Dans un contexte international marqué par la complexité croissante des échanges, la digitalisation des procédures et des attentes renforcées en matière de transparence, la mesure de la performance est devenue un enjeu stratégique pour les administrations douanières. Pour Madagascar, pays insulaire confronté à des défis économiques, logistiques et sécuritaires spécifiques, la performance douanière constitue un levier essentiel pour la mobilisation des recettes, la facilitation du commerce et la crédibilité de l’action publique.

Au cours de la dernière décennie, l’Administration des douanes malagasy a engagé une transformation progressive de son approche de la performance. D’une logique essentiellement descriptive des résultats, elle a évolué vers une culture de pilotage fondée sur l’analyse et l’exploitation stratégique des données. Cette trajectoire s’est construite par étapes, que nous retraçons dans cet article, tout en mettant en lumière les défis rencontrés, les enseignements tirés et les perspectives offertes par une gouvernance de plus en plus orientée vers la donnée et la décision éclairée.

Les premières initiatives structurées en matière de mesure de la performance au sein de la Douane malagasy remontent à l’année 2016. À cette période, l’objectif principal était de mieux objectiver l’action des services opérationnels, en particulier au bureau principal du port de Toamasina, principal point d’entrée maritime du pays, dans un contexte de forte exigence en matière de mobilisation des recettes et de redevabilité institutionnelle.

Ces démarches se sont enchaînées sous forme de projets pilotes, notamment à travers l’introduction, progressivement vers certains bureaux à fort enjeu économique ou service stratégique, d’un système de contrats de performance fondé sur l’utilisation de données chiffrées associées à des indicateurs de suivi. Les contrats de performance étaient alors établis entre le Directeur Général des douanes en personne et les cadres concernés. Les objectifs fixés et les indicateurs retenus étaient volontairement limités, principalement orientés vers les réalisations fiscales pures et le respect des délais de traitement.

Bien que ces premières expériences aient été encore hétérogènes, elles ont permis de poser les bases d’une réflexion plus large sur la gouvernance par la performance. Elles ont également mis en évidence plusieurs défis structurants : la fiabilité des données, l’absence de standardisation des méthodes de calcul, la difficulté d’appropriation des indicateurs par les managers et la nécessité d’un cadre méthodologique commun.

Ces constats ont progressivement conduit l’Administration à rechercher un référentiel international capable de structurer durablement sa démarche.

Un tournant décisif a été franchi avec l’élaboration et la mise en œuvre du Plan stratégique 2020–2024. Dès sa conception, ce plan a été structuré autour des quatre dimensions du Mécanisme de mesure de la performance (MMP) de l’OMD, à savoir :

–     Facilitation du commerce et la compétitivité,

–     Mobilisation des recettes,

–     Lutte contre la fraude, la sûreté et la sécurité

–     Développement organisationnel et le capital humain.

Pour chacun de ces axes, des objectifs stratégiques ont été définis puis déclinés en 31 projets de modernisation assortis d’indicateurs de performance, garantissant une articulation cohérente entre la vision stratégique, les priorités opérationnelles et les mécanismes de suivi.

Dans ce cadre, le Projet n°28, dédié à l’évaluation de la performance organisationnelle et individuelle, occupe une place centrale. Il traduisait la volonté de la Douane malagasy de renforcer l’exploitation de l’information afin d’orienter plus efficacement l’action publique et de mieux répondre aux attentes de l’État, des opérateurs économiques et des usagers. En instaurant un dispositif de mesure de la performance à plusieurs niveaux, ce projet vise à responsabiliser et à valoriser les agents des douanes en mettant en évidence l’impact concret de leurs actions sur la performance globale de l’Administration.

À l’issue de la période couverte par le Plan stratégique, en 2024, cette approche s’est traduite par une généralisation des contrats de performance et des conventions d’objectifs. Ceux-ci ont été signés avec l’ensemble des vérificateurs-liquidateurs, tandis que tous les cadres dirigeants, tant au niveau central qu’opérationnel, partout dans l’île, ont été intégrés dans un dispositif liant objectifs, indicateurs mesurables et responsabilités managériales. Cette évolution a permis de renforcer la cohérence de l’action, la redevabilité managériale et la qualité du dialogue entre la hiérarchie et les responsables opérationnels.

