Las investigaciones sobre las políticas de lucha contra la corrupción en sectores específicos de la economía han aumentado durante los últimos 20 años. En el comercio transfronterizo y el entorno aduanero se han llevado a cabo investigaciones punteras sobre un amplio abanico de cuestiones, desde la dinámica de la corrupción en las fronteras hasta la evaluación de los efectos de las medidas de promoción de la ética en los funcionarios de aduanas. Sin embargo, los mensajes que transmiten estos estudios no suelen llegar a aquellos para los que podrían resultar más útiles, ya que dichos estudios pueden estar muy localizados, dispersos en varias disciplinas, o ir dirigidos a investigadores e instituciones universitarias más que a profesionales.

Transparency International se creó en 1993 con el objetivo de acabar con la injusticia de la corrupción. Desde entonces, siempre hemos estado convencidos de que las políticas de lucha contra la corrupción están condenadas al fracaso si no se apoyan en la investigación. Para salvar la distancia entre la investigación y la práctica, TI ha establecido una asociación con el Chr. Michelsen Institute (CMI), un instituto de investigación multidisciplinar independiente y sin ánimo de lucro con sede en Bergen, Noruega, especializado en estudios sobre el desarrollo. Transparency International gestiona desde 2003 un servicio de asistencia en la lucha contra la corrupción, el Anti-Corruption Helpdesk, en colaboración con el Centro de Recursos Anticorrupción U4 del CMI.

El equipo del Helpdesk recibe solicitudes relacionadas con la corrupción, y responde proporcionando en un plazo de diez días laborables un resumen del estado de la investigación sobre un tema concreto, presenta las conclusiones a partir de estudios de caso y formula recomendaciones prácticas sobre enfoques anticorrupción. El equipo no responde a preguntas que no estén relacionadas con la corrupción o que requieran un trabajo de campo original, ni atiende peticiones de recomendaciones políticas concretas. Las respuestas están disponibles en forma de documentos de investigación en el sitio web del Centro de Recursos Anticorrupción U4, así como en el Anti-Corruption Knowledge Hub de Transparency International.

En estos momentos, el servicio de asistencia sólo está disponible para las agencias asociadas[1] del U4, entre las que se encuentra la Agencia Noruega de Cooperación para el Desarrollo (Norad), que en 2019 puso en marcha el Programa de Promoción de la Integridad y Lucha contra la Corrupción (A-CPI) con la Secretaría de la OMA. Gracias a la colaboración con las administraciones aduaneras beneficiarias del Programa, el Norad y el equipo A-CPI de la OMA han podido hacer balance de las cuestiones recurrentes y emergentes relativas a las medidas anticorrupción sobre las que no se disponía de conocimientos suficientes. Norad presentó cuatro de ellas al equipo del Helpdesk, lo que desembocó en la preparación de cuatro documentos a medida que se resumen a continuación.

Estos cuatro documentos se elaboraron tras una revisión en profundidad de la bibliografía disponible sobre el tema. Se basan en la bibliografía académica, los informes de los medios de comunicación y los documentos políticos de dominio público; no se ha llevado a cabo ninguna investigación primaria. Se ha procurado identificar y describir estudios y ejemplos específicos del sector aduanero, pero los documentos también sacan conclusiones e ideas de otros sectores. Además, el equipo del Helpdesk ha aprovechado el acceso que tiene a una amplia red de expertos en diversos campos. Los documentos se están traduciendo al francés y al español para conseguir la mayor difusión posible entre los miembros de la OMA. Se han redactado para que sean fáciles de digerir y leer, y se han diseñado para servir de introducción detallada a temas importantes relacionados con el trabajo de las aduanas.

Las administraciones de aduanas de todo el mundo han denunciado incidentes en los que grupos del crimen organizado han amenazado físicamente a sus funcionarios para que aprovechen su poder y faciliten actividades ilegales.

El documento explica que en la bibliografía académica sobre el tema se indica que en general los grupos de crimen organizado pueden utilizar tanto la corrupción como las amenazas de violencia como tácticas para facilitar sus actividades lucrativas, pero la bibliografía no coincide tanto en cuánto a por qué eligen una estrategia y no otra. Se muestran casos en los que se observa que, en determinadas situaciones, las redes delictivas recurren a la corrupción o a la amenaza de la violencia cuando una de las dos estrategias se considera poco eficaz o demasiado arriesgada comparada con la otra, pero que, en otras situaciones, pueden utilizarlas conjuntamente, con el fin de infiltrarse y establecerse en las instituciones. Lo interesante es que el recurso a las amenazas físicas se ha estudiado relativamente menos, aunque es evidente que plantea graves riesgos para la ética en las administraciones aduaneras.

