Le Service des douanes et de la protection des frontières des États-Unis (ci-après la CBP) a l’obligation de rendre compte de la gestion de son programme d’opérateur économique agréé depuis le lancement de ce dernier en novembre 2001. Pour ce faire, la CBP a recouru à une démarche globale incluant différentes parties et entités, y compris les partenaires au programme.

Les activités entreprises, qui comprennent la réalisation de mesures de la performance vérifiables, d’audits, d’enquêtes et d’évaluations dont les résultats sont ensuite rendus publics, ont permis d’établir un degré élevé de responsabilisation, de transparence et de crédibilité. Ensemble, elles contribuent à renforcer la confiance du public dans ses institutions gouvernementales et dans ses gouvernants.

Intitulé « Partenariat douane-entreprises contre le terrorisme », ou CTPAT selon son acronyme anglais, le programme d’OEA des États Unis utilise un système de pouvoirs et contre-pouvoirs (dit des checks and balances). C’est ce système qui régit directement la manière dont le programme est tenu de rendre des comptes. Ce dernier est soumis à trois types de contrôle principaux :

1. Le contrôle interne, effectué par les hauts responsables de la CBP et par le Département de la Sécurité intérieure (DHS), dont la CBP est un bras opérationnel essentiel ;
2. Le contrôle du pouvoir législatif à travers le Congrès des États-Unis, effectué par le biais d’audits et la présentation de rapports ;
3. Un contrôle indépendant par des tiers, moyennant des enquêtes et des études académiques qui évaluent et étudient la manière dont les membres du CTPAT perçoivent le programme.

La CBP a mis en place un processus de contrôle interne formel qui définit les buts, les objectifs et les résultats attendus du programme CTPAT. Il se base sur le Government Performance Results Act Modernization Act (GPRAMA), qui fait partie d’une série de lois visant à améliorer la gestion des performances du gouvernement, et a notamment les objectifs suivants :

• Améliorer la confiance des citoyens des États-Unis dans la compétence du gouvernement fédéral en tenant systématiquement les agences fédérales pour responsables de l’obtention de résultats ;
• Améliorer la performance des programmes en demandant aux agences de fixer des objectifs, de mesurer leur performance par rapport à ces objectifs et de rendre compte publiquement des progrès accomplis ;
• Améliorer l’efficacité des programmes fédéraux et la responsabilité vis-à-vis des citoyens en mettant l’accent sur les résultats, la qualité des services et la satisfaction des clients ;
• Améliorer le processus décisionnel du Congrès en fournissant davantage d’informations sur la réalisation des objectifs et sur l’efficacité et l’effectivité relatives des programmes et des dépenses fédérales. (Source : page 641 de l’Office of Management and Budget Circular A-11.)

Les agences fédérales telles que la CBP sont donc tenues d’assurer certaines tâches relatives à la gestion de la performance telles que la définition d’objectifs, la mesure des résultats et la présentation de rapports sur les progrès réalisés. Ces tâches incluent la définition et l’évaluation de paramètres de mesure de la performance.

Il est important de comprendre la signification de certains de ces termes. La gestion de la performance se fonde sur les mesures de performance pour définir des objectifs de performance, allouer les ressources en fonction des priorités, informer les responsables afin qu’ils confirment ou modifient certains éléments du programme, ou encore rendre compte de la réalisation effective des objectifs de performance.

Sur la base du mandat octroyé par le GPRAMA et des lignes directrices du DHS et de l’Office of Management and Budget (OMB) du Bureau exécutif du Président, le programme CTPAT a défini ses propres paramètres de mesure de la performance. Les résultats sont communiqués à l’Office of Accountability (Bureau de la responsabilisation) de la CBP qui les transmet à son tour aux hauts responsables de la CBP. La CBP fait ensuite part des résultats au DHS, qui les partagent également avec d’autres agences fédérales.

Tous les trimestres, le programme doit fournir des données sur trois mesures principales de la performance. La première donnée est le taux de conformité des membres du CTPAT aux critères de sécurité du programme. Ce taux est actuellement de 98 %. La deuxième donnée est la réduction des coûts dont bénéficient les importateurs membres du CTPAT grâce à la réduction des contrôles des marchandises. Ces économies s’élèvent actuellement à 46 millions de dollars des États-Unis, cumulés pour l’exercice 2023. La troisième donnée est le pourcentage de la valeur des marchandises importées aux États-Unis par les participants aux divers programmes de partenariat de la CBP avec le secteur privé. Ce pourcentage s’élève actuellement à 51,2 %.

