Le Bureau des douanes des Philippines (BOC) a entrepris une transformation majeure, fondée sur un leadership fort, un engagement en faveur de la réforme et une collaboration continue avec ses parties prenantes internes et externes, ainsi qu’avec ses partenaires internationaux. Cet article examine le travail accompli dans le domaine de l’éthique, lequel a été une priorité pour l’administration afin de gérer plus efficacement et de manière plus transparente les opérations et les réformes. L’expérience du BOC montre que la promotion d’une culture de l’éthique nécessite une approche holistique, et qu’un soutien extérieur peut contribuer à habiliter les bénéficiaires, en leur permettant d’acquérir les capacités nécessaires non seulement pour mettre en œuvre des réformes, mais aussi pour les pérenniser et se les approprier.

Le programme actuel de lutte contre la corruption et de promotion de l’éthique du BOC a été élaboré en collaboration avec le Secrétariat de l’OMD, initialement dans le cadre du Programme de facilitation des échanges dans les pays à revenu intermédiaire, puis dans le cadre du Programme « Accélérer la facilitation des échanges », tous deux financés par l’administration fiscale et douanière du Royaume-Uni (His Majesty’s Revenue and Customs).

Le Programme « Accélérer la facilitation des échanges » entend favoriser un environnement plus propice aux affaires en aidant les administrations des douanes à mettre en œuvre l’Accord de facilitation des échanges de l’Organisation mondiale du commerce (OMC) ainsi que les instruments de l’OMD. Très tôt, alors que nous discutions de la voie à suivre pour moderniser l’administration, un lien concret a été établi entre l’éthique et les réformes, et il est apparu nécessaire d’évaluer la manière dont la lutte contre la corruption et la promotion de l’éthique menées par le BOC étaient perçues par son personnel et les parties prenantes externes.

C’est ainsi qu’en pleine pandémie de COVID-19, en juillet et août 2021, le premier Sondage relatif à la perception de l’intégrité des douanes (SPID) a été mené, fournissant une base de référence pour guider les futures initiatives de réforme. À l’issue du sondage, un groupe de travail a été constitué afin de réaliser un diagnostic entre août et septembre 2021, avec l’aide d’experts en matière d’éthique de l’OMD. Les membres du groupe provenaient de différentes unités du bureau central du BOC et des districts de recouvrement des recettes. Malgré les défis et les restrictions engendrés par la pandémie de COVID-19, ils ont commencé à travailler avec des employés clés, en petits groupes, pour discuter des facteurs clés de la Déclaration d’Arusha révisée de l’OMD en utilisant les questions de la liste de contrôle du Guide de l’OMD pour le développement de l’éthique. Les discussions ont permis aux experts du BOC et de l’OMD d’évaluer les atouts de l’administration, de mettre en évidence les domaines nécessitant une amélioration et de recenser les lacunes.

Sur la base des résultats du SPID et du diagnostic, et après la levée des restrictions de voyage dues à la COVID-19, les experts de l’OMD se sont rendus aux Philippines en mai 2022 afin de rencontrer leurs homologues du BOC pour une validation de l’évaluation de l’éthique et une session de planification des actions. Ensemble, ils ont rédigé le Plan d’action global de lutte contre la corruption et de développement de l’éthique douanière du BOC, ou Plan d’action pour l’éthique en abrégé (PAE), approuvé par le Commissaire du BOC pour une mise en œuvre en octobre 2022.

Le plan a servi de feuille de route pour la réforme de l’éthique, en définissant des priorités claires, des calendriers précis et des indicateurs mesurables. Sa structure stratégique visait à combler les lacunes relevées dans les politiques et les procédures et garantissait que celles-ci soient pragmatiques, réalistes, rapidement efficaces et susceptibles d’être évaluées. Sa mise en œuvre a été assortie de processus de suivi et d’examen réguliers afin d’évaluer les progrès et d’ajuster les stratégies le cas échéant.

Une Feuille de route pour le développement de l’éthique et de la responsabilité pour 2023-2028 a également été élaborée afin d’établir une stratégie à long terme, à laquelle le PAE a été intégré. Certains des résultats escomptés du PAE ont également été inclus dans le Programme prioritaire en cinq points du Commissaire du BOC pour 2023.

Au cours des trois années qui ont suivi, des progrès considérables ont été réalisés dans la mise en œuvre du PAE. En décembre 2024, 14 des 40 recommandations avaient été mises en œuvre.