Dès le début de l’expérimentation en 2016, une « cellule de performance » rattachée directement au Directeur général avait été créée. Cette entité assurait initialement un périmètre limité, centré sur le suivi des contrats de performance des vérificateurs du bureau de Toamasina.

Dans le cadre du Plan stratégique 2020–2024, cette cellule a évolué pour devenir un service spécialisé à part entière : le Service de Gestion de la Performance et de la Qualité (SGPQ). Cette évolution institutionnelle a marqué une étape clé dans la consolidation de la gouvernance de la performance.

Le SGPQ est aujourd’hui composée de sept agents, associe inspecteurs et contrôleurs des douanes disposant d’une connaissance approfondie du terrain, des profils techniques spécialisés en analyse de données, en informatique, en statistiques et en mathématiques appliquées, ainsi que des compétences en pilotage stratégique et en gestion publique. Cette articulation entre expérience de terrain, exploitation avancée des données et management de la performance permet au service de transformer l’information brute issue des opérations douanières en analyses stratégiques directement exploitables pour la prise de décision.

Le SGPQ est structuré autour de quatre divisions complémentaires, couvrant l’ensemble de la chaîne de la performance :

• DPER – Division de la Planification et de l’Engagement des Résultats, chargée de la planification stratégique, de l’élaboration des contrats de performance et des conventions d’objectifs, ainsi que du suivi des engagements pris ;
• DDOM – Division du Développement Organisationnel et de la Méthodologie, responsable de la conception et de l’amélioration continue des méthodes de mesure et de l’alignement des indicateurs avec les référentiels internationaux, notamment le Mécanisme de mesure de la performance (MMP) de l’OMD ;
• DARS – Division de l’Analyse et du Reporting Stratégique, spécialisée dans l’analyse avancée des données, la production de tableaux de bord stratégiques et l’appui à la prise de décision ;
• DCQ – Division de la Culture Qualité, chargée de la promotion de l’amélioration continue, de la redevabilité et de la professionnalisation des pratiques.

Le service a connu une évolution de son rattachement institutionnel. Il est désormais intégré à la Direction des Ressources et de la Formation (DRF) et travaille en étroite articulation avec le service Ressources Humaines et le service Équipements et Formation.

Ce positionnement vise à ancrer durablement la performance dans les politiques RH, la gestion des compétences et les décisions futures fondées sur les données issues des évaluations individuelles et organisationnelles. Dans cette logique, les processus d’affectation et de mobilité du personnel peuvent désormais s’appuyer, à titre d’aide à la décision, sur la consultation des résultats de performance des agents, avant toute décision de l’autorité compétente.

Dans le cadre du suivi et de l’évaluation des performances individuelles et collectives, le Service de Gestion de la Performance et de la Qualité (SGPQ) a développé et proposé l’adoption d’une méthodologie fondée sur la normalisation du score Z, également appelée standardisation, une technique statistique utilisée pour transformer les données en un format standard.

Cette démarche répond à une limite fréquemment rencontrée dans les dispositifs de mesure de la performance : une lecture isolée ou strictement descriptive des indicateurs (recettes, ratios de taxation, délais, redressements, etc.) peut conduire à des interprétations partielles, voire biaisées, des résultats observés. Le recours au score Z permet de dépasser ces limites en transformant les données brutes en scores standardisés et comparables, tout en neutralisant les effets liés aux volumes d’activité, aux types de marchandises ou aux contextes opérationnels spécifiques.

En pratique, cette approche facilite une analyse combinée et équitable des performances, en mettant en évidence les écarts significatifs par rapport aux tendances observées au sein de groupes de référence homogènes. Elle offre ainsi au management une lecture plus juste et plus contextualisée des résultats, favorisant des décisions fondées sur l’analyse plutôt que sur la seule comparaison de valeurs absolues.