En el documento se concluye que, en lugar de adoptar medidas reactivas, principalmente represivas, las administraciones aduaneras deberían aplicar medidas internas para prevenir y atajar la infiltración de grupos del crimen organizado.

Se analiza cómo pueden aplicarse y mejorarse diversas medidas recomendadas por la OMA para adelantarse a la aparición de amenazas físicas y proteger a los funcionarios de aduanas. En concreto, se examinan los mecanismos seguros de alerta y denuncia de irregularidades, los controles del estilo de vida de los funcionarios, la vigilancia y el seguimiento, las políticas de rotación del personal, la formación ética de los funcionarios, el liderazgo ético y la automatización de procesos.

En la bibliografía académica se suele hacer hincapié en que las medidas éticas no deben aplicarse independientemente unas de otras, sino de forma holística. Al abordar la lucha contra los grupos de crimen organizado, en el documento se explica que la aplicación de medidas éticas también debe ir precedida de una evaluación de las amenazas para determinar si existe riesgo de reacción violenta. Por último, las administraciones aduaneras deberían promover un enfoque que incluya a todo el gobierno para abordar esta cuestión y buscar la implicación de otras autoridades de control externas (como la policía, la fiscalía y la judicatura), sin las cuales es probable que los principios de protección y rendición de cuentas queden en papel mojado.

En este documento se examina la rotación geográfica del personal, que es una medida muy utilizada, sobre todo en las administraciones aduaneras, para evitar que los funcionarios se vean implicados en prácticas corruptas.  Los autores toman distancia y examinan las pruebas de la eficacia de esta medida para prevenir la corrupción.

La rotación geográfica del personal suele consistir en reasignar a los funcionarios a intervalos regulares a distintas oficinas de aduanas, en lugar de destinarlos a la misma aduana durante un tiempo indefinido. En la práctica, esta política puede aplicarse de muchas maneras. Por ejemplo, la duración de los destinos o el nivel de antigüedad de los funcionarios a los que se les asignan varía de un país a otro. Del mismo modo, habrá que decidir si la reubicación conlleva una promoción o afecta a los funcionarios que ocupan puestos del mismo rango.

Con esta política se pueden perseguir varios objetivos, pero uno de los principales es desalentar el establecimiento de relaciones corruptas. La idea es que es más probable que éstas tengan lugar si un funcionario de aduanas permanece en un lugar fijo durante mucho tiempo. La hipótesis de partida es que, mientras que los funcionarios con un lugar de trabajo fijo corren más riesgo de establecer redes de corrupción o de participar en ellas, los miembros del personal que entran en un nuevo entorno tras una rotación tienen menos riesgo. Ello se debe a que nadie de ese entorno (ni entre los propios funcionarios ni entre los posibles sobornadores) sabe quién está dispuesto a aceptar la oferta de corrupción. Esta incertidumbre es la que debería disuadir a los posibles corruptos de dar el primer “paso”.

En el documento se repasan varios modelos y experiencias presentados por economistas del comportamiento en la bibliografía. Confirman ampliamente esta hipótesis y constatan que la rotación puede ser eficaz para reducir la incidencia y el volumen de los sobornos entre un cliente y un funcionario público. Parece que estas conclusiones se confirman en la experiencia práctica de las administraciones aduaneras.

Sin embargo, los hechos muestran que la medida puede ser menos eficaz cuando va dirigida a redes y relaciones basadas en normas sociales. Además, el documento destaca el riesgo de que la rotación geográfica del personal pueda tener el efecto contrario y facilite la corrupción. Por ejemplo, los intermediarios pueden actuar para colmar el vacío creado por la marcha de ciertos agentes y construir redes de corrupción aún más eficaces entre los clientes y los funcionarios que queden. También cabe el riesgo de que esta política anime a los funcionarios de aduanas a competir entre sí y a sobornar a los colegas de mayor rango para influir en la elección de su próximo destino.

Las administraciones aduaneras deben tener en cuenta el hecho de que la rotación geográfica del personal puede conllevar grandes consecuencias operativas. Por ejemplo, puede suponer una gran carga para los recursos, por los costes asociados al traslado de funcionarios y a la formación. También puede conllevar ineficiencias a corto y largo plazo, ya que los conocimientos adquiridos por los funcionarios en un lugar pueden resultar en gran medida inútiles en otro.

