El comercio internacional desempeña desde hace tiempo un cometido esencial en el fomento del desarrollo económico y la mitigación de la pobreza entre las economías menos desarrolladas y en desarrollo. Conscientes del efecto beneficioso de un comercio internacional justo y equitativo, las naciones, las agrupaciones económicas y la Organización Mundial del Comercio (OMC) han impulsado varias iniciativas para promover el comercio internacional. Una de estas iniciativas es la negociación saldada con éxito y la puesta en aplicación en curso del Acuerdo sobre Facilitación del Comercio de la OMC (AFC), que defiende la “simplificación, modernización y armonización de los procedimientos de exportación e importación”.

El Comité Nacional de Facilitación del Comercio de India (CNFC), creado para orientar la puesta en aplicación de los compromisos adquiridos por India en el ámbito del AFC, ha elaborado a este respecto un plan de acción nacional para la facilitación del comercio (NTFAP) con plazos para su cumplimiento. Bajo el epígrafe, medidas «AFC plus», el NTFAP prevé igualmente iniciativas para el desarrollo de las infraestructuras y la mejora de las tecnologías de la información, que no están cubiertas por el AFC pero que constituyen una prioridad para India, habida cuenta de su cometido a favor de la facilitación del comercio.

Uno de los motivos que han que han llevado a India a adoptar el AFC son las estimaciones de la Organización Mundial del Comercio que calculan que la puesta en aplicación completa del AFC podría reducir los gastos relacionados con el comercio una media de 14,3%, e incrementar el comercio mundial en 1 billón de dólares estadounidenses al año, siendo los países pobres los que registran las mayores ganancias[1].

La facilitación del comercio reduce los gastos relacionados con el comercio, de forma directa e indirecta, especialmente gracias a la disminución del tiempo de realización de las transacciones comerciales, ya que es bien sabido que dicho tiempo es más susceptible de medición. A este respecto, la Organización Mundial de Aduanas (OMA) había elaborado el Estudio de Tiempo de Levante (ETL) como herramienta de medición. Reconociendo la importancia de la medición del desempeño y la pertinencia del ETL como herramienta para su medición, el artículo 7.6 del AFC prevé el “Establecimiento y publicación de los plazos medios de levante”[2].

Dicho artículo anima a los Miembros a “calcular y publicar el plazo medio necesario para el levante de las mercancías periódicamente y de manera uniforme, utilizando herramientas tales como, entre otras, el Estudio de la Organización Mundial de Aduanas sobre el tiempo necesario para el levante”, y los anima a “intercambiar en el Comité sus experiencias en el cálculo de los plazos medios de levante, en particular los métodos utilizados, los escollos detectados y los efectos que puedan tener en la eficacia.”

India figura a la vanguardia de la facilitación del comercio, habiendo cumplido todos sus compromisos dentro del plazo establecido, en febrero de 2022[3]. Al mismo tiempo, India ha realizado un ET con carácter anual, inicialmente en el Jawaharlal Nehru Custom House (JNCH), la mayor oficina de aduanas del país, que presta servicio al puerto awaharlal Nehru – el 30º puerto de contenedores más grande del mundo. Desde 2021, el ETL se realiza con carácter anual a nivel nacional y cubre 15 puertos marítimos principales, los puertos secos del interior (oficialmente denominados depósitos interiores de contenedores o ICD), los complejos de flete aéreo (ACC) y los puestos aduaneros terrestres, denominados puestos de control integrados (ICP). Además, India divulgó los resultados de estos estudios formales en el espacio público [4], dándolos a conocer especialmente al Comité de Facilitación del Comercio de la OMC [5] y enviando anticipadamente el ETL realizado en la JNCH en 2018 a la OMA para su inclusión en la Sección “Experiencia de los Miembros” de la Guía del ETL 2018 de la OMA[6].

