Les aspects liés à la sécurité de la chaîne logistique ont été introduits pour la première fois dans la législation douanière de l’Union européenne (UE) en 2005 et 2006, à la suite des attentats terroristes de septembre 2001 aux États-Unis et dans la foulée de l’adoption, en 2005, du Cadre de normes SAFE de l’OMD visant à sécuriser et à faciliter le commerce mondial (Cadre SAFE). Les principaux changements avaient trait à l’obligation de soumettre des données électroniques avant l’arrivée des marchandises dans l’UE (à travers la « déclaration sommaire d’entrée » ou DSE) et avant leur départ de l’UE, l’introduction du programme d’opérateur économique agréé (OEA) et la mise en place d’un système commun d’analyse des risques.

Un système d’information appelé « Système de contrôle des importations » (ICS) avait été mis au point pour héberger et traiter les DSE et pour permettre l’échange de messages électroniques entre les administrations douanières, les opérateurs économiques et la Commission européenne. L’ICS garantissait que les transactions débutant dans un État membre de l’UE pouvaient être achevées dans un autre sans qu’il soit nécessaire de soumettre à nouveau une DSE, que l’évaluation des risques était effectuée et que les données de sécurité et de sûreté appropriées étaient transmises à l’autre État membre.

Toutefois, le nouveau régime venait à peine d’entrer en vigueur que de nouvelles menaces pour la sécurité sont apparues. En octobre 2010, un envoi contenant des engins explosifs improvisés était retrouvé à bord d’un avion arrivant du Yémen et transitant par l’UE à destination des États-Unis. La sécurité douanière a dès lors été recentrée sur l’amélioration de la sécurité du fret aérien, plusieurs pays envisageant de recourir aux données électroniques préalables pour identifier les cargaisons à haut risque avant qu’elles ne soient chargées à bord des avions. Des normes mondiales pour ces systèmes de données préalables ont été mises au point par l’OMD et ajoutées au Cadre SAFE en 2015, et le concept de « renseignements préalables concernant le fret avant chargement » (RPCF-AC) a été adopté en référence à ces nouvelles données exigées.

L’ICS et l’intégralité de son cadre de gestion des risques ont alors été refondus au niveau européen. Un nouveau Code des douanes de l’Union est entré en vigueur en mai 2016, et un nouveau système d’information, l’ICS2, a été lancé en mars 2021.

L’ICS2 est entré en fonctionnement en trois étapes, chaque version du système touchant des opérateurs économiques et des modes de transport différents.

• Version 1 : Depuis le 15 mars 2021, les transporteurs de courrier exprès et les opérateurs postaux désignés établis dans l’UE sont tenus de fournir un sous-ensemble des données de leur DSE (les données des RPCF-AC) avant que les marchandises soient chargées à bord d’un aéronef à destination de l’UE, de la Norvège, de la Suisse et de l’Irlande du Nord.
• Version 2 : Depuis le 1^er mars 2023, les transporteurs de courrier exprès, les opérateurs postaux désignés, les transitaires et les transporteurs de fret aérien sont tenus de fournir un ensemble complet de données électroniques préalables avant l’arrivée des marchandises chargées à bord d’un aéronef à destination de l’UE, de la Norvège, de la Suisse et de l’Irlande du Nord.
• Version 3 : Depuis le 1^er mars 2024, les transporteurs de courrier exprès, les opérateurs postaux désignés, les transitaires, les transporteurs maritimes, ferroviaires et routiers ainsi que les entreprises recevant les marchandises dans l’UE sont tenus de fournir un ensemble complet de données électroniques préalables avant que les marchandises n’arrivent dans l’UE, la Norvège, la Suisse et l’Irlande du Nord.

L’ICS2 touche aussi indirectement tous les fabricants, exportateurs et individus en dehors de l’UE qui envoient des produits dans l’UE, en Norvège, en Suisse et en Irlande du Nord, que ce soit en tant que destination finale ou en transit. Ces expéditeurs doivent fournir les renseignements nécessaires aux opérateurs économiques directement concernés (comme DHL), qui communiquent ensuite les données électroniques aux administrations des douanes de l’UE.