L’une des recommandations du PAE consistait à promouvoir l’automatisation ou l’informatisation des fonctions douanières afin d’améliorer l’efficacité opérationnelle et de réduire les possibilités de corruption et d’exercice inapproprié du pouvoir discrétionnaire. Même si les importateurs ou les agents en douane accrédités peuvent accéder depuis 2010 au système Electronic to Mobile (e2m) du BOC pour déposer les déclarations d’importation par voie électronique, les importateurs devaient toujours soumettre des copies papier des documents d’importation et des pièces jointes à l’Unité de traitement des entrées pour vérification, et le système e2m ne traitait pas les permis et les licences délivrés par d’autres organismes gouvernementaux, qui devaient être demandés séparément. Comme un procès en cours interdit au BOC d’apporter des améliorations au système e2m, divers systèmes indépendants du système e2m ont été développés pour permettre la numérisation de tous les processus. En 2023, 96,99 % des processus avaient été numérisés (161 sur 166).

Une autre recommandation concernait le renforcement des relations avec le secteur privé. Pour ce faire, le BOC a créé les Conseils consultatifs douane-industrie (CICAC en anglais). Il existe un CICAC central, présidé par le Commissaire du BOC et constitué de fonctionnaires et d’employés du BOC ainsi que de représentants d’entreprises, d’associations commerciales et d’organisations, et des CICAC de district dans les 17 districts de recouvrement des recettes du BOC, présidés par les percepteurs de district. Ils font office d’organes consultatifs au service de la direction du BOC et abordent les problèmes existants et potentiels liés à la douane et à l’industrie.

Depuis son lancement en février 2024 en présence du responsable du Programme « Accélérer la facilitation des échanges » de l’OMD, le CICAC central se réunit tous les mois pour discuter et résoudre des questions politiques et opérationnelles non seulement entre les représentants des entreprises et le BOC, mais aussi avec d’autres organismes de réglementation du commerce, des agences gouvernementales et d’autres parties prenantes impliquées dans la gestion de la chaîne logistique internationale.

Le BOC a également renforcé certaines de ses politiques existantes, en particulier celles qui concernent les employés. Par exemple, une politique d’égalité des chances a été adoptée pour veiller à ce que les règles de la Commission de la fonction publique des Philippines soient dûment mises en œuvre et pour souligner que les débouchés professionnels et les possibilités d’avancement, d’avantages, de récompenses et de reconnaissance sont accessibles à tous, indépendamment de l’âge, du sexe, de l’état civil, du handicap, de la grossesse, de la religion, de l’appartenance ethnique, de l’affiliation politique ou de la situation socio-économique.

Par ailleurs, le BOC a révisé son Code de conduite, en fournissant des indications plus claires sur les valeurs fondamentales et les normes éthiques attendues de l’ensemble du personnel, et en promouvant le professionnalisme, l’éthique et la responsabilité. Le Code a été approuvé par le Commissaire en décembre 2024 et lancé officiellement en avril 2025.

La révision de la Charte du citoyen du BOC, qui contient des informations sur les services fournis par la douane aux parties prenantes internes et externes, est une autre réalisation du PAE. La Charte révisée traduit désormais les efforts de modernisation du BOC et renforce l’obligation de rendre compte aux bénéficiaires.

L’une des principales recommandations formulées dans le PAE était de procéder régulièrement à des analyses et à des évaluations internes et externes des risques de corruption. Toutefois, il a fallu un certain temps au BOC pour examiner cet aspect, car il devait d’abord se concentrer sur la mise en œuvre effective des mesures nouvellement adoptées, ce qui n’a pas été sans difficultés. Parmi ces difficultés, citons notamment l’accueil mitigé réservé aux mesures anticorruption par les unités qui n’avaient pas été directement impliquées dans leur élaboration, ainsi que le manque de mémoire institutionnelle et de continuité dû à la rotation du personnel.

Un autre problème était l’absence pure et simple d’orientations pratiques pour l’identification et l’évaluation des risques de corruption au sein du BOC en termes de processus, de règlements, de fonctions, de postes et de bureaux. En mai 2024, l’élaboration d’une procédure opérationnelle normalisée (PON) pour l’analyse et la cartographie des risques de corruption a débuté, toujours avec le soutien du Programme « Accélérer la facilitation des échanges ». Une série de sessions de renforcement des capacités à distance a réuni les membres du groupe de travail sur l’éthique du BOC – dont la plupart ont également participé à la Mission de diagnostic de l’OMD en 2021 – et les experts de l’OMD en matière d’éthique.

