En 2017, la Australian Border Force, o Fuerza Fronteriza Australiana (ABF, por sus siglas en inglés) llevó a cabo un proyecto con el que se identificó a un grupo de comerciantes de joyas extranjeros sospechosos de utilizar sistemáticamente los cuadernos ATA[1] de forma fraudulenta para sus actividades comerciales. El cuaderno ATA es un documento aduanero internacional con el que el usuario puede hacer entrar determinadas mercancías en los países que forman parte del sistema de cuadernos ATA, bajo el régimen de admisión temporal de mercancías libre de derechos e impuestos, durante un periodo máximo de un año. Puede tratarse de muestras comerciales, productos para ferias o exposiciones o equipos profesionales.

El proyecto sentó las bases para una operación denominada JUBILARIAN, apoyada por la OMA, cuya primera edición tuvo lugar en 2019 – 2020. El objetivo era que los participantes identificaran casos de uso fraudulento de los cuadernos ATA para la importación de joyas y piedras preciosas y, a continuación, compartieran sus experiencias y sacaran conclusiones de las mismas.

39 administraciones de aduanas participaron en la operación, liderada por la ABF. En ella se encontraron vulnerabilidades en el sistema de cuadernos ATA. La ABF descubrió que cuatro de las cinco empresas de alto riesgo que utilizaban regularmente los cuadernos para importar joyas y piedras preciosas estaban abusando del sistema para evitar el pago de los derechos e impuestos aplicables.

Tras la conclusión de la operación JUBILARIAN, la ABF siguió vigilando el uso indebido de los cuadernos ATA en la importación de joyas en Australia, a fin de luchar contra este fenómeno, pero también de determinar el alcance de la evasión fiscal basada en este sistema.

Puesta en marcha de la operación JUBILARIAN II

En 2022, la ABF propuso a la OMA llevar a cabo otra operación contra el mismo tipo de fraude. El Comité de Lucha contra el Fraude acogió con entusiasmo la propuesta, y la aprobó en su 43ª sesión, en marzo de 2023.

46 miembros de la OMA participaron en JUBILARIAN II de julio a octubre de 2023. Los objetivos de la operación tenían un alcance más amplio que en la anterior. Se trataba de:

• detectar casos de blanqueo de capitales mediante transacciones comerciales, en concreto de importación de joyas y piedras preciosas a través del sistema de cuadernos ATA,
• contribuir a los debates internacionales sobre las pérdidas de ingresos,
• formular una estrategia para poder dar una respuesta adecuada en lo que respecta a las actividades operativas.

A partir de octubre de 2022, la ABF examinó rigurosamente más de 100 cuadernos de joyas de alto riesgo y seleccionó a 13 empresas consideradas de alto riesgo y que debían ser objeto de investigación.

En la operación JUBILARIAN II se ha comprobado que los grupos criminales que utilizan los cuadernos ATA recurren a diversas metodologías para eludir el pago de los impuestos devengados, como por ejemplo:

• los fraudes de “empresa fénix”, en los que un director crea una nueva empresa para continuar las actividades comerciales de la antigua, aunque ésta haya sido liquidada o abandonada, con el único objetivo de evitar el pago de las deudas pendientes;
• la declaración de origen potencialmente falsa registrada en el cuaderno en el momento de su emisión;
• la transferencia electrónica de grandes cantidades de dinero desde Australia por parte de representantes extranjeros con cuentas bancarias australianas a su nombre, justo antes de salir del país, posiblemente en un intento de evitar ser detectados en virtud de la Ley de lucha contra el blanqueo de capitales y la financiación del terrorismo de 2006;
• el envío de joyas a través de la cadena de transporte de mercancías por parte de titulares de cuadernos ATA que realizan declaraciones falsas sobre el valor y la descripción de las mercancías para evitar el pago de los impuestos aplicables;
• además de las joyas importadas al amparo de los cuadernos, el transporte de otras piezas de joyería no declaradas por los representantes comerciales que entran en Australia, en un intento de eludir el pago de los impuestos devengados, y la eventual venta de las joyas amparadas por los cuadernos, incumpliendo así las condiciones de concesión de los cuadernos en cuestión.