Para el presente artículo, los autores se basan en una obra anterior titulada Assessing the clearance process: India shares its experience (Evaluación del proceso de despacho : la experiencia de India), que la OMA publicó en 2018 [1] y donde se exponen los aspectos más destacados de la experiencia inicial de la India en la medición del tiempo medio de levante, incluida la metodología utilizada, los cuellos de botella identificados y su efecto sobre la eficacia.

El gobierno de India reconoce la importancia de la facilitación del comercio y la medición del desempeño a este respecto mediante el recurso a diversos indicadores. Los co-autores del presente artículo, Vijay Singh Chauhan y Sruti Vijayakumar, examinaron diversos indicadores de la facilitación del comercio públicamente disponibles relativos a la India, en el documento titulado Measuring Trade Facilitation: Evidence from India (Medición de la facilitación del comercio : experiencia de India)[2]. Al analizar los resultados de seis indicadores de rendimiento heterogéneos para India, constataron una mejora documentada de los tiempos necesarios para el levante de las mercancías, basándose especialmente en estudios fundados en datos facilitados por la tecnología. Dichos estudios habían permitido medir el desempeño de los organismos y prácticas de gestión de las fronteras de forma más concluyente que los indicadores basados en encuestas o percepciones que constituyen «impulsores» de la facilitación del comercio. En este documento, los co-autores se declaran firmes partidarios de la utilización del tiempo necesario para el levante como indicador de desempeño privilegiado para la facilitación del comercio, tal como recomiendan la OMA y la OMC.

Resulta evidente que la medición periódica del desempeño conlleva la fijación de objetivos precisos y razonables. Por consiguiente, el Plan de acción nacional para la facilitación del comercio (NTFAP) dispone, entre otros, plazos medios para el levante de 48 horas para la importación y 24 horas para la exportación a través de los puertos marítimos, los puertos secos y los puestos aduaneros terrestres, y de 24 y 12 horas, respectivamente, para el flete aéreo. El CNFC también ha encargado a la Dirección central de impuestos indirectos y aduanas (CBIC) la gestión de los trabajos de realización de los ETL nacionales (en adelante, ETLN).

Así pues, la CBIC realiza estudios anuales desde 2019, a partir del análisis detallado de las declaraciones de importación y de las declaraciones de exportación presentadas durante la primera semana del año natural, siguiendo una metodología normalizada que ha evolucionado a ritmo de los ETL realizados en algunos puertos locales, especialmente el ETL realizado en la JNCH mencionado anteriormente, y el ETL efectuado en el Complejo de flete aéreo (ACC) de Bombay en 2020.

La CBIC publica igualmente informes menos exhaustivos, pero más frecuentes, sobre el tiempo necesario para el levante basándose en datos detallados de las transacciones obtenidos por medio del sistema automatizado de las aduanas (que es la plataforma donde se presentan y procesan las declaraciones de importación y exportación) :

• Los informes mensuales de los tiempos de permanencia (Dwell Time Report[3] o DTR) para las importaciones, desde julio de 2015, que cubren todas las declaraciones de importación presentadas con una demora de tres meses.
• ICEDASH[4] – la herramienta de seguimiento diario del desempeño para las importaciones y las exportaciones, que cubre las declaraciones de importación o de exportación objeto de despacho en una fecha determinada con una demora de un día.

Dado que el ETLN ofrece las informaciones más completas y detalladas de todos estos informes, el presente artículo se ciñe a los resultados obtenidos a través del ETL, haciendo notar que dichos resultados se basan en datos muestrales de una semana y que constituyen un indicador imparcial de las tendencias anuales en materia de desempeño.

