La Oficina de la Aduana de Filipinas (BOC) ha emprendido un viaje transformador basado en un liderazgo fuerte, un compromiso de reforma y una colaboración continuada con las partes interesadas internas y externas, además de con sus socios internacionales. Este artículo examina el trabajo realizado en el ámbito de la integridad, que ha constituido una prioridad para la administración con el fin de gestionar de forma más eficaz y transparente las operaciones y reformas. La experiencia de la BOC demuestra que el fomento de una cultura de la integridad requiere un enfoque integral y que el apoyo externo puede ser un elemento empoderador, al garantizar que los beneficiarios no solo obtengan la capacidad necesaria para instituir reformas, sino también para mantenerlas y hacerlas suyas.

El actual programa anticorrupción y de desarrollo de la integridad de la BOC fue desarrollado junto con la Secretaría de la OMA, inicialmente en el marco del Programa de Facilitación del Comercio en Países de Renta Media y, más adelante, en el marco del Programa Acelerar la Facilitación del Comercio, ambos financiados por la Agencia Tributaria del Reino Unido (His Majesty’s Revenue and Customs).

El Programa Acelerar la Facilitación del Comercio tiene como objetivo fomentar un entorno más propicio para las empresas, al ayudar a las administraciones aduaneras a aplicar el Acuerdo sobre Facilitación del Comercio de la Organización Mundial del Comercio, así como los instrumentos de la OMA. En sus inicios, mientras se debatía el camino a seguir para modernizar la administración, se estableció un vínculo concreto entre integridad y reformas, y se identificó la necesidad de evaluar cómo se percibían la lucha contra la corrupción y la promoción de la integridad de la BOC entre su personal y las partes interesadas externas.

Para ello, en plena pandemia de la COVID-19, en julio y agosto de 2021, se llevó a cabo la primera Encuesta de Percepción de Integridad Aduanera (CIPS) de la OMA, que proporcionó una base de referencia para orientar futuras iniciativas de reforma. Tras realizar la encuesta, se creó un Grupo de Trabajo para realizar un diagnóstico, de agosto a septiembre de 2021, con la ayuda de expertos en integridad de la OMA. Los miembros del grupo procedían de distintas unidades de la oficina central de la BOC y de los distritos de recaudación. A pesar de las dificultades y las restricciones que la pandemia de la COVID-19 supuso, empezaron a trabajar con empleados clave en pequeños grupos para debatir los factores clave de la Declaración de Arusha revisada de la OMA utilizando las preguntas de la lista de comprobación de la Guía de Desarrollo de la Ética de la OMA. Los debates permitieron a los expertos de la BOC y de la OMA evaluar los puntos fuertes de la administración, poner de relieve las áreas que necesitaban mejoras e identificar las carencias.

Basándose en los resultados de la CIPS y el diagnóstico, y después de que se levantaran las restricciones a los desplazamientos de la COVID-19, los expertos de la OMA viajaron a Filipinas para reunirse con sus homólogos de la BOC en mayo de 2022 y realizar una sesión de validación de la evaluación de integridad y planificación de acciones. Conjuntamente, redactaron el Plan de Acción Integral Anticorrupción y de Desarrollo de la Integridad Aduanera de la BOC, también denominado Plan de Acción para la Integridad (IAP, por sus siglas en inglés), que fue aprobado por el Comisionado de la BOC para su aplicación en octubre de 2022.

Este plan sirvió de hoja de ruta para la reforma de la integridad, mediante la definición de prioridades claras, calendarios e indicadores cuantificables. Se estructuró estratégicamente para salvar las carencias detectadas en las políticas y los procedimientos, y se aseguró que estos fueran pragmáticos, realistas, inmediatamente eficaces y susceptibles de evaluación. Su aplicación implicó procesos regulares de supervisión y revisión con el objetivo de evaluar los avances y ajustar las estrategias según fuera necesario.

También se elaboró una hoja de ruta para el desarrollo de la integridad y la rendición de cuentas para 2023-2028 con el fin de establecer una estrategia a largo plazo, a la que se incorporó el IAP. Algunos de los resultados del IAP se incluyeron también en el Programa de 5 Puntos Prioritarios del Comisionado de la BOC para 2023.

En los tres años siguientes se realizaron importantes avances en la aplicación del IAP. En diciembre de 2024 se habían aplicado 14 de las 40 recomendaciones.

