À l’occasion d’une conférence où il présentait son dernier ouvrage[1], le journaliste et écrivain Moisés Naïm a expliqué que le commerce illicite est né le jour où une autorité quelconque a tenté pour la première fois de faire obstacle à la circulation des marchandises ou des personnes sur un territoire en imposant des restrictions, des frontières et des contrôles douaniers. De nombreux spécialistes considèrent également que les relations actuelles entre les négociants illicites et l’État sont « simplement la dernière étape en date d’un processus séculaire, même si les formes de tolérance sociale, les formes de contrebande, les normes réglementaires, la demande, ainsi que la nature et les types d’activités ont pu évoluer au fil du temps ».[2]

Naïm et d’autres observateurs affirment cependant que les mouvements illicites de marchandises ont acquis une dimension nouvelle – puisqu’ils se produisent à présent à l’échelle mondiale – et ont des conséquences différentes, sapant les marchés légitimes, entamant la confiance du public et servant à financer des activités criminelles. En somme, ils sont en train de transformer la politique et l’économie mondiales.

Dans ce contexte, les services en charge de l’application des lois sont tenus d’en faire davantage avec moins de moyens, d’élaborer des stratégies et des solutions aussi dynamiques et adaptables que le problème en soi. Il est presque universellement reconnu que pour combattre le commerce illicite, les forces de l’ordre doivent impérativement coordonner leurs actions et entreprendre des initiatives internationales fondées sur les connaissances et expériences collectives.

Depuis la création de l’Organisation mondiale des douanes en 1952 et de son Comité de la lutte contre la fraude en 1984, les Membres de l’OMD n’ont eu de cesse de débattre des façons de détecter les échanges illicites, d’y mettre un terme et de les prévenir. Très tôt et avec l’appui du Secrétariat, ils ont créé des catalogues de données et de renseignements, échangé des informations sur l’utilisation des équipements et des technologies et organisé des expositions. Ils ont également mis au point des modèles de cours de formation et réalisé des enregistrements vidéo des sessions de formation, dispensé des séminaires, échangé leurs expériences, partagé les techniques de ciblage, recueilli les meilleures pratiques et élaboré des manuels et des instruments légaux. Ce travail n’a pratiquement pas changé, même si le déploiement des nouvelles technologies a radicalement changé la manière dont il est mené à bien.

Pour que la lutte contre la fraude soit efficace, il faut pouvoir se reposer sur des structures douanières bien huilées et recourir à des méthodes de travail efficaces, basées sur l’analyse du renseignement et l’établissement de profils de risque. L’OMD a mis en marche plusieurs programmes articulées autour de marchandises ou de questions spécifiques, comme les drogues, l’environnement ou la sécurité. Les activités de renforcement des capacités au titre de ces programmes incluent notamment la conduite d’évaluations et de missions de diagnostic, la préparation de plans de travail, l’organisation de formations et la coopération avec les parties prenantes. Elles mettent toutes l’accent sur la construction de partenariats, sur le renforcement des capacités globales d’analyse du renseignement et sur l’utilisation des technologies. Les administrations qui bénéficient de l’appui de l’OMD jouent un rôle dynamique durant ces activités et sont tenues de s’approprier les recommandations qui sont élaborées en consultation avec les experts.

Ces experts contribuent également aux initiatives qui sont lancées par d’autres organisations internationales. Par exemple, l’OMD a rejoint plus récemment le Plastic Waste Partnership (PWP) ou Partenariat sur les déchets plastiques, établi sous l’égide de la Convention de Bâle dans le but de mobiliser les ressources et l’expertise des entreprises privées, des gouvernements, des instituts universitaires et de recherche ainsi que des organisations de la société civile pour améliorer et promouvoir la gestion écologique des déchets plastiques. Les experts du PWP ont notamment contribué à la préparation et à la conduite d’une formation sur la mise en œuvre des amendements à la Convention sur les déchets plastiques et à la rédaction de fiches factuelles sur les codes du Système harmonisé (SH) de l’OMD couvrant ce type de déchets.

Plusieurs initiatives ayant pour objectif principal de renforcer les capacités de lutte contre la fraude à des ports et des aéroports spécifiques grâce à l’établissement d’équipes multi-institutionnelles ont été fusionnées en un seul programme – le Programme de contrôle des passagers et du fret (PCPF), qui est conjointement géré par l’OMD et l’Office des Nations Unies contre la drogue et le crime (ONUDC).

Trois types d’unités réunissant des douaniers et des représentants d’autres services répressifs ont été créées au titre du programme : les unités de contrôle portuaire (UCP), qui sont déployées à 113 ports dans 86 pays, les unités de contrôle du fret aérien (UCFA), présentes dans 23 aéroports, et enfin, les cellules aéroportuaires anti-trafic (CAAT), établies dans 36 pays.