En India, los esfuerzos iniciales para medir periódicamente el tiempo medio necesario para el levante empezaron en 2013[5], con el ETL realizado en la JNCH. A medida que progresaban las iniciativas de facilitación del comercio, los métodos de medición se volvieron más sofisticados, especialmente gracias a la realización de un ETL anual, con el objetivo de hacer el seguimiento del trato aplicado a las declaraciones de importación y de exportación presentadas en el país en el transcurso de un periodo muestral de una semana. La JNCH ha liderado de nuevo la realización del ETL anual en 2017, tras la entrada en vigor del AFC. El ETL de 2018 reposó sobre la definición del tiempo medio necesario para el levante establecido por la OMA y que corresponde a la media aritmética del tiempo transcurrido entre la llegada de la carga, es decir, cercano al momento en el que el buque recibe la autorización para entrar en el puerto, y su consumo final en el mercado, a saber, el momento en el que la aduana libera la carga, teniendo en cuenta que cuanto más breve sea el tiempo del levante mejor será su desempeño. Desde entonces, la CBIC ha pasado de realizar ETL en los puertos locales a efectuar ETL nacionales (ET), adoptando la metodología normalizada elaborada en la JNCH.

Tiempo necesario para el levante de las importaciones – una mejora constante

Dado que el ETLN 2024 está en curso de preparación, el presente artículo se basa en la información extraída del ETLN 2023 para presentar datos medios sobre los plazos del levante para la exportación y la importación para cuatro tipos de infraestructura, utilizando de referencia una muestra de cuatro puertos marítimos, seis complejos de flete aéreo, tres depósitos interiores de contenedores (ICD) y dos puestos de control integrados (ICP), repartidos en todo el país que representan en su conjunto alrededor del 80 % de las declaraciones de importación y el 70 % de las declaraciones de exportación a escala nacional.

Resulta evidente que los esfuerzos centrados en la facilitación del comercio, que abarcan la aplicación integral de todas las disposiciones enunciadas en el AFC y que se inspiran en los instrumentos de la OMA, han permitido mejorar sustancialmente el tiempo medio necesario para el levante de las importaciones en todas las categorías de puertos, como se resume en el siguiente gráfico.

Se ha incluido el tiempo medio para el levante de las importaciones en la JNCH al objeto de mostrar la mejora significativa que se puede obtener en otros puertos /categorías. Las mejoras sustanciales que se muestran son fruto de una serie de medidas, principalmente del cumplimiento de todos los compromisos previstos en el AFC referidos a la armonización y racionalización de los procesos de despacho de las mercancías, de una mayor utilización de la tecnología y de un esfuerzo concertado para garantizar la participación de las empresas en las medidas de facilitación del comercio.

El ETLN 2023 concluyó igualmente que «la mejora del tiempo medio del levante lleva también aparejada una desviación estándar inferior, lo que permite acelerar el despacho de las mercancías ».[12] No obstante, resulta evidente que, a pesar de obtener resultados no desdeñables, los objetivos perseguidos por el NTFAP no se alcanzaron a finales del periodo 2020-2023 que cubre el segundo Plan de acción. Estos estudios han intentado identificar las medidas acertadas y, lo que es más importante, los retos y obstáculos por superar.

Antes de examinarlos en la sección siguiente, se informa brevemente de los avances reseñados por otro indicador de desempeño, a saber, la «distancia recorrida para alcanzar el objetivo perseguido por el NTFAP». Dicho indicador, que calcula en porcentaje la parte de las declaraciones de importación tratadas con mayor rapidez, para las cuales el tiempo medio para el levante se sitúa dentro de los límites del objetivo del plan de acción aplicable, muestra igualmente una mejora significativa.

El ETL realizado en 2018 a la JNCH permitió definir el «camino hacia una mayor rapidez» asentado en los cuatro pilares siguientes :

1. el procesamiento previo a la llegada mediante la presentación de la declaración de importación antes de la llegada de las mercancías;
2. la facilitación basada en el riesgo de las declaraciones voluntarias sin verificación documental manual o examen físico;
3. la inscripción en el Sistema de Operadores Económicos Autorizados (OEA) fundado en la confianza; y
4. el sistema de entrega directa en puerto (DPD), introducido en los puertos marítimos que disponen de estación de carga de contenedores, lo que permite que los envíos facilitados sean liberados directamente desde los locales de la terminal.