No obstante, estas consideraciones no deben provocar que las administraciones aduaneras abandonen esta política. En el documento se recomienda más bien evitar que se aplique de manera demasiado uniforme, y que se preste suficiente atención a los elementos contextuales y se aplique junto con otras medidas y salvaguardias éticas. Por ejemplo, la rotación de personal se puede reforzar mediante la comprobación de los antecedentes y el análisis de riesgos, a fin de destinar a determinados funcionarios a lugares adecuados en los que las oportunidades de incurrir en prácticas corruptas sean escasas.

Las pruebas de integridad encubiertas consisten en simular un acontecimiento que coloca a un empleado, sin su conocimiento, en una situación vigilada en la que tiene la oportunidad de tomar decisiones poco éticas. Podría tratarse, por ejemplo, de recurrir a personas que actúen como clientes y ofrezcan un soborno al empleado.

Este método lo utilizan las fuerzas y cuerpos de seguridad en algunas jurisdicciones y, cada vez más, las autoridades aduaneras. Es una forma de comprobar y mostrar los puntos vulnerables a la corrupción en el lugar de trabajo.

En el documento se repasa la bibliografía académica y los testimonios de los profesionales sobre la eficacia de esta medida. Los datos empíricos que presenta indican que las pruebas de integridad encubiertas suelen tener un índice de fracaso razonablemente alto, es decir, que los sujetos sometidos a ellas realmente realizan el acto simulado de corrupción que se les propone (y, por tanto, suspenden la prueba). Estas pruebas pueden ser eficaces no sólo para detectar y disuadir comportamientos corruptos, sino también para determinar las necesidades de formación de los funcionarios públicos. Además, se ha demostrado que las pruebas ayudan a romper el “código de silencio” que prevalece en el lugar de trabajo y que puede impedir que se denuncien los casos de corrupción.

Los profesionales aplican dos tipos de pruebas principales: pruebas de integridad aleatorias, destinadas a funcionarios sobre los que no recae ninguna sospecha formal de corrupción, y pruebas de integridad específicas, destinadas a personas sospechosas de corrupción por una información previa. Según los datos disponibles, las pruebas específicas son más eficaces que las aleatorias porque son más rentables y pueden adaptarse al sujeto al que se hace la prueba, lo que significa que pueden diseñarse para tentar mejor al sujeto (la persona sometida a la prueba) o evitar que despierte sus sospechas.

No obstante, el documento destaca una serie de implicaciones operativas que las administraciones aduaneras deben tener en cuenta antes de realizar las pruebas de integridad. La más importante es la legalidad. En algunas jurisdicciones, las fuerzas y cuerpos de seguridad o las administraciones aduaneras tienen derecho a someter a los funcionarios de aduanas a pruebas de integridad encubiertas, pero en otras no. Además, esta medida se puede ver restringida por los posibles problemas legales relacionados con la admisibilidad de las pruebas, la sensación del sujeto de haber sido víctima de una trampa y el derecho a la intimidad de la persona. Sin embargo, en el documento también se dan ejemplos en los que la inclusión de garantías de procedimiento ha hecho de las pruebas de integridad encubiertas una opción jurídicamente viable.

Otra consecuencia operativa importante a tener en cuenta es el posible efecto negativo de estas pruebas en la moral de los funcionarios de aduanas, que pueden mostrarse reacios a someterse a ellas. Para tomar la decisión de realizar pruebas de integridad encubiertas se debe tener en cuenta el riesgo de que la medida sea impopular si la moral de los agentes ya es baja. En este sentido, se podría probar una posible contramedida: vincular el uso de las pruebas de integridad a resultados con fines que beneficien más directamente al personal, como la mejora de la oferta de formación o la oferta de perspectivas de promoción para los candidatos.

Los organismos del sector público, incluidas las administraciones de aduanas, suelen gestionar sistemas internos de incentivos y sanciones para sus empleados con el fin de promover la ética y desalentar las conductas indebidas en el lugar de trabajo. En estos programas se puede combinar un enfoque basado en incentivos, que recompense la integridad probada, con un enfoque basado en el control, que castigue los comportamientos corruptos.

Sin embargo, los sistemas de incentivos y sanciones se basan en gran medida en el supuesto de que las personas actúan de manera racional. Aunque esta hipótesis es pertinente, no tiene en cuenta los aspectos más emocionales del comportamiento, y los sistemas que se aplican corren el riesgo de no lograr el resultado previsto, o incluso de producir el efecto contrario.