Le changement le plus important apporté par la version 2 de l’ICS2 porte sur le niveau de détail des informations à soumettre avant à l’arrivée aux administrations douanières des pays de l’UE. Par exemple, les données de sécurité de l’envoi ne peuvent être soumises sans une description détaillée des marchandises par produit (au niveau de chaque article) et sans le code du Système harmonisé (SH) correspondant. Le numéro d’enregistrement et d’identification des opérateurs économiques (ou numéro EORI) est également exigé.

Conscient du caractère polyvalent de l’ICS2, DHL Express s’est engagé dans un parcours préparatoire complet, comprenant des évaluations internes, des mises à niveau de ses systèmes, la formation de son personnel et des campagnes d’éducation et de sensibilisation de ses clients. En tirant parti de l’expérience acquise au cours de la mise en œuvre de programmes similaires, de son réseau mondial et de son expertise, DHL Express a pu établir un dialogue dynamique avec les autorités de réglementation et avec ses partenaires du secteur pour relever les défis potentiels et rationaliser les processus de mise en œuvre. En outre, l’entreprise a coordonné des campagnes à l’adresse des expéditeurs du monde entier pour améliorer la qualité des renseignements consignés sur la facture commerciale qui lui sont soumis et qui sont utilisées à des fins déclaratives dans l’ICS2.

DHL Express a dû relever plusieurs défis durant la préparation et le déploiement de l’ICS2, exigeant chacun des solutions innovantes et des efforts concertés.

1. La satisfaction des exigences en matière de données requiert d’énormes efforts de communication vis-à-vis des clients 

L’obtention de certaines des données requises dans le cadre du nouveau système a constitué un défi de taille. Malgré la mise au point de solutions pour assurer la conformité, il a fallu déployer un effort de communication monumental pour convaincre les clients de DHL du monde entier de fournir des descriptions complètes et exactes des marchandises, tout comme il a fallu assurer un contrôle continu et rigoureux des données afin de garantir qu’elles satisfont aux nouvelles exigences de l’ICS2 (comme les pays d’acheminement et les codes SH).

Le réseau DHL Express offre à ses clients des possibilités d’acheminement par avion flexibles et dynamiques afin de garantir un temps de transit le plus rapide possible. Les avions peuvent donc être redirigés à tout moment à travers un pays faisant partie de l’UE. Ainsi, tous les envois, quelles que soient leur origine et leur destination, peuvent être soumis à un moment ou à un autre aux obligations découlant de l’ICS2. C’est pourquoi les initiatives de sensibilisation s’adressent à tous les clients.

Qui plus est, le déploiement de l’ICS2 a posé des défis opérationnels importants et a entraîné une modification des chaînes logistiques de DHL Express. Par exemple, la nouvelle réglementation ICS2 a rendu obligatoire la transmission des données à l’État membre d’entrée de l’UE pour les envois qui sont acheminés d’un État membre de l’UE à un autre via un pays tiers (par exemple, de la République d’Irlande vers l’Allemagne via une plate-forme de correspondance au Royaume-Uni). Cette nouvelle exigence a entraîné des changements d’itinéraires, avec des coûts supplémentaires pour les entreprises et les consommateurs.

Outre l’obtention des données de la part des clients, DHL Express s’engage à veiller à ce que les informations préalables sur les marchandises soumises à l’ICS2 soient à la fois exactes et complètes. Pour ce faire, le personnel doit accorder une attention particulière aux détails et respecter les champs de données et les formats spécifiques du système. Des données inexactes ou incomplètes pourraient entraîner des retards ou des rejets, ce qui nuirait à la fluidité du mouvement des marchandises.

2. Soumission en temps opportun

DHL a également dû relever un autre défi : la soumission des renseignements préalables concernant le fret dans les délais prescrits. Une fois les données des clients réceptionnées, DHL Express devait encore pouvoir les rassembler et les transmettre en temps voulu aux administrations douanières pour qu’elles puissent mener leurs évaluations des risques et prendre des décisions à l’avenant.

3. Recueillir les informations et mobiliser le soutien des autorités 

Durant le déploiement de l’ICS2, il a été vital d’établir une communication effective avec les administrations des douanes et de compter sur leur soutien. Les directives claires qui ont été communiquées, les matériaux de formation mis à disposition et les canaux de communication déployés pour répondre aux questions ou résoudre les problèmes éventuels ont joué un rôle fondamental pour faciliter la transition vers le nouveau système. Les opérateurs économiques avaient besoin de points de contact fiables à qui demander de l’aide ou des explications sur des questions relatives au système, tant au niveau de la Commission européenne que dans chaque État membre de l’UE.