Se realizaron estudios posteriores para hacer el seguimiento de los avances logrados que confirmaron el efecto positivo de estos cuatro pilares. Se trata de los efectos que se resumen a continuación.

La garantía de una tramitación previa a la llegada – recomendada por el AFC y el Convenio de Kyoto revisado (CKR) de la OMA – gracias a la presentación anticipada de las declaraciones de importación, constituye una herramienta principal para la reducción del tiempo necesario para el levante de las mercancías. Al mismo tiempo, al combinar la inteligencia humana con las herramientas más evolucionadas de análisis de datos[13], el sistema de gestión de riesgos de la CBIC ha permitido acelerar el levante de las mercancías. Todos estos elementos han contribuido a mejorar ostensiblemente el tiempo medio necesario para el levante.

Consciente del cometido vital de la facilitación del comercio basada en la confianza, la CBIC introdujo en 2016 un sistema renovado de operador económico autorizado (OEA) de tres niveles, con el fin de ofrecer una serie de ventajas graduales, especialmente : 1) mayores niveles de facilitación, 2) un levante más rápido de las mercancías, 3) mayor certidumbre en cuanto a la obtención de un despacho rápido y 4) menores costes gracias al aplazamiento del pago de derechos y a la exención de garantías bancarias. El tiempo medio del levante para las declaraciones de importación presentadas anticipadamente por los operadores económicos autorizados ha alcanzado el objetivo perseguido por el Plan de acción nacional para los cuatro tipos de puertos. No obstante, a pesar de las ventajas mencionadas anteriormente, la reacción de los operadores ante estas disposiciones está lejos de lograr la unanimidad y, en lo referente al sistema de OEA, se muestra poco entusiasta, como queda patente en las declaraciones de importación presentadas por los clientes OEA en la muestra de declaraciones de importación cubiertas por el ETLN, que se queda estancada en torno al 35 %. Por este motivo, los ETLN realizados recientemente han analizado en profundidad estas limitaciones, que son objeto de examen en nuestra siguiente sección.

El ETLN 2023 ha puesto de relieve dos medidas principales de disipación de impacto que reducen los efectos beneficiosos de diversas medidas de facilitación del comercio :

1. los retrasos en el pago de los derechos; y
2. las modificaciones realizadas en las declaraciones de importación tras su presentación.

Este estudio ha identificado igualmente un fenómeno estadístico denominado “fat tail”, o cola gruesa, que entraña una mayor probabilidad de que se produzcan sucesos extremos, contrariamente a lo que sucede en el caso de una distribución normal en la cual todos los valores de la muestra se distribuyen de forma equitativa por encima y por debajo de la media. Cabe esperar que estudios posteriores permitan determinar los motivos a los que obedece la persistencia de este fenómeno y logren hallar una solución al mismo.

Para obtener los mayores beneficios de la facilitación del comercio, es importante que el tiempo necesario para el levante de las exportaciones disminuya igualmente de forma significativa, como destaca el NTFAP de India, que fija el objetivo del tiempo del levante de las exportaciones en la mitad del tiempo necesario para el levante de las importaciones.

No obstante, por diversas razones, que obedecen especialmente a las dificultades encontradas para obtener datos y al cometido significativamente menos importante desempeñado por las autoridades reglamentarias, la medición del tiempo necesario para el levante de las exportaciones únicamente se inició en la JNCH con el ETL de 2018. Las primeras iniciativas de ETL se asentaban en datos extraídos del sistema automatizado de las aduanas, concentrándose principalmente en el tiempo transcurrido entre la presentación de la declaración de exportación y la concesión del Let Export Order (LEO), un documento emitido cuando la aduana está satisfecha con los resultados de la determinación del valor de las mercancías y de su inspección. No obstante, dado que las declaraciones de exportación se presentan mucho antes de la llegada de las mercancías a las oficinas aduaneras y que, tras la concesión del LEO, intervienen diversos procedimientos que requieren mucho tiempo, el ETLN mide el tiempo transcurrido desde la llegada de la mercancía a las oficinas aduaneras hasta la salida del buque, de la aeronave, del camión o de la carga a bordo del vagón. Para realizar este tipo de medición global, se combinan los datos procedentes del sistema automatizado de la aduana y de los sistemas informáticos de los depositarios pertinentes, utilizando la declaración de exportación como identificador.