En el documento se estudia la bibliografía académica para identificar algunas de las características principales que se deben incluir en los sistemas de incentivos y sanciones a fin de evitar este riesgo y ser más eficaces. En él se demuestra que los sistemas de incentivos y sanciones pueden ser un elemento disuasorio eficaz contra la corrupción en la función pública, cuando se utilizan de forma proporcionada y complementaria. Para que los mecanismos de incentivos y sanciones garanticen que las normas y las expectativas éticas personales de los empleados se ajustan a las de la organización, han de formar parte integrante de un sólido sistema de gestión de asuntos internos y recursos humanos, con un alto nivel de transparencia, responsabilidad e imparcialidad.

Los datos empíricos muestran que, en sectores vulnerables a la corrupción, como las aduanas, el comportamiento de los funcionarios de aduanas y de los clientes está fuertemente influenciado por incentivos financieros.  En consecuencia, las gratificaciones económicas por un comportamiento ético y las sanciones administrativas en caso de mala conducta pueden hacer de barrera parcial frente a las posibles ganancias ilícitas de las prácticas corruptas.  Sin embargo, es poco probable que los incentivos y las sanciones económicas basten por sí solas para contrarrestar el atractivo del dinero sucio, y los factores morales, psicológicos y sociales también favorecen un comportamiento íntegro. Por tanto, los sistemas de incentivos y sanciones pueden ser más eficaces si tienen en cuenta las fuentes de motivación no monetarias, como el orgullo y el reconocimiento profesionales.

El documento se centra en tres mecanismos concretos: los premios a la integridad, los incentivos para denunciar casos de corrupción y los regímenes disciplinarios. Los premios a la integridad son incentivos no monetarios mediante los cuales se felicita públicamente a los empleados que han demostrado un comportamiento ético. Muestran un ejemplo positivo a imitar, y así estos premios pueden contribuir a la creación de una cultura de la ética en el lugar de trabajo. Sin embargo, en la prácitica se observa que el proceso de concesión de este tipo de incentivos debe ser transparente y se ha de tener la sensación de que es justo para evitar cualquier posible resentimiento entre los trabajadores.

En los regímenes disciplinarios se pretende castigar las conductas indebidas, como la corrupción, pero también fomentar la disciplina entre los funcionarios. Incluyen las medidas disciplinarias comunes administradas internamente, como las advertencias escritas u orales, las amonestaciones públicas escritas, las multas y las retenciones salariales, el descenso de grado, la suspensión y el despido.  Según los datos disponibles, estas medidas deben diseñarse cuidadosamente y hay que esforzarse por garantizar que el personal apoye el concepto de rendición de cuentas.

Con los mecanismos de información y notificación se pretende garantizar que los incidentes de corrupción en el lugar de trabajo se descubran, se evalúen y se traten. Es un mecanismo clásico de denuncia, con el que los funcionarios pueden informar de que tienen sospechas de corrupción que implican a sus compañeros, sus superiores o los clientes. Pero también hay que prever una herramienta de autodenuncia con la que los funcionarios admitan sus propias irregularidades. La inclusión de incentivos financieros o no financieros en los mecanismos de información y notificación conlleva su propio conjunto de riesgos, en la medida en que puede dar lugar a declaraciones falsas.

Estos cuatro documentos abarcan un amplio abanico de temas, lo que refleja las diversas facetas y la complejidad del propio trabajo aduanero. Sin embargo, comparten un mismo objetivo: comprender las circunstancias y condiciones en las que las políticas se aplican con eficacia. Por lo tanto, en cada uno de ellos se insta a evitar un enfoque demasiado universal y uniforme al aplicar las medidas y herramientas de promoción de la ética en las aduanas. Si no se tiene en cuenta este consejo, se puede dar un desequilibrio que ponga en peligro otros aspectos fundamentales para un entorno de trabajo próspero. Además, existe el riesgo de que se produzcan efectos perversos, como una ruptura de las relaciones con los empleados o, en el peor de los casos, provocar la corrupción.

Al apoyar la investigación sobre la lucha contra la corrupción, podemos conseguir que se comprendan mejor los matices y que los marcos normativos se basen en la información, la prudencia y la reflexión. Para el Anti-Corruption Helpdesk ha sido muy gratificante colaborar con la OMA. Esta cooperación es un buen ejemplo de la validez del lema de la Organización para 2024: “Las aduanas involucran a sus socios tradicionales y nuevos con un propósito claro”.

Para más información

https://www.wcoomd.org/fr/topics/capacity-building/activities-and-programmes/cooperation-programmes/acip-programme.aspx

[1] Las agencias asociadas del U4 son las agencias internacionales de desarrollo y los Ministerios de Asuntos Exteriores de Alemania, Canadá, Dinamarca, Finlandia, Noruega, Reino Unido, Suecia y Suiza.