Les PON qui ont été rédigées se sont concentrées sur trois domaines d’analyse critiques : 1) les actes réglementaires et juridiques, 2) les processus opérationnels de base et 3) les processus administratifs et de soutien. À l’avenir, l’analyse interne des risques de corruption et leur cartographie seront effectuées par tous les bureaux du BOC au moins une fois tous les trois ans. Les conclusions et les résultats doivent être utilisés pour la formulation et la mise en œuvre de contrôles et de vérifications internes renforcés visant à traiter les causes profondes et les facteurs propices associés aux risques de corruption et aux manquements à l’éthique.

Dans un deuxième temps, six grands districts de recouvrement des recettes ont été chargés de mettre en place des Groupes de travail techniques pour tester les PON et faire part de leurs commentaires. Le projet pilote s’est déroulé d’août à septembre 2024 et a été supervisé par le Groupe de travail sur l’éthique du BOC, qui a également été chargé de consolider, de vérifier et d’analyser les résultats avec l’aide des experts de l’OMD en matière d’éthique. Le Groupe a également consulté des représentants du secteur privé pour connaître leur point de vue sur les risques de corruption.

Grâce au projet pilote, le Groupe de travail est parvenu à :

• recenser 127 risques de corruption ;
• élaborer une carte thermique des risques de corruption afin de visualiser les risques en fonction de la probabilité ou de la fréquence de leur survenance et de l’impact ou des conséquences qu’ils pourraient avoir s’ils se produisaient ;
• recenser 37 postes susceptibles d’être corrompus en exécutant 121 tâches et processus dans différents domaines fonctionnels ; et
• formuler 40 recommandations pour gérer les risques.

Un certain nombre d’actions prioritaires ont ensuite été définies.

La première a été l’adoption de la PON sur l’analyse interne des risques de corruption et leur cartographie en tant que document de politique générale. Grâce à cette PON, le BOC a institutionnalisé l’analyse des risques de corruption et mis en place une approche structurée et reproductible pour identifier, évaluer et traiter régulièrement les risques de corruption. Cette initiative a également contribué à instaurer une culture durable et opérationnelle au sein du BOC.

Il a aussi été décidé d’effectuer des tests de vulnérabilité sur tous les documents de politique afin de s’assurer qu’ils traitent efficacement les risques de corruption. À l’instar des autres administrations des douanes, le BOC fonctionne sur la base d’actes juridiques. Si elle n’est pas réduite, la complexité de ce cadre réglementaire, notamment les incohérences dans sa mise en œuvre, pourrait toutefois conduire à des manquements à l’éthique et à des pratiques de corruption.

Les résultats du projet pilote ont également souligné l’importance de promouvoir le commerce dématérialisé et l’automatisation des processus afin d’éviter les risques liés aux opérations douanières.

Enfin, les politiques en matière de ressources humaines – recrutement et promotion, affectation et désignation / rotation, et interventions en matière d’apprentissage et de développement – devaient tenir compte de la liste des postes vulnérables à la corruption et l’utiliser comme critère.

Les 40 recommandations visant à contrer les risques relevés ont été intégrées dans le PAE et la version actualisée a été approuvée par le Commissaire du BOC en février 2025. Les groupes de travail concernés et les districts de recouvrement des recettes doivent rendre compte de sa mise en œuvre sur une base mensuelle.

Pour mesurer l’impact des efforts en cours en matière d’éthique, un deuxième SPID[1] a été réalisé en octobre 2024 dans le cadre du partenariat en cours avec le Programme « Accélérer la facilitation des échanges » de l’OMD. Pour assurer la comparabilité avec les résultats de 2021, la même série de questions et la même méthode de collecte de données ont été utilisées. Le deuxième SPID a été bien accueilli, le niveau de participation dépassant les attentes et les tailles d’échantillon requises.

L’analyse des réponses fournies par 1 607 employés des douanes et 786 acteurs du secteur privé montre que les employés des douanes ont une perception plus positive des efforts déployés par l’administration que le secteur privé.

Toutefois, la comparaison entre les données collectées lors de les itérations 2021 et 2024 du SPID révèle que la perception des représentants du secteur privé s’est améliorée beaucoup plus que celle des employés des douanes. À la question « Évaluez le niveau d’éthique de la douane sur une échelle de 1 à 10 », 1 étant le niveau le plus bas et 10 le plus élevé, 81 % ont répondu 6 sur 10 en 2024, contre 73 % en 2021. Les réponses des représentants du secteur privé ont été globalement plus positives en 2024. Par exemple, 89 % des personnes interrogées estiment avoir été « consultées avant les programmes de réforme et de modernisation de la douane », contre 74 % en 2021. 86 % des personnes interrogées sont également « convaincues qu’en cas de corruption ou de manquement à l’éthique, l’administration des douanes mènera une enquête efficace et équitable », contre 69 % en 2021.