Aux États-Unis, le contrôle du pouvoir exécutif est une prérogative octroyée par la Constitution au Congrès des États-Unis. Ce dernier surveille ainsi le pouvoir du Président et la manière dont les lois et les obligations du pays sont mises en œuvre par le pouvoir exécutif. Le Congrès américain exerce ce contrôle à travers la tenue d’auditions parlementaires.

Le Congrès peut également recourir à la réalisation d’audits par le Government Accountability Office (GAO), une agence indépendante et non partisane souvent décrite comme le « gardien du Congrès ». Le GAO fournit au Congrès, aux hauts responsables des agences exécutives et au public des informations opportunes, factuelles et non partisanes sur la performance des programmes et des agences gouvernementales. Les constatations tirées de ces audits permettent aux décideurs politiques d’allouer les ressources de manière efficace et d’améliorer la prestation des services publics. Tous les rapports d’audit du GAO peuvent être consultés sur le site web du GAO à l’adresse www.gao.gov.

Au fil des ans, le CTPAT a fait l’objet de plusieurs audits du GAO, parmi lesquels figurent:

• un audit sur la sécurité des conteneurs : Container Security: Expansion of Key Customs Programs Will Require Greater Attention to Critical Success Factors GAO-03-770 – 25 juillet 2003
• un audit sur les avantages octroyés aux importateurs en matière de contrôles : Partnership Program Grants Importers Reduced Scrutiny with Limited Assurance of Improved Security GAO-05-404 – 26 mai 2005
• un audit sur la sécurité de la chaîne logistique: Supply Chain Security:S. Customs and Border Protection Has Enhanced Its Partnership with Import Trade Sectors, but Challenges Remain in Verifying Security Practices GAO-08-240 – 25 avril 2008
• un audit sur la sécurité maritime: Maritime Security: Progress and Challenges in Key DHS Programs to Secure the Maritime Borders GAO-14-196T – 19 novembre 2013
• un audit sur la sécurité maritime et les données: Supply Chain Security: Providing Guidance and Resolving Data Problems Could Improve Management of the Customs-Trade Partnership Against Terrorism Program GAO-17-84 – 8 février 2017

Sur la base des conclusions tirées et des lacunes recensées par ces rapports, le GAO émet des recommandations qui doivent être mises en œuvre par la CBP. Toutes les recommandations formulées dans ces rapports ont été mises en œuvre.

Bien que ces types d’audits demandent du temps et des efforts, et puissent être parfois fastidieux et stressants, les administrations douanières devraient les accueillir favorablement dans la mesure où ils permettent de recueillir des critiques constructives, qui ne peuvent qu’améliorer les programmes et les rendre plus dynamiques. Il est important de noter que les audits réalisés sur le CTPAT valident également le bon travail réalisé.

Le Congrès exige également de la CBP qu’elle présente des rapports annuels sur ses opérations et ses programmes. Parmi les rapports que la CBP soumet au Congrès, le Plan stratégique visant à renforcer la sécurité de la chaîne logistique internationale touche au programme CTPAT. Ce rapport explique comment le programme remplit le mandat que lui a octroyé le Congrès dans le cadre de la loi de 2006 sur la sécurité et la responsabilité à chaque point d’entrée (ci-après le SAFE Port Act) qui constitue le cadre juridique du CTPAT.

Le SAFE Port Act exige notamment de la CBP qu’elle certifie ou rejette les nouveaux candidats au CTPAT dans un délai de 90 jours, qu’elle passe en revue tous les membres agréés du CTPAT dans un délai d’un an à compter de l’obtention de leur certification, et qu’elle reconfirme l’agrément des membres du CTPAT au moins une fois tous les quatre ans.

Le CTPAT étant un programme de partenariat avec le secteur commercial, la CBP recueille et analyse les recommandations et les perceptions des membres du CTPAT le concernant. À cette fin, elle s’est associée à des instituts de recherche pour mener des enquêtes et des évaluations indépendantes.