Durante la operación, la ABF presentó tres reclamaciones a la Asociación Nacional de Garantía para recuperar los derechos e impuestos de importación que no se habían abonado, por un importe de 130.000 dólares australianos. Estas reclamaciones muestran el abuso generalizado de los cuadernos ATA y ponen de manifiesto las dificultades a las que se enfrentan las autoridades aduaneras para enfrentarse a esta plaga, especialmente en el entorno aeroportuario.

En la operación JUBILARIAN II se ha visto claramente que el fraude con los cuadernos ATA se ve facilitado, sin duda, por el hecho de que los controles de las transacciones con los cuadernos se llevan a cabo en entornos operativos a un ritmo rápido, como los aeropuertos. Al gran número de pasajeros se añade la necesidad de realizar controles exhaustivos en plazos ajustados y haciendo malabarismos con las prioridades. Resulta difícil realizar controles rigurosos de los pasajeros y su equipaje sobre el terreno. Los aduaneros deben analizar la información de los cuadernos y cotejarla con las mercancías línea por línea.

Cuando se les presentan artículos de joyería con el cuaderno, su función es confirmar que los artículos en cuestión son los descritos en la lista general del mismo. Si no tienen experiencia en joyería o carecen de los equipos tecnológicos adecuados, les resulta difícil comprobar la autenticidad de las joyas para poner el sello de la aduana en la hoja y la matriz de importación. Este problema también se plantea cuando las mercancías se presentan para su autorización de exportación. A los aduaneros les resulta difícil comprobar la autenticidad de las joyas o confirmar que las mercancías presentadas para la exportación son las mismas que las que se han importado, antes de sellar la hoja y la matriz de exportación.

Además, la mayoría de los cuadernos ATA presentados para artículos de joyería por parte de usuarios autorizados suelen contener más de 500 referencias de joyas diferentes. Los controles suponen una carga adicional para los recursos operativos, sobre todo cuando un cuaderno no conforme no cuenta con información suficiente para distinguir un artículo de otro y la cantidad de joyas es tal que, consideradas en su conjunto, ya no son “muestras” de acuerdo con la definición establecida en el Convenio internacional para facilitar la importación de muestras comerciales y material publicitario (Ginebra, 7 de noviembre de 1952).

Hay muchos funcionarios de aduanas que además apenas manejan los cuadernos ATA y no están suficientemente familiarizados con los problemas relacionados con la vulnerabilidad del sistema a los abusos. Cuando un viajero declara sus mercancías con un cuaderno en el momento de la llegada, es posible que los aduaneros no conozcan el propio documento del cuaderno ni los procedimientos de examen utilizados para determinar su incumplimiento.

Por último, además ser muy compleja, la legislación sobre los cuadernos varía de un país a otro. Las autoridades emisoras de cada país tienen criterios de admisibilidad diferentes, a pesar de las orientaciones específicas que aparecen en los acuerdos correspondientes. Por lo tanto, resulta difícil determinar la admisibilidad de las mercancías al amparo de un cuaderno en otros países y territorios. Durante la operación JUBILARIAN II, los participantes plantearon la cuestión de qué cantidad constituía una “muestra” de artículos de joyería. Por ejemplo, se puede expedir un cuaderno ATA para 900 artículos de joyería como muestra, pero la autoridad aduanera del país importador puede considerar que este número es demasiado elevado y que una muestra razonable sólo debería estar compuesta por 150 artículos. Un país puede aceptar que 25 artículos es una cantidad aceptable para una muestra, mientras que otro puede considerar que una muestra sólo ha de contar con cinco artículos como máximo.

La OMA ha elaborado una serie de materiales técnicos y documentos de orientación en respuesta a las peticiones de los miembros de la OMA para reforzar su capacidad de lucha contra el fraude comercial.[2].

Además, se ha creado un grupo en CENcomm, el sistema de comunicación en línea de la OMA, para que los miembros puedan compartir sus experiencias, mejores prácticas y casos operativos a