4. Des opérateurs chargés eux-mêmes de communiquer aux expéditeurs leurs obligations au titre de l’ICS2 

La communication des obligations au titre de l’ICS2 aux expéditeurs et autres partenaires dans le monde a été cruciale pour garantir la conformité et minimiser autant que possible les perturbations dans les activités. Toutefois,  la responsabilité de la communication incombait avant tout aux opérateurs, ce qui a donné lieu à des problèmes d’interprétation et à des messages ambigus. Cette confusion, qui a surtout touché les clients habitués à traiter avec des prestataires de services différents, a causé des retards et créé beaucoup de frustration. Une meilleure communication (directe avec les expéditeurs partout dans le monde) de la part de la Commission européenne et des autorités douanières des États membres de l’UE aurait contribué à la résolution de ces problèmes puisqu’elles auraient pu mieux expliquer la logique étayant les exigences en matière de données et permis aux parties prenantes de mieux les comprendre.

A l’avenir, toutes les parties concernées pourraient tirer parti du fait que les autorités informent et éduquent directement les clients et les expéditeurs sur l’ICS2 et sur les autres changements intervenant dans la réglementation, plutôt que de s’appuyer sur les prestataires logistiques.

5. Négocier des procédures de recours dans chaque pays pour les cas exceptionnels

La politique de tolérance zéro pour les déclarations manquantes à l’arrivée sur le territoire couvert par l’ICS2 a créé des obstacles opérationnels, qui ont été exacerbés par les imprévus tels que les changements d’itinéraires des envois individuels et les réacheminements de vols. Il est devenu impératif de négocier des procédures de recours dans chaque pays pour traiter ces cas de figure exceptionnels et empêcher des retards de livraison. Malgré ces difficultés, DHL Express a fermement maintenu son engagement en faveur de la conformité et de la satisfaction des clients, en mettant en œuvre des protocoles de suivi et d’intervention robustes pour veiller au respect des normes de service.

6. Un déploiement qui a exigé un sens de l’adaptation et de la coordination

Le projet initial de déployer l’ICS2 à une date précise comportait des risques importants, auxquels sont venues d’ajouter des campagnes de tests complexes et insuffisantes. Le changement opéré en faveur d’un déploiement progressif du nouveau système, bien que qu’il ait été adopté proche de l’échéance légale, nous a permis de jouir d’une plus grande flexibilité dans la planification et la mise en œuvre. Il a fallu toutefois faire preuve d’une capacité d’adaptation et de coordination constante pour assurer une intégration harmonieuse des obligations découlant de l’ICS2 dans les activités de DHL. Cette expérience a mis en évidence à quel point il est important pour les opérateurs économiques de faire preuve de souplesse et de travailler dans un esprit de collaboration avec les administrations douanières pour pouvoir se frayer un chemin dans des cadres réglementaires complexes.

7. Les enjeux opérationnels liés au transit des ULD

Un des grands défis opérationnels que nous avons rencontrés a été d’identifier et de retenir les envois individuels chargés à bord d’unités de chargement (ULD) pour lesquels il manquait des messages de déclaration des données avant l’arrivée. Le risque de retards pour les milliers d’autres envois conformes en raison d’un seul message de données manquant a montré à quel point il est crucial de compter sur des protocoles de suivi et d’intervention solides.

8. S’assurer de la conformité des transporteurs commerciaux

DHL dispose de ses propres moyens de transport mais la société fait également appel à des transporteurs commerciaux. Il était essentiel de s’assurer que ces autres opérateurs adoptent la même diligence que DHL pour garantir la conformité et un traitement des colis sans faille. Cependant, le manque de conformité de certains d’entre eux a imposé des contraintes supplémentaires aux activités de DHL Express, rappelant l’importance d’une collaboration et du respect des exigences réglementaires à l’échelle du secteur. Il a fallu engager un partenariat dynamique et un dialogue permanent afin de promouvoir l’alignement des pratiques de travail et la rationalisation des opérations.

9. Performance et fiabilité du système

DHL Express doit compter sur la disponibilité et la réactivité constantes du système ICS2. Cependant, les problèmes de performance du système, les pépins techniques ou les temps d’arrêt peuvent nuire au bon fonctionnement de la plateforme et entraîner des retards, ce qui est particulièrement problématique lorsque les expéditions sont soumises à des contraintes de temps.