La CBP a d’abord entamé une collaboration avec le Center for Survey Research de l’Université de Virginie. Trois enquêtes sur le programme CTPAT ont été menées entre 2006 et 2011. Toutes les entreprises membres du CTPAT ont eu l’occasion de participer à ces enquêtes et de partager leur expérience du programme.

Généralement, les personnes interrogées dans le cadre de ces enquêtes nous disent que l’adhésion au CTPAT apporte une valeur ajoutée qui ne se chiffre pas seulement en dollars et en cents. Le programme permet aussi d’éviter les risques, d’adopter une approche commune pour une chaîne logistique plus sûre, de participer aux appels d’offres pour des marchés publics qui exigent d’être membres du CTPAT, et de profiter de la crédibilité qu’apporte l’adhésion au CTPAT.

Voici quelques-unes des conclusions de l’Enquête menée en 2010 auprès des partenaires du CTPAT :

• Plus de 90 % des personnes interrogées ont déclaré que leur entreprise n’envisageait pas de quitter le programme du CTPAT.
• 98 % des personnes interrogées ont indiqué qu’elles faisaient confiance à leur spécialiste CTPAT de la sécurité de la chaîne logistique.
• La grande majorité (90,7 %) des personnes interrogées ayant participé à une revalidation de leur agrément ont indiqué qu’elle avait été réalisée selon leurs attentes.
• Les améliorations dans le domaine de la sécurité de la main-d’œuvre, la réduction du temps nécessaire pour la mainlevée des marchandises par la CBP, la réduction du temps passé dans les files d’inspection de la CBP et l’augmentation de la prévisibilité dans l’acheminement des marchandises sont les principaux avantages recensés.
• En ce qui concerne les coûts associés à la mise en œuvre du CTPAT, les entreprises, tous secteurs confondus, ont le plus souvent mentionné les dépenses liées à l’amélioration ou à la mise en œuvre de mesures visant à assurer la sécurité matérielle, de même que les coûts liés au maintien de la sécurité matérielle et de la sécurité du fret.
• Seules 52 % des entreprises ont déclaré avoir mis en place un système formel d’évaluation et de gestion des risques liés à la chaîne logistique avant d’adhérer au CTPAT. Parmi elles, 87,6 % étaient d’accord ou plutôt d’accord pour dire que leur capacité à évaluer et à gérer les risques liés à la chaîne logistique avait été renforcée grâce à leur adhésion au programme.
• Dans l’ensemble, 42,1 % des entreprises ont déclaré que les avantages de la participation au CTPAT l’emportaient sur les coûts, 25 % que les coûts et les avantages étaient à peu près équivalents, 14,9 % que les coûts l’emportaient sur les avantages et 18 % qu’il était trop tôt pour tirer une conclusion dans un sens ou dans un autre.

La dernière évaluation de la perception du programme par les membres a été menée en 2020 par l’Université de Houston, par l’intermédiaire de son Borders Trade Immigration Institute. Le projet a été supervisé par CT Strategies, un cabinet de conseil qui fournit des services stratégiques à ses clients pour résoudre les problèmes liés à la gestion des frontières et à la chaîne logistique. Tous les membres du CTPAT ont été invités à y participer et 3 279 membres représentant l’ensemble de la chaîne logistique ont pris part à l’évaluation.

L’évaluation de l’Université de Houston avait quatre objectifs principaux :

• Savoir comment le programme CTPAT était perçu ;
• Recenser les domaines problématiques et les suggestions éventuelles pour une amélioration ;
• Déterminer les améliorations coût-bénéfice qui pourraient être apportées pour les membres du secteur du commerce et le programme CTPAT ;
• Établir de nouvelles mesures de la performance ou s’appuyer sur celles qui existent déjà.