Douane malagasy s’est appuyé sur le Manuel sur la mesure de la performance (MMP) de l’OMD pour structurer le dispositif national de performance. S’il ne fournit pas de listes d’indicateurs (KPI), ce manuel propose des définitions de différents types d’indicateurs, offre un modèle de fiche de metadonnées pour documenter chaque KPI et donne des orientations quant à l’organisation de tableaux de bord.

Elle a aussi utilisé le Mécanisme de mesure de la performance (MMP), intégrant progressivement certains KPI du Mécanisme. Si elle tenait compte des réalités opérationnelles propres à Madagascar, cette intégration a néanmoins soulevé plusieurs défis, en particulier en ce qui concerne la cartographie des données nationales et leur alignement sur les définitions du PMM, la mise à disponibilité de certaines données et leur homogénéisation.

La Douane de Madagascar a également participé à la première phase du MMP et a soumis ses données via la plateforme du mécanisme en ligne. À des fins d’apprentissage et de positionnement interne, elle a consulté les indicateurs agrégés et les résultats partagés par d’autres administrations membres, dans une logique de benchmarking non comparatif. Une attention particulière est portée aux indicateurs relatifs aux temps nécessaire à la mainlevée, utilisés pour apprécier les délais de dédouanement et identifier des marges d’amélioration potentielles dans la chaîne de mainlevée des marchandises.

Au-delà des résultats chiffrés, les fiches de métadonnées associées aux KPI du MMP constituent une source d’information précieuse. Les définitions, méthodes de calcul et périmètres retenus par d’autres administrations sont analysés afin de mieux comprendre les indicateurs que Madagascar n’a pas encore adoptés. Cette démarche permet d’anticiper leur adaptation au contexte national, d’en maîtriser les exigences méthodologiques et de préparer, le moment venu, la production et la transmission de données fiables et comparables dans le cadre du MMP.

Au-delà de l’utilisation du MMP comme cadre de référence pour le pilotage interne, la Douane malagasy participe activement à son enrichissement et à sa maintenance, en contribuant aux réflexions techniques menées au sein de l’Équipe de projet chargée du mécanisme de mesure de la performance.

Dans ce cadre, une proposition formelle d’intégration de nouveaux indicateurs clés de performance (KPI) relatifs aux ressources minières précieuses et semi-précieuses, en particulier l’or, a été soumise et acceptée. Ce secteur revêt en effet des enjeux majeurs pour Madagascar, tant sur le plan économique et fiscal que sur les plans sécuritaire et environnemental.

Les KPI proposés portent notamment sur l’évolution du nombre et de la valeur des saisies, ainsi que sur l’efficacité des contrôles douaniers exercés sur ces flux spécifiques. Leur objectif est de mieux mesurer l’impact réel des actions de contrôle et de renforcer la capacité des administrations à évaluer la performance de leurs dispositifs dans des contextes à haut risque.

La prise en compte de ces indicateurs dans les travaux du MMP illustre la capacité de la Douane malagasy à adapter les outils internationaux aux réalités nationales, tout en contribuant activement à l’amélioration continue du cadre méthodologique de l’OMD. Elle témoigne également d’une volonté de partager des enseignements issus de l’expérience de terrain au bénéfice de la communauté douanière internationale.

L’expérience de la Douane malagasy montre que la mesure de la performance, lorsqu’elle est conçue non comme un simple exercice de reporting mais comme un outil d’apprentissage, de pilotage et d’aide à la décision, constitue un levier puissant de transformation institutionnelle. En s’appuyant progressivement sur les données, l’Administration a pu faire évoluer ses pratiques managériales, renforcer la cohérence de l’action publique et mieux aligner ses priorités stratégiques avec les attentes de l’État, des opérateurs économiques et des usagers.

À l’avenir, l’Administration des douanes de Madagascar entend consolider cette dynamique, renforcer ses capacités analytiques et étendre progressivement la culture de la performance à l’ensemble de ses agents. Dans un environnement en constante évolution, l’ambition demeure de faire de la performance un outil au service de la facilitation du commerce, de la mobilisation des recettes, de l’intégrité et de la confiance, en cohérence avec la vision et les référentiels portés par l’Organisation mondiale des douanes.