechosos y hacer un seguimiento de su paradero.

La principal misión de la Aduana de Indonesia es hacer cumplir las leyes que regulan los movimientos transfronterizos de mercancías. Sin embargo, también desempeña un papel fundamental en la mejora de la seguridad en las fronteras, sobre todo a través de la lucha contra los delitos de drogas. Los analistas de pasajeros no son los únicos que utilizan el sistema analítico integrado. También lo hacen las unidades que se encargan de supervisar las operaciones de contrabando de estupefacientes y los delitos transnacionales y que apoyan a los agentes de la Agencia Nacional Antiterrorista y de la Junta Nacional de Estupefacientes. Todos los agentes involucrados llevan a cabo análisis paralelos y comparten sus resultados en los grupos focales correspondientes.

La mayoría de las incautaciones que se han producido en los aeropuertos han sido de drogas. Durante la preparación del sistema analítico, de 2014 a 2019, pareció estabilizarse el número de casos de tráfico de drogas. El número de controles positivos aumentó sustancialmente cuando se completó su aplicación en 2019. El número de incautaciones se redujo en 2020 debido a las restricciones de viaje adoptadas para contener la pandemia de la COVID-19, pero este sistema ha supuesto una gran contribución para la lucha contra el tráfico de drogas en el transporte aéreo en Indonesia.

A pesar de que estos resultados han sido positivos, el mantenimiento y el uso de un sistema como este no está exento de dificultades. Uno de estos retos es la recepción de los datos de forma sistemática y coherente. Es obligatorio que las compañías aéreas presenten sus datos en un plazo específico, pero algunas de las más pequeñas siguen sin hacerlo por diversos motivos (por ejemplo, algunas no tienen un sistema de entrega de datos o no pueden asumir los costes financieros de la transmisión), y otras incluso se niegan a compartir los datos PNR, alegando problemas de confidencialidad de los pasajeros. Además, los operadores suelen cambiar de proveedores de servicios GDS o incluso API, lo que crea continuos problemas de disponibilidad de datos años después del lanzamiento del sistema. Por último, usan diferentes canales para recopilar y enviar datos API y PNR, lo que a menudo provoca discrepancias en los datos que proporcionan.

Otro reto es el mantenimiento de una canalización de datos funcional; a veces los datos recibidos no están completos, sólo se pueden analizar en parte o no se pueden analizar en absoluto. Esto da lugar a disputas entre las compañías aéreas que afirman que cumplen los requisitos y el destinatario que afirma que la canalización de datos funciona correctamente.

Estos asuntos se abordan en reuniones con representantes de las compañías aéreas; en una de ellas se hizo un llamamiento a la acción, que se emitió aproximadamente nueve meses después del lanzamiento del sistema API/PNR integrado. Se pedía a los operadores de las compañías aéreas que comunicaran las dificultades que observaran, que las describieran en detalle y que sugirieran formas en las que la Administración podría ayudar.

A veces aún se producen puntos ciegos de datos, por lo que las oficinas de las aduanas locales han de mantener la comunicación con las autoridades aeroportuarias y solicitar que se les informe si hay determinadas llegadas de personas de interés. Los servicios locales de asistencia en tierra contratados por las compañías aéreas respectivas también se mantienen en estrecho contacto por si se necesita más información.

Para reforzar la seguridad en las fronteras, no basta con basarse únicamente en los datos de los pasajeros de las compañías aéreas, pero hay muy pocos transportistas privados aéreos, marítimos y terrestres que proporcionen datos electrónicos API y/o PNR (o el equivalente de PNR). Antes, el servicio de inmigración proporcionaba a las aduanas los datos electrónicos de los pasajeros que llegaban a los puertos de entrada terrestres y marítimos. Sin embargo, este flujo de datos paró cuando hubo una filtración de datos nacional en 2024.

Se ha creado un grupo de trabajo interno compuesto por varios miembros del personal de la Dirección General de Aduanas e Impuestos Especiales, así como por representantes de la aviación general, transportistas marítimos y operadores internacionales de autobuses. El objetivo es estudiar la posibilidad de crear un sistema que permita la transmisión electrónica de datos API y PNR (o el equivalente de PNR).

Sin embargo, hay un problema específico que tiene que ver con el uso de medios de transporte no habituales, como aviones privados y cruceros: en estos casos no hay agentes específicos encargados de mantener la comunicación con el Gobierno de Indonesia o tienden a relacionarse con el Gobierno sólo de manera puntual. Esta situación complica la estandarización y la digitalización de los procesos de suministro de datos, lo que provoca retos no sólo de carácter técnico, sino también político y burocrático.

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