El ETLN tiene en cuenta la distinción entre el despacho reglamentario (conocido también como levante aduanero), que se termina con la concesión del LEO, y el despacho material en su sentido más amplio, que se termina con la salida del navío /transportador con las mercancías. Al adoptar esta clasificación y la definición de la OMA del tiempo medio necesario para el levante, los datos presentados por el ETLN de 2023 pusieron de manifiesto que el plazo medio para el levante de las exportaciones mejoró globalmente en 2023 con respecto a 2021, aunque experimentó un deterioro general en 2022.

Como muestran con claridad los resultados del ETLN 2023, el motivo principal por el que el tiempo del levante de las exportaciones es tan elevado se debe al tiempo transcurrido tras el despacho reglamentario, desde el momento en que se concede el LEO hasta la salida de las mercancías exportadas; tal como se indica en el siguiente gráfico.

Se observa que el plazo medio de concesión de las autorizaciones reglamentarias se ajusta ampliamente a los objetivos perseguidos por el NTFAP. No obstante, el tiempo necesario para el levante de las exportaciones es abiertamente superior a los objetivos contemplados en el Plan de acción nacional. Este desfase se debe principalmente al lapso de tiempo que transcurre tras el despacho reglamentario, relacionado en gran parte con los problemas de logística y de infraestructura característicos de los puertos, y también a la naturaleza de la mercancía objeto de exportación. Las consultas entabladas con las partes interesadas ponen de manifiesto que el tiempo transcurrido desde la concesión del LEO hasta la salida depende también de la frecuencia y controlabilidad de los movimientos del buque, de la aeronave, del tren o del camión. El estudio hace hincapié en el cometido esencial del desarrollo de infraestructuras en la mejora de tiempo del levante y reconoce que la puesta en aplicación de proyectos locales y nacionales, en el marco de varios programas gubernamentales, ayudaría a reducir aún más el tiempo del levante de la mercancía.

La experiencia de India confirma la utilidad del ETL como herramienta para una política asentada en datos probados, que facilita la formulación de políticas a nivel macroeconómico y la introducción de cambios administrativos a nivel microeconómico para promover la facilitación del comercio. Dado que el despacho de las mercancías se realiza en varias etapas, la priorización de las iniciativas gubernamentales sobre la base de elementos concretos ayuda a mejorar su eficacia general. El éxito de la facilitación del comercio reside en la adopción de nuevas medidas legales y administrativas. La promoción de dichas medidas se puede hacer a través de programas de divulgación elaborados por las agencias gubernamentales, respaldados por pruebas empíricas que demuestren sus importantes ventajas y que inspiren confianza a las partes interesadas. El análisis de los datos permite elaborar medidas que sirven de estímulo, capaces incluso de aportar las modificaciones necesarias a las disposiciones legales. La implicación de todas las partes interesadas pertinentes en la gestión del ETL puede ayudar a mejorar la coordinación de la gestión de las fronteras a nivel nacional, regional e internacional, favoreciendo así la colaboración entre organismos.

La gestión habitual del ETL ha puesto de manifiesto los avances de India en materia de facilitación del comercio, a los que se suma una mejora progresiva en cuanto a la publicación y la comunicación oportuna de los datos referidos a dicho estudio. El ETL muestra también que la medición del desempeño constituye la piedra angular para las Administraciones de aduanas modernas, ya que implica un trabajo de seguimiento y de notificación de los avances realizados con miras a la obtención de los objetivos de una organización. Para permitir la elaboración de políticas asentadas en elementos de prueba, la medición del desempeño debe ser habitual y sólida, respaldada por un mecanismo de respuesta eficaz que permita realizar fácilmente las modificaciones adecuadas y utilizar herramientas de medición del desempeño cada vez más avanzadas.