Le rapport d’évaluation offre également un résumé analytique de ses principales conclusions. Certaines de ces conclusions sont très similaires à celles de l’Université de Virginie :

• Environ la moitié des répondants à l’enquête a déclaré que les avantages de la participation au CTPAT l’emportaient sur les coûts, tandis que 3 personnes sur 10 ont indiqué que les coûts et les avantages étaient équivalents. Le principal « coût » cité est le temps et les ressources qui doivent être mobilisés pour assurer la conformité par rapport aux exigences du CTPAT.
• Plusieurs avantages du CTPAT sont considérés comme des facteurs importants d’adhésion et de maintien de l’adhésion au programme.
• La continuité dans la participation des membres au programme est forte. Une grande majorité (83 %) des membres actuels n’envisage pas de quitter le programme, ce qui témoigne de la valeur du CTPAT.
• Les spécialistes de la sécurité de la chaîne logistique du CTPAT ont reçu des notes élevées. Ils sont considérés comme des professionnels responsables et compétents.

L’évaluation a permis de dégager quatre domaines où des améliorations s’imposent et auxquels le programme s’est attaqué presque immédiatement.

Premièrement, il a été demandé aux gestionnaires du programme d’expliquer les avantages que ce dernier offre par type d’entité. Pour répondre à cette demande, les présentations proposées aux professionnels sur le programme incluent désormais une explication plus détaillée de ses avantages.

Deuxièmement, les auteurs du rapport ont également recommandé aux gestionnaires du programme de continuer à améliorer la cohérence intégrale du programme par le biais de leurs politiques, de leur communication et de la technologie. Le programme continue d’innover – tout récemment, la CBP a d’ailleurs lancé son portail de troisième génération, le CTPAT Portal 3.0.

Le troisième domaine d’amélioration dégagé par l’évaluation portait sur le besoin pour le programme de fournir une formation accrue, améliorée et plus régulière aux fonctionnaires du CTPAT, aux parties prenantes de la CBP et aux membres du programme. Chaque année, le programme est représenté dans des dizaines d’événements commerciaux, que ce soit à travers une participation en personne ou en mode virtuel. Un séminaire de sensibilisation au fentanyl a notamment été organisé au début de l’année 2024, auquel plus de 3 000 entreprises ont pris part. Préalablement à la publication du rapport, le CTPAT a travaillé avec le Bureau de la formation et du développement de la CBP pour élaborer un cours de trois semaines pour former de nouveaux spécialistes de la sécurité de la chaîne logistique afin de normaliser encore davantage le programme.

Le quatrième domaine d’amélioration est lié au développement et à la collecte de données relatives au programme afin d’évaluer avec précision les progrès réalisés et de jeter les bases potentielles pour l’élaboration de mesures de retour sur investissement (ROI) pour les membres du CTPAT. Comme nous l’avons expliqué plus haut, des paramètres de mesure de la performance ont déjà été définis et évalués par le programme. Les gestionnaires du programme travaillent également à l’élaboration d’un retour sur investissement pour les importateurs membres du CTPAT et impliqueront le secteur commercial dans la mise en œuvre de cette recommandation.

L’obligation de rendre compte à des parties diverses et indépendantes est essentielle au succès des programmes d’OEA. Ils doivent s’accompagner de mesures de la performance et d’objectifs clairement définis en la matière, qui soient vérifiables et qui puissent faire l’objet de comptes rendus, mais aussi d’audits systématiques de la part des autorités gouvernementales compétentes. Enfin, un programme d’OEA doit être soumis à l’appréciation de ses propres membres, par le biais d’enquêtes et d’évaluations menées par des tiers indépendants afin de déterminer leur perception de la valeur globale du programme, de sa réactivité et de sa pertinence dans l’économie mondiale d’aujourd’hui.

Les audits, les enquêtes et les évaluations sont des outils à la disposition de toutes les administrations douanières qui leur permettent de recenser les possibilités qui existent d’améliorer le programme et de combler les failles ou les lacunes éventuelles que les responsables des programmes d’opérateurs économiques agréés n’auraient peut-être pas été en mesure de détecter par eux-mêmes.

Ces outils peuvent accroître la crédibilité des programmes, au niveau de leur gestion et de leur exploitation, tout en renforçant la confiance des parties prenantes à leur égard. À cette fin, les rapports finaux doivent être rendus publics. Si les programmes d’OEA reposent sur la confiance et la transparence, les douanes doivent également faire preuve de transparence en ce qui concerne leurs déficiences et la manière dont elles les surmontent.

En savoir +
https://www.cbp.gov/border-security/ports-entry/cargo-security/CTPAT