Una de las recomendaciones del IAP consistió en la promoción de la automatización o informatización de las funciones aduaneras para mejorar la eficiencia y eficacia operativas, así como para reducir las oportunidades de corrupción y de ejercicio inadecuado de la discrecionalidad. Aunque, desde 2010, los importadores o agentes de aduanas acreditados pueden acceder al sistema Electronic to Mobile (e2m) de la BOC para presentar electrónicamente las entradas de importación, los importadores seguían teniendo que presentar copias impresas de los documentos de importación y anexos a la Unidad de Tramitación de Entradas para su verificación, puesto que el sistema E2M no permitía gestionar los permisos y/o licencias expedidos por otros organismos gubernamentales, por lo que estos tenían que solicitarse por separado. Como un proceso judicial en curso prohíbe a la BOC optimizar el e2m, se han desarrollado diversos sistemas independientes del sistema E2M para permitir la digitalización de todos los procesos. En 2023, el 96,99 % de los procesos se habían digitalizado (161 de 166).

Otra recomendación consistió en reforzar la relación con el sector privado. Para ello, la BOC creó los Consejos Consultivos y Asesores Aduanas-Industria (CICAC, por sus siglas en inglés). Existe un CICAC Central, presidido por el Comisionado de la BOC e integrado por funcionarios y empleados de la BOC y representantes de empresas, asociaciones y organizaciones comerciales, y los correspondientes CICAC de Distrito de los 17 Distritos de Recaudación de la BOC, presididos por los Recaudadores de Distrito. Estos actúan como órganos consultivos del equipo directivo de la BOC y abordan las cuestiones existentes y potenciales relacionadas con la Aduana y los asuntos de la industria.

Desde su puesta en marcha en febrero de 2024 en presencia del Director del Programa Acelerar la Facilitación del Comercio de la OMA, el CICAC Central se reúne mensualmente para debatir y resolver cuestiones políticas y operativas no solo entre los representantes de las empresas y la BOC, sino también con otros organismos reguladores del comercio y gubernamentales y otras partes interesadas que participan en la gestión de la cadena de suministro internacional.

La BOC también reforzó algunas de sus políticas existentes, concretamente las relativas a los empleados. Por ejemplo, se adoptó una Política de Igualdad de Oportunidades para garantizar la debida aplicación de las normas de la Comisión de la Función Pública de Filipinas y hacer hincapié en que las oportunidades de empleo, promoción, prestaciones, recompensas y reconocimiento son accesibles a todos, independientemente de la edad, el sexo, el estado civil, la discapacidad, el embarazo, la religión, el origen étnico, la afiliación política o la situación socioeconómica.

Asimismo, la BOC revisó su Código de Conducta para proporcionar una orientación más clara sobre los valores fundamentales y las normas éticas que se esperan de todo el personal, además de promover la profesionalidad, la integridad y la rendición de cuentas. El Código fue aprobado por el Comisionado en diciembre de 2024 y entró en vigor oficialmente en abril de 2025.

Otro resultado del IAP es la revisión de la Carta del Ciudadano de la BOC, que proporciona información sobre los servicios prestados por la Aduana tanto a las partes interesadas externas como internas. La Carta revisada refleja ahora los esfuerzos de modernización de la BOC y refuerza la rendición de cuentas ante los beneficiarios.

Una de las principales recomendaciones del IAP consistió en la realización de análisis y evaluaciones periódicas de los riesgos de corrupción internos y externos. Sin embargo, la BOC tardó algún tiempo en examinar esta cuestión, ya que primero tuvo que centrarse en la aplicación efectiva de las medidas recién adoptadas, lo cual no estuvo exento de dificultades. Entre ellas, la tibia acogida de las medidas anticorrupción por parte de las unidades que no habían participado directamente en su desarrollo, y la falta de memoria institucional y de continuidad debido a la rotación de personal.

Otro problema fue la simple ausencia de directrices prácticas para identificar y evaluar los riesgos de corrupción en la BOC en términos de procesos, reglamentos, funciones, puestos y oficinas. En mayo de 2024, se inició el desarrollo de un procedimiento operativo estándar (POE) para el análisis de los riesgos de corrupción y el mapeo de los riesgos de corrupción, de nuevo con el apoyo del Programa Acelerar la Facilitación del Comercio. Una serie de sesiones de capacitación a distancia reunió a miembros del Grupo de Trabajo de Integridad de la BOC (la mayoría de los cuales también participaron en la Misión de Diagnóstico de la OMA en 2021) y a expertos en integridad de la OMA.