Cabe esperar que la contribución de la medición del desempeño a la facilitación del comercio seguirá contando con total reconocimiento, y que los Miembros, las organizaciones multilaterales y las entidades privadas presentarán en sus informes diversos indicadores de distintas metodologías.

La OMA ha propuesto recientemente un mecanismo de medición del desempeño (MMD) que constituye un marco global para la evaluación de la eficacia aduanera. Los objetivos del MMD para el apartado referido a la «Facilitación del comercio y competitividad económica» abarcan el objetivo de una «Circulación más fluida de las mercancías », que cuentan con tres indicadores clave del desempeño (KPI) : tiempo necesario para el levante físico de la importación, tiempo necesario para el levante físico de la exportación a partir de la presentación de la declaración de exportación, y tiempo necesario para el levante físico de la exportación a partir de la llegada de las mercancías al lugar bajo vigilancia aduanera. El ETL representa especialmente una fuente de verificación para cada uno de estos KPI. El ETL es reconocido una vez más como una herramienta imprescindible de medición del desempeño en el ámbito de la facilitación del comercio y, dado que cuenta con el sólido respaldo de un acuerdo internacional, debería convertirse en la herramienta preferida por las aduanas.

La CBIC desea vivamente participar en el MMP y no cabe duda de que será interesante contemplar la evolución del MMD hasta posicionarse como referencia de pleno derecho entre los distintos sistemas de medición del desempeño, como son la serie de indicadores de facilitación del comercio (TFI) de la OCDE y el Índice de desempeño logístico (Logistics Performance Index – LPI) del Banco Mundial.

Para más información
vschauhan67@hotmail.com
sruti.vijayakumar@gov.in

[1] https://www.wto.org/english/tratop_e/tradfa_e/tradfa_e.htm#III

[2] https://www.wto.org/english/docs_e/legal_e/tfa-nov14_e.htm#art7

[3] https://www.tfadatabase.org/en/members/india

[4] Voir le site du JNCH à l’adresse https://www.jawaharcustoms.gov.in/searchResult.aspx?SearchQry=Time%20Release%20Study et le site de la CBIC à l’adresse https://www.cbic.gov.in/entities/cbic-content-mst/NTE2

[5] https://www.tfadatabase.org/fr/trade-facilitation-committee/experience-sharing/all

[6] https://www.wcoomd.org/-/media/wco/public/global/pdf/topics/facilitation/instruments-and-tools/tools/time-release-study/trs-guide_en.pdf

[7]https://mag.wcoomd.org/magazine/wco-news-86/assessing-the-clearance-process-india-shares-its-experience

[8] https://carnegieindia.org/2021/05/17/measuring-trade-facilitation-evidence-from-india-pub-84456

[9] https://www.cbic.gov.in/entities/cbic-content-mst/MjEwMDA%3D

[10] Los datos citados no son comparables al tiempo medio necesario para el levante establecido por el ETLN y al tiempo medio de permanencia citado en el DTR, ya que el ICEDASH comunica el tiempo medio necesario para el despacho de la mercancía en un día concreto.

[11] No obstante, la primera evaluación cuantitativa del tiempo medio necesario para el levante de las importaciones está documentada en el « Performance Audit Report » de 2015 publicado por el Interventor y auditor general de India para el ejercicio 2010-2011.

[12] ETLN 2023, página 7. Traducción de la OMA.

[13] Véase el artículo publicado en el número 3 / 2023 de WCO News : https://mag.wcoomd.org/fr/magazine/wco-news-102-issue-3-2023/how-indian-customs-leverages-data-analytics-for-efficient-risk-management/