Les opérations de lutte contre la fraude figurent également parmi les principales activités de l’OMD. Les administrations qui participent à ces opérations sont tenues de partager les données sur les saisies des produits cibles et sur les transactions suspectes en temps réel, par le biais du CENcomm, qui est le système de communication sécurisée de l’OMD basée sur le Web. Pour préparer une opération de lutte contre la fraude, les agents suivent généralement une formation théorique en salle de cours et une formation pratique sur le terrain. Une fois l’opération terminée, les résultats sont analysés en vue de dresser un tableau des tendances et des pratiques utilisées par les contrebandiers et de mieux jauger l’ampleur du commerce illicite et ses conséquences plus larges.

Parmi les nombreuses opérations qui sont menées annuellement figurent l’opération Thunder, qui se concentre sur les commerce illégal d’espèces sauvages et de bois, l’opération Demeter, qui couvre les déchets et les substances contrôlées au titre du Protocole de Montréal, l’opération Arena Blanca, qui porte sur les précurseurs d’explosifs et d’autres matières utilisées pour la fabrication ou le transport d’engins explosifs improvisés (EEI), et l’opération Stop, qui cible les atteintes aux DPI dans le domaine des produits pharmaceutiques, des vaccins et des instruments médicaux, ainsi que des produits de consommation quotidienne qui posent un risque pour la santé et la sécurité.

En vertu des « Directives sur la mise en œuvre des opérations de l’OMD au niveau national », les administrations participant à ces opérations sont habituellement invitées à mener des analyses concernant les échanges commerciaux et les menaces, à rédiger des plans de mise en œuvre nationaux et des profils de risque, à choisir les autres services gouvernementaux qui pourraient rejoindre l’opération, à mener des formations, à établir, dans la mesure du possible, des unités de contrôle mixtes à des postes frontières choisis, et à créer un centre de contact national composé de représentants de toutes les agences partenaires. De ce fait, ces opérations permettent aux administrations de procéder à un état des lieux concernant leur capacité à mener des contrôles efficaces et à travailler avec leurs homologues pour atteindre les objectifs visés. Elles leur donnent également la possibilité, entre autres, d’échanger leurs stratégies et leurs expériences, de partager des informations concernant les modes opératoires ou de tester des technologies spécifiques.

Pour améliorer les capacités d’exploration de données et d’analyse des risques, l’OMD a mis au point une application baptisée Réseau douanier national de lutte contre la fraude (nCEN). L’application permet aux administrations douanières de recueillir, de stocker, d’analyser et de disséminer des données relatives à la répression de la fraude de manière effective au niveau national, mais par ailleurs aussi d’échanger ces informations au niveau régional et/ou international.

Une autre application mise au point par l’OMD est le Système de ciblage du fret (CTS), qui donne la possibilité aux administrations de recueillir et de stocker les données des manifestes de chargement, des connaissements et des lettres de transport aérien ; il offre aux usagers une interface permettant de faire des recherches sur ces documents et de les analyser en appliquant des indicateurs de risques cohérents, générés à partir des profils de risque et des listes d’alerte, à tous les bons d’expédition de marchandises.

En 2023, un questionnaire d’évaluation d’impact a été distribué aux Membres qui ont déployé ces applications, dans le but de jauger l’efficacité de ces outils en soutien des activités de gestion des risques. Les résultats montrent que bien que les applications aient été efficaces et aient permis de renforcer des aspects spécifiques des activités douanières de certaines administrations, les effets globaux dans les pays interrogés sont plutôt mitigés. Les administrations ont en effet rencontré des difficultés pour utiliser efficacement les outils, en raison de problèmes techniques ou de lacunes au niveau de la formation. Le Secrétariat travaille actuellement sur les causes pouvant expliquer ces écueils et s’attache à résoudre les problèmes techniques rencontrés par les Membres.

Plusieurs groupes d’utilisateurs fermés (GUF) ont été créés sur la plateforme CENcomm. Ils visent à permettre l’échange d’informations sur le commerce illicite et sur les activités de contrebande et/ou le partage de renseignements présentant un intérêt pour les douaniers de terrain et les analystes. Le CENcomm a également été mis à contribution pour créer des librairies spécialisées, comme le Vehicle Concealment Library (CAVA), qui contient des photos, des vidéos et des documents écrits sur les moyens cachés qui ont été découverts dans toutes sortes de véhicules. Certains groupes sont ouverts aux autres services répressifs, aux ONG ou encore, aux entités privées. Les activités principales et le profil des usagers des groupes respectifs ont été décrits dans un précédent article publié dans l’OMD Actualités. Il convient de noter qu’une base de données mondiale d’images des moyens cachés (GICOD de son acronyme anglais) a été créée depuis la publication de cet article.