Fidèle à son engagement en faveur de la transparence et en guise de remerciement pour les précieuses contributions et réponses de ses parties prenantes, le BOC a présenté les résultats du deuxième SPID à l’Assemblée générale du CICAC, un geste qui a par ailleurs été très apprécié.

Si les progrès sont notables, le BOC reconnaît qu’il reste encore beaucoup à faire dans certains domaines. Par exemple, si le pourcentage d’agents des douanes qui « ne se sentent pas suffisamment en confiance pour signaler des manquements à l’éthique » a considérablement diminué, passant de 42 % en 2021 à seulement 12 % en 2024, cela signifie toujours qu’environ un agent sur dix continue à ne pas se sentir suffisamment en confiance pour s’exprimer. De même, 14 % des répondants du secteur privé ont déclaré qu’ils « ne se sentent pas suffisamment en confiance pour signaler des cas de corruption », et 68 % sont d’accord avec l’affirmation selon laquelle « il est possible de ne pas se conformer aux exigences douanières en payant des pots-de-vin », ce qui témoigne des préoccupations persistantes concernant les vulnérabilités perçues en matière de corruption.

Ces constatations renforcent l’engagement inébranlable du BOC à poursuivre et à approfondir son programme en matière d’éthique. Forte de son enthousiasme et de sa motivation sans faille, l’administration est déterminée à tirer parti des progrès accomplis, en maximisant les enseignements tirés et en mettant en œuvre de nouvelles mesures de protection afin de maintenir la dynamique et de renforcer la confiance du public.

En revenant sur son parcours, le BOC a déterminé plusieurs facteurs qui ont contribué au succès de son programme en matière d’éthique.

Le premier est l’implication de la direction du BOC dans l’élaboration et la mise en œuvre du PAE. Les dirigeants du BOC ont participé à l’événement de lancement de haut niveau pour annoncer le retour de la Mission de diagnostic de l’éthique en 2021 et ont soutenu la mise en œuvre du PAE, en soulignant l’importance des initiatives en matière d’éthique pour parvenir à une modernisation efficace et en incorporant les résultats de la lutte contre la corruption et du développement de l’éthique dans les plans stratégiques et les programmes prioritaires du BOC. En ancrant l’éthique dans les documents stratégiques, la direction du BOC s’est assurée que les travaux de lutte contre la corruption et de développement de l’éthique transcenderaient les changements de direction à l’avenir.

L’engagement des membres du personnel dans les différentes unités de l’organisation est tout aussi important. La direction du BOC a changé deux fois depuis 2021, à la suite des élections nationales de 2022 et 2023. Heureusement, les membres du personnel engagés dans la réforme ont poursuivi leur travail, soutenus par l’équipe chargée du Programme « Accélérer la facilitation des échanges » de l’OMD, qui a contribué à maintenir la dynamique acquise. Ces « champions de l’éthique », travaillant au bureau central ainsi que dans les districts de recouvrement des recettes, ont assuré la mise en œuvre du PAE dans toutes les unités du BOC. Leur rôle fondamental s’est manifesté tout récemment dans la conduite du projet pilote sur l’analyse interne des risques de corruption.

L’expérience du BOC démontre également l’importance du renforcement des capacités de diagnostic et de la mise en place de mécanismes efficaces de rapport et de suivi. La capacité à réaliser en interne et de manière indépendante des diagnostics en matière d’éthique et à mettre en œuvre des mesures de réforme a marqué un tournant important, passant ainsi d’un changement engagé à partir de l’extérieur à une pratique institutionnalisée.

Le BOC apprécie également que la réforme ne nécessite pas de réinventer la roue. Il s’agit également d’apprendre à partir des normes établies et des outils disponibles. Le GDE et la Déclaration d’Arusha révisée fournissent des orientations claires sur la manière d’évaluer la situation de l’organisation, des perspectives sur la manière d’aborder les questions de lutte contre la corruption et d’éthique dans les administrations des douanes, ainsi qu’une méthodologie et des bonnes pratiques quant à la manière de les traiter.