Enseignements tirés 

En réfléchissant aux difficultés rencontrées lors de la mise en œuvre de l’ICS2, DHL Express a pu tirer des enseignements qui pourraient s’avérer très utiles pour les administrations douanières :

• Il est essentiel d’adhérer aux normes avant le départ et avant l’arrivée décrites dans le Cadre SAFE de l’OMD, y compris au niveau des jeux de données, lors de la conception de programmes, dans la mesure où ces normes assurent la prévisibilité, la normalisation et l’harmonisation des exigences en matière de données à travers les territoires douaniers. La charge pesant sur les opérateurs économiques s’en trouve allégée, la qualité des données s’améliore au fil du temps et un environnement stable est ainsi créé pour le développement des programmes.
• Il est essentiel de tester toute nouvelle procédure ou tout nouveau processus avant de les mettre pleinement en œuvre ou même de légiférer pour atténuer les effets des situations imprévues qui n’ont peut-être pas été envisagées et garantir ainsi le succès de la mise en œuvre.
• Il est indispensable d’établir une collaboration et un partenariat précoces entre les administrations douanières et les opérateurs économiques afin de permettre une mise en œuvre harmonieuse.
• Aux fins de cette collaboration et de ce partenariat, il est essentiel que les parties concernées aient une compréhension commune de l’endroit et du moment, dans la chaîne logistique, où les éléments de données deviennent disponibles. Par exemple, les numéros EORI des destinataires ne sont généralement pas connus ou disponibles avant l’importation dans l’UE. Par conséquent, les jeux de données préalables doivent non seulement être conformes à ce qui stipule le Cadre SAFE de l’OMD mais aussi être basés sur des données communément disponibles lors de la soumission des informations préalables.
• Il est nécessaire de renforcer la confiance et la transparence entre les administrations douanières et les opérateurs économiques afin de garantir que les problèmes puissent être résolus conjointement.
• Il est nécessaire de mettre en place un programme éducatif de sensibilisation comprenant un dialogue direct entre les administrations douanières et les clients/expéditeurs (qui sont les donneurs d’ordre et, donc, la source de la plupart des données requises sur les envois).
• Compte tenu de la nécessité impérieuse de fournir des données détaillées aux fins de l’analyse des risques, les administrations douanières devraient proposer davantage de formation et d’assistance dans ce domaine.
• Il est essentiel que les administrations des douanes fassent preuve d’adaptabilité face à des cadres réglementaires complexes.
• Il est important de fixer une période d’introduction transitoire pour donner aux opérateurs économiques le temps de migrer vers le nouveau système sans avoir à craindre des sanctions ou des amendes et aux administrations douanières un délai suffisant pour s’assurer que tous les systèmes fonctionnent comme prévu.

La coopération de DHL Express avec la Commission européenne concernant la mise en place de l’ICS2 reflète leur engagement commun en faveur du renforcement de la sécurité et de l’efficacité du commerce international. Malgré les difficultés rencontrées, DHL Express maintient avec détermination son engagement en faveur de la conformité, de la sécurité de la chaîne logistique, de l’excellence opérationnelle et de la recherche constante de la satisfaction de ses clients. Pour ce qui est de l’avenir, DHL Express envisage avec optimisme la poursuite de sa collaboration avec les autorités de réglementation et les partenaires du secteur en vue de se frayer un chemin à travers les paysages réglementaires en constante évolution, de stimuler l’innovation dans les opérations logistiques mondiales et de sensibiliser conjointement les expéditeurs du monde entier à l’importance de disposer de données complètes et exactes pour garantir le bon déroulement des processus de sécurité et de dédouanement.

Le déploiement de l’ICS2 a montré, une fois encore, l’utilité du travail de l’OMD et de son Cadre de normes SAFE. Ces normes, qui sont le fruit d’une collaboration entre l’OMD, les administrations des douanes et le secteur privé, offrent tous les outils nécessaires au bon développement de programmes axés sur la gestion des envois avant l’arrivée et avant le départ. L’expérience nous montre qu’une adhésion stricte à ces normes, notamment celles relatives aux données, contribue aux objectifs principaux du Cadre, à savoir une sécurité accrue de la chaîne logistique et une plus grande facilitation des échanges transfrontaliers.

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EXPcustoms@dhl.com