Le Réseau douanier de lutte contre la fraude (CEN) est fondamentalement une base de données sur les saisies et les délits y afférents comportant également les photographies exigées pour l’analyse des trafics illicites dans les divers domaines relevant de la compétence des douanes. En 2023, une solution de pointe permettant de visualiser les données a été intégrée au CEN, en vue d’offrir aux Membres un aperçu instantané et complet des tendances en matière de trafics illicites, à travers des représentations graphiques des jeux de données du CEN. Les utilisateurs peuvent également filtrer et analyser les données des saisies, notamment au niveau des différents moyens de transport et des moyens cachés utilisés.

Lors des discussions initiales concernant la création du Réseau douanier de lutte contre la fraude au sein du Comité de la lutte contre la fraude en 1999, tout le monde s’accordait à dire que le CEN aurait des effets positifs sur l’organisation des services de lutte contre la fraude douanière partout dans le monde et que le déploiement et le succès du projet dépendraient de la volonté de toutes les parties de partager les informations en temps opportun et de manière sécurisée. Toutefois, la collecte de données dans le CEN a posé de nombreux défis, notamment des taux élevés de soumission de données incohérentes ou encore de mauvaise qualité.

C’est dans ce contexte que la « Charte de l’OMD sur l’amélioration de la quantité et de la qualité des données du CEN » a vu le jour en juin 2021. Cette charte traduit l’engagement stratégique fondamental des Membres, des BRLR et du Secrétariat de l’OMD à améliorer la saisie des données dans le CEN. Deux des mesures principales qui ont été prises suivant l’adoption de la Charte ont été la mise au point du formulaire de saisie simplifié sur le CEN et la création d’une application de bureau. Le formulaire de saisie simplifié a été conçu pour recueillir un jeu de données plus petit et l’application de bureau pour répondre aux défis liés à la soumission des données dans des zones où la connexion à Internet est instable. La mise à disposition de ces solutions a marqué une étape importante dans les efforts entrepris pour éliminer les obstacles techniques qui empêchaient la soumission efficace de données auparavant.

Grâce aux activités de promotion de la Charte et de renforcement des capacités des Membres sur l’utilisation des applications du CEN moyennant des séances de formation nationales et régionales, le nombre de données soumises au CEN a atteint un chiffre record en 2023. En outre, 10 pays ont soumis des données au CEN pour la première fois en 2020. L’analyse de ces données figure dans le rapport sur les trafics illicites 2023, qui a été publié en juin de cette année.

Les cours qui ont été mis au point par l’OMD à travers ses divers programmes et projets couvrent un vaste éventail de domaines (espèces sauvages, drogues et précurseurs, DPI, produits médicaux non conformes et de contrefaçon, déchets plastiques et dangereux, biens stratégiques, argent liquide, précurseurs d’explosifs, matières radioactives, armes légères et de petit calibre, etc.), de menaces (menaces internes émanant de personnes de confiance, zones franches, livraison rapide de colis par voie aérienne, colis postaux, etc.) et de techniques (analyse d’images de scanographie, pratiques relatives à la lutte contre la fraude et aux saisies, collecte de preuves, collecte de renseignement et analyse, utilisation du renseignement de source ouverte, criminalistique numérique, livraisons surveillées, planification des opérations de lutte contre la fraude, etc.).

Plus récemment, l’OMD a mis au point plusieurs modules d’e-learning à l’intention des douaniers, afin qu’ils acquièrent des connaissances de base sur le renseignement géospatial (GEOINT) et apprennent à l’utiliser pour aider les douanes à gérer les frontières nationales dans les régions plus reculées.

Pour ce qui a trait au matériel d’orientation, nous continuons à mettre à jour le Recueil sur la gestion des risques et des groupes de rédaction travaillent sur les sections relatives à l’analyse des données, aux filières postales internationales et aux menaces internes. Le Recueil est actuellement disponible en format PDF et fait plus de 800 pages. Pour améliorer encore la convivialité du Recueil, l’OMD travaille actuellement sur un format web.

Un rapport d’étude a également été publié sous le titre « Unlocking the Value of Open-Source Intelligence (OSINT) in Customs enforcement » (Exploiter le potentiel du renseignement de source ouverte dans la lutte contre la fraude douanière). Conçu à l’intention des cadres supérieurs des autorités douanières, le rapport s’attarde sur la manière dont les douanes peuvent utiliser le renseignement de source ouverte pour renforcer leurs initiatives de lutte contre la fraude, offrant des conseils pratiques sur l’intégration de ce type de renseignement dans les méthodes de travail des administrations.

Enfin, l’OMD a élaboré des procédures opérationnelles normalisées (PON) pour le contrôle des envois de déchets, en vue de fournir aux administrations douanières une méthodologie leur permettant de mettre au point leurs propres PON nationales pour le contrôle des envois des déchets, à travers un jeu exhaustif de documents-type.