La Déclaration d’Arusha révisée de l’OMD et le GDE établissent un lien entre la conception de stratégies en matière d’éthique et l’adoption de politiques saines en matière de ressources humaines. Le travail entrepris avec le soutien de l’équipe du Programme « Accélérer la facilitation des échanges » de l’OMD comprend également la mise en œuvre d’une gestion des ressources humaines basée sur les compétences ainsi que le renforcement des politiques en matière d’égalité de genre et de diversité (EGD). Un Diagnostic de développement du personnel de l’OMD et une Évaluation de l’EGD dans les organisations ont été réalisés, sur la base desquels des plans d’action ont été élaborés. Leur mise en œuvre a permis de promouvoir un environnement douanier transparent, inclusif et responsable.

Les mesures visant à promouvoir l’EGD au sein de l’administration comprennent la mise en place d’un système de correspondants pour l’égalité de genre et le développement afin de gérer toutes les activités liées à l’EGD, l’organisation de formations et de sessions de renforcement des capacités pour les employés et l’intégration d’approches sensibles au genre dans les politiques et les procédures.

La performance d’une organisation repose généralement sur les compétences de ses employés. Par conséquent, l’une des principales tâches et l’un des principaux défis de la gestion des ressources humaines consistent à déterminer et à développer les compétences requises pour atteindre les objectifs fixés par l’organisation. Dans cette optique, le BOC a procédé à une évaluation des compétences et a multiplié les possibilités d’apprentissage et de développement pour son personnel. Cela a eu un impact tangible sur la manière dont les fonctions clés sont désormais assurées, y compris, par exemple, un Bureau de gestion des risques plus efficace.

Un autre facteur déterminant a été l’engagement du BOC auprès des opérateurs économiques par l’intermédiaire du CICAC. Il a permis au BOC d’instiller un sentiment de cohésion autour d’objectifs communs et de confiance qui a aidé le BOC et les représentants du secteur privé à discuter de manière franche et ouverte, même sur des questions difficiles. Les membres du CICAC ont également participé à la discussion de groupe animée par les experts de l’OMD en matière d’éthique dans le cadre de l’analyse et de la cartographie des risques de corruption. Ils ont fourni des informations précieuses sur les risques de corruption au sein du BOC, ainsi que des recommandations sur la manière de les traiter.

En outre, la collaboration avec le Programme « Accélérer la facilitation des échanges » de l’OMD a également permis au BOC d’améliorer ses pratiques en matière de responsabilité. Des mécanismes de suivi et d’évaluation ont été mis en place pour faire le point sur les progrès accomplis là où l’assistance de l’OMD a été fournie. Des communications régulières et ouvertes sur les réalisations et les défis ont renforcé le partenariat. Cela s’est avéré crucial lors des deux changements de l’équipe de direction du BOC pour maintenir un engagement ferme en faveur du processus de réforme.

Le BOC a présenté sa réforme de l’éthique au Sous-Comité sur l’éthique de l’OMD en mars 2025, à l’occasion de la réunion du Groupe de travail sur le renforcement des capacités douanières (GT-RCD) de l’Association des nations de l’Asie du Sud-Est (ANASE) en avril 2025 et de la réunion des correspondants nationaux du Programme « Accélérer la facilitation des échanges » en juin 2025.

Les réactions ont été extrêmement positives. Le GT-RCD de l’ANASE a même fait l’éloge de la contribution du BOC, déclarant qu’elle « apportait une nouvelle perspective à l’ANASE ».

Cet article est une nouvelle preuve de l’engagement du BOC à partager son expérience avec l’ensemble de la communauté douanière et nous espérons qu’il incitera d’autres administrations à examiner leurs programmes en matière d’éthique et à utiliser les outils, les instruments et l’assistance technique de l’OMD.

[1] Les sondages relatifs à la perception de l’intégrité des douanes (SPID) menés aux Philippines étaient structurés autour des dix facteurs clés de la Déclaration d’Arusha révisée de l’OMD et étaient basés sur les Directives méthodologiques du SPID de l’OMD. Toutefois, les questionnaires du sondage SPID utilisés pour les fonctionnaires des douanes et les parties prenantes du secteur privé ont subi de légères modifications pour s’aligner sur les particularités opérationnelles nationales et pour apporter plus de clarté dans certains domaines. Bien que les Membres de l’OMD soient encouragés à adopter et à adapter le sondage pour répondre à leurs besoins nationaux spécifiques, il est important de préciser quand une version modifiée est utilisée, en particulier pour des raisons de transparence et de comparabilité potentielle entre différents pays, si des comparaisons statistiques devaient être effectuées à l’avenir. Pour rappel, les résultats du SPID sont confidentiels.