Los POE que se redactaron se centraron en tres áreas críticas de análisis: (1) actos normativos y jurídicos, (2) procesos operativos básicos, y (3) procesos de apoyo y administrativos. En el futuro, todas las oficinas de la BOC realizarán el análisis interno de los riesgos de corrupción y el mapeo de los riesgos de corrupción al menos una vez cada tres años. Las conclusiones y los resultados se utilizarán para formular y aplicar controles y verificaciones internos más estrictos destinados a abordar las causas profundas y los factores asociados que predisponen a los riesgos de corrupción y las infracciones relacionadas con la integridad.

A continuación, se pidió a seis grandes distritos de recaudación que crearan Grupos de Trabajo Técnico (GTT) para poner a prueba los POE y dar su opinión. El proyecto piloto se llevó a cabo de agosto a septiembre de 2024 y fue supervisado por el Grupo de Trabajo de Integridad de la BOC, que también se encargó de consolidar, verificar y analizar los resultados con la ayuda de los Expertos en Integridad de la OMA. El grupo también consultó a representantes del sector privado para conocer su opinión sobre los riesgos de corrupción.

Gracias al proyecto piloto, el Grupo de Trabajo consiguió:

• Identificar 127 riesgos de corrupción.
• Desarrollar un Mapa de Riesgos de Corrupción para visualizar los riesgos en función de la probabilidad o frecuencia de aparición y el impacto o consecuencia que tendría el riesgo si se materializara.
• Identificar 37 puestos vulnerables a la corrupción que realizan 121 tareas y procesos en diversas áreas funcionales.
• Formular 40 recomendaciones para hacer frente a los riesgos.

A continuación, se fijaron una serie de acciones prioritarias.

La primera fue la adopción del POE sobre Análisis Interno de Riesgos de Corrupción y Mapeo de Riesgos de Corrupción como documento político. Mediante estos procedimientos operativos normalizados, la BOC institucionalizó el análisis de riesgos de corrupción y estableció un enfoque estructurado y reproducible para identificar, evaluar y abordar periódicamente los riesgos de corrupción. Esta iniciativa también contribuyó a arraigar una cultura sostenible y operativa en la BOC.

También se decidió realizar pruebas de vulnerabilidad en todos los documentos políticos para garantizar que se abordaban eficazmente los riesgos de corrupción. Al igual que otras administraciones aduaneras, la BOC funciona sobre la base de actos jurídicos. Sin embargo, la complejidad de este marco normativo, incluidas las incoherencias en su aplicación, podría dar lugar a infracciones de la integridad y prácticas corruptas, si no se mitigan.

Los resultados del proyecto piloto también subrayaron la importancia de promover el comercio sin papel y la automatización de los procesos para evitar los riesgos relacionados con las operaciones aduaneras.

Por último, las políticas de recursos humanos (contratación y promoción, asignación y designación/rotación e intervenciones de aprendizaje y desarrollo) debían tener en cuenta la Lista de puestos vulnerables a la corrupción y utilizarla como criterio.

Las 40 recomendaciones que abordaban los riesgos identificados se incorporaron al IAP, y la versión actualizada fue aprobada por el Comisionado de la BOC en febrero de 2025. Los grupos de trabajo pertinentes y los distritos de recaudación deben informar mensualmente sobre su aplicación.

Para medir el impacto de los esfuerzos de integridad en curso, se llevó a cabo una segunda CIPS[1] en octubre de 2024 en el marco de la asociación continuada con el Programa Acelerar la Facilitación del Comercio de la OMA. Al objeto de garantizar la comparabilidad con los resultados de 2021, se utilizó el mismo conjunto de preguntas y el mismo método de recogida de datos. La segunda CIPS tuvo una buena acogida, con un nivel de participación que superó las expectativas y los tamaños de muestra requeridos.

El análisis de las respuestas proporcionadas por 1607 empleados de aduanas y 786 interesados del sector privado muestra que los empleados de aduanas tienen una percepción más positiva de los esfuerzos desplegados por la administración que el sector privado.

Sin embargo, la comparación de los datos recogidos durante la edición de la CIPS de 2021 y la de 2024 revela que la percepción de los representantes del sector privado mejoró significativamente más que la de los empleados de aduanas. Cuando se les pidió que «valoraran el nivel de integridad en las aduanas en una escala de 1 a 10», siendo 1 el más bajo y 10 el más alto, el 81 % respondió de 6 a 10 en 2024, frente al 73 % en 2021. Las respuestas de los representantes del sector privado fueron, en general, más positivas en 2024. Por ejemplo, el 89 % están de acuerdo en que «se les consultó antes de los programas de reforma y modernización de las aduanas», frente al 74 % en 2021. El 86 % también «confían en que, en caso de corrupción o violaciones de la integridad, habrá una investigación eficaz y justa por parte de la administración de aduanas», frente al 69 % en 2021.

Traduciendo el compromiso de la BOC con la transparencia y como gesto de agradecimiento por las valiosas aportaciones y respuestas de sus partes interesadas, la BOC presentó los resultados de la segunda CIPS a la Asamblea General de los CICAC, un gesto que fue muy apreciado.

Aunque los avances han sido notables, la BOC reconoce que aún queda mucho por hacer en algunas áreas. Por ejemplo, aunque el porcentaje de funcionarios de aduanas que «no se sienten lo suficientemente seguros para denunciar infracciones de la integridad» se redujo significativamente, del 42 % en 2021 a solo el 12 % en 2024, esto aún significa que aproximadamente uno de cada diez funcionarios sigue sintiéndose inseguro a la hora de denunciar. Del mismo modo, el 14 % de los encuestados del sector privado manifestaron que «no se sienten seguros a la hora de denunciar casos de corrupción», y el 68 % estuvieron de acuerdo con la afirmación de que «no es posible no cumplir la normativa aduanera mediante el pago de sobornos», lo que subraya la preocupación recurrente sobre la percepción de la vulnerabilidad frente a la corrupción.

Estas ideas refuerzan el compromiso inquebrantable de la BOC de continuar con su programa de integridad y profundizar en él. Con entusiasmo e impulso constantes, la administración está decidida a seguir avanzando, aprovechando al máximo la experiencia adquirida y aplicando nuevas salvaguardias para mantener el ímpetu y reforzar la confianza de los ciudadanos.

Echando la vista atrás, la BOC identificó varios factores que contribuyeron al éxito de su programa de integridad.

El primero es la implicación de los dirigentes de la BOC en el desarrollo y la aplicación del IAP. Los dirigentes de la BOC participaron en el evento de lanzamiento de alto nivel para anunciar el diagnóstico de integridad en 2021 y apoyaron la implementación del IAP, destacando la importancia de las iniciativas de integridad para lograr una modernización efectiva e incorporar los resultados de la lucha contra la corrupción y el desarrollo de la integridad en los planes estratégicos y los programas prioritarios de la BOC. Al afianzar la integridad en documentos estratégicos, el equipo directivo de la BOC se aseguró de que la lucha contra la corrupción y el desarrollo de la integridad trascendieran los cambios de liderazgo en el futuro.

Igual de importante es el compromiso de los miembros del personal de las distintas unidades de la organización. El equipo directivo de la BOC ha cambiado dos veces desde 2021, tras las elecciones nacionales de 2022 y 2023. Afortunadamente, los miembros del personal implicados en la reforma continuaron su trabajo, con el apoyo del equipo responsable del Programa Acelerar la Facilitación del Comercio de la OMA, que ayudó a mantener el impulso adquirido. Estos «paladines de la integridad», que trabajaban tanto en la oficina central como en los distritos de recaudación, garantizaron la aplicación del IAP en todas las unidades de la BOC. Su papel clave se ha visto recientemente en la ejecución del proyecto piloto sobre el análisis interno de los riesgos de corrupción.

La experiencia de la BOC también demuestra la importancia de crear capacidades de diagnóstico y establecer mecanismos eficaces de información y supervisión. La capacidad de llevar a cabo de forma independiente diagnósticos internos de integridad y aplicar medidas de reforma supuso un viraje significativo, pasando de un cambio impulsado desde el exterior a una práctica institucionalizada.

Además, la BOC comprende que la introducción de reformas no requiere reinventar la rueda. Significa también aprender de las normas establecidas y las herramientas disponibles. La GDE y la Declaración de Arusha revisada proporcionan orientaciones claras sobre cómo evaluar y valorar la situación de la organización, perspectivas sobre cómo considerar los asuntos anticorrupción y de integridad en las administraciones aduaneras, y metodología y mejores prácticas sobre cómo abordarlos.

La Declaración de Arusha revisada de la OMA y la GDE vinculan el diseño de estrategias de integridad con la adopción de políticas sólidas de recursos humanos. El trabajo realizado con el apoyo del equipo del Programa Acelerar la Facilitación del Comercio de la OMA también incluyó la aplicación de una gestión de recursos humanos por competencias, así como el refuerzo de las políticas de igualdad de género y diversidad (IGD). Se llevó a cabo un Diagnóstico de Desarrollo del Personal de la OMA y una Evaluación Organizativa de las IGD, y a partir de ahí se elaboraron planes de acción. Su aplicación ha sido decisiva para promover un entorno aduanero transparente, integrador y responsable.

Entre las medidas encaminadas a promover la igualdad de género en la administración figuran la creación de un sistema de coordinadores en asuntos de género y desarrollo que gestione todas las actividades relacionadas con la IGD, la organización de sesiones de formación y capacitación para los empleados y la integración de la perspectiva de género en las políticas y los procedimientos.

El desempeño de una organización suele basarse en las competencias de sus empleados. Por lo tanto, una de las principales tareas y desafíos de la gestión de recursos humanos es identificar y desarrollar las competencias necesarias para alcanzar los objetivos fijados por la organización. Teniendo esto en cuenta, la BOC llevó a cabo una evaluación de competencias y desarrolló oportunidades de aprendizaje y desarrollo para su personal. Esto ha tenido un impacto tangible en la forma en que se desempeñan ahora las funciones clave, que incluye, por ejemplo, una Oficina de Gestión de Riesgos más eficaz.

Otro factor definitorio fue el compromiso de la BOC con los operadores económicos a través de los CICAC. Este permitió a la BOC inculcar un sentimiento de objetivos comunes y confianza, que ha ayudado tanto a la BOC como a los representantes del sector privado a debatir de forma franca y abierta incluso las cuestiones más difíciles. Los miembros de los CICAC también participaron en el grupo de debate facilitado por los expertos en integridad de la OMA como parte del análisis de los riesgos de corrupción y el mapeo de los riesgos de corrupción. Aportaron valiosas ideas sobre los riesgos de corrupción en la BOC, así como algunas recomendaciones acerca de cómo abordarlos.

Además, la colaboración con el Programa Acelerar la Facilitación del Comercio de la OMA también ha permitido a la BOC mejorar las prácticas de rendición de cuentas. Se establecieron mecanismos de seguimiento y evaluación para hacer balance de los progresos realizados en los casos en que se prestó asistencia de la OMA. La comunicación regular y abierta sobre logros y desafíos ha reforzado la asociación. Esto resultó crucial durante los dos cambios de equipo directivo de la BOC de cara a mantener un alto nivel de compromiso con el programa de la reforma.

La BOC presentó su reforma de la integridad ante el Subcomité de Integridad de la OMA en marzo de 2025, en la reunión del Grupo de Trabajo de Fortalecimiento de Capacidades Aduaneras (CCBWG) de la Asociación de Naciones del Sudeste Asiático (ASEAN) en abril de 2025, y en la reunión de Coordinadores del Programa Acelerar la Facilitación del Comercio en junio de 2025.

La respuesta fue muy positiva. El CBWG de la ASEAN elogió incluso la contribución de la BOC, afirmando que «aportaba una nueva perspectiva a la ASEAN».

Este artículo es una prueba más del compromiso de la BOC de compartir su experiencia con la comunidad aduanera en general y esperamos que inspire a otras administraciones a revisar sus programas de integridad y a hacer uso de las herramientas, los instrumentos y la asistencia técnica de la OMA.

Más información

[1] Las Encuestas de Percepción de la Integridad Aduanera (CIPS) realizadas en Filipinas se estructuraron en torno a los diez factores clave de la Declaración de Arusha revisada de la OMA y se basaron en las Directrices Metodológicas sobre la CIPS de la OMA.

No obstante, los cuestionarios de encuesta de la CIPS utilizados para los funcionarios de aduanas y las partes interesadas del sector privado, respectivamente, incluían ligeras modificaciones para adaptarlos a las particularidades operativas nacionales y arrojar una mayor claridad en determinados ámbitos.

Aunque se anima a los miembros de la OMA a adoptar y adaptar la encuesta para satisfacer sus necesidades nacionales específicas, es importante aclarar cuándo se utiliza una versión modificada, sobre todo por motivos de transparencia y comparabilidad potencial entre distintos países, en caso de que se realicen comparativas estadísticas en el futuro.

Se recuerda que los resultados de la CIPS son confidenciales.