Pour ce numéro du magazine, nous avons demandé à plusieurs administrations douanières et organisations de partager leur expérience de lutte contre le commerce illicite.

Dans le premier article, le service de la Douane et de la protection des frontières (CBP) des États-Unis explique comment il a intensifié ses efforts pour empêcher que les produits à base de porc en provenance de pays touchés par la fièvre porcine africaine n’entrent sur son territoire. Les agents de la CBP ont découvert que des individus travaillent ensemble à travers les États-Unis pour faire entrer ces produits dans le pays, créant des réseaux qui ressemblent étonnamment à ceux qui sont utilisés pour la contrebande de stupéfiants ou de contrefaçons.

Dans l’article suivant, le Service des douanes du Nigeria (NCS) explique comment, en quelques années, il a changé son approche s’agissant du trafic d’espèces sauvages mais aussi comment il a réussi à surpasser son statut de « tigre en papier », incapable de procéder à la moindre saisie ou arrestation, pour devenir un défenseur déclaré de la faune et de la flore. L’auteur de l’article insiste sur le fait que les travaux menés par l’OMD pour sensibiliser et former les douaniers dans ce domaine ont été déterminants pour le Nigeria et que le NCS continue de participer activement aux travaux de l’Organisation pour aider d’autres administrations des douanes dans ce domaine.

Vient ensuite un article de la Douane argentine sur la stratégie qu’elle a adoptée pour améliorer sa capacité à faire respecter les droits de propriété intellectuelle. Parmi les mesures adoptées, la Douane a lancé un outil informatique baptisé « Sistema de asientos de alerta ». Il est difficile d’en décrire le fonctionnement en quelques mots mais je vous recommande vivement de lire l’article pour en savoir plus.

Dans un autre article, la Douane mauricienne se penche sur la lutte contre le trafic de drogues et offre un aperçu de l’arsenal répressif déployé par l’Administration fiscale de Maurice (MRA) ainsi que des succès remportés.

Vient ensuite un article sur le contrôle de l’aviation générale, où les administrations douanières d’Argentine et du Sénégal décrivent les progrès réalisés dans le cadre du Projet COLIBRI de l’OMD. L’article montre que le projet a permis de sensibiliser les cadres supérieurs des douanes et les autres autorités chargées de l’application des lois à la menace que représente l’AG et se penche notamment sur les capacités de lutte contre la fraude et la criminalité transnationale organisée, sur le niveau de coopération interinstitutionnelle et internationale, et sur le rôle des douanes pour assurer la coordination entre les forces de sécurité.

Dans l’article qui suit, la douane irlandaise présente les travaux que son équipe de formateurs a entrepris pour revoir les cours de formation sur les procédures de fouille de véhicules durant la pandémie de COVID-19. En tirant parti des partenariats publics-privés, l’équipe de formateurs a réussi à mettre au point un cours de formation que les participants ont qualifié de « superbe », « innovant », « spécial » et « inclusif ».

L’article de la Douane brésilienne nous plonge ensuite dans l’utilisation des outils analytiques et des technologies de suivi en temps réel. Bien que certains des instruments présentés soient conçus aux fins de la détection de la fraude commerciale, d’autres outils ont été mis au point pour renforcer la lutte contre le commerce illicite en permettant, par exemple, la surveillance de véhicules près des frontières terrestres ou en automatisant l’analyse des images scannées.

L’article suivant, de la Douane chinoise, parle aussi de l’utilisation des techniques d’analyse de pointe. Il offre un aperçu des efforts déployés par l’Administration pour exploiter au mieux les mégadonnées en vue d’améliorer sa capacité à détecter la fraude et le commerce illicite.

Dans le dernier article du Dossier, les administrations des douanes françaises et béninoises présentent l’Académie des frontières, qui est en cours de création au Bénin pour former les agents des forces de sécurité intervenant dans les zones frontalières (police, services responsables des forêts, douanes, forces de défense et de sécurité) en vue de leur permettre d’agir de manière coordonnée pour s’attaquer aux divers groupes armés qui sont actifs dans la région et pour démanteler les réseaux illicites, tout en protégeant les communautés locales et en tissant des liens de confiance mutuelle.

J’espère que vous trouverez le Dossier et les autres sections de cette édition du magazine OMD Actualités intéressantes. Je profite de l’occasion pour remercier sincèrement tous les auteurs des articles, qui ont pris le temps de partager avec nous leurs réflexions et leurs expériences.

[1] Conférence de Moisés Naím sur l’ouvrage Illicit: How Smugglers, Traffickers and Copycats Are Hijacking the Global Economy, organisé à la Banque de développement interaméricaine à Washington, le 6 décembre 2005.

[2] Paul Kemp, Rebecca Galemba, Illicit Trade and Smuggling, 28 octobre 2020, consulté le 10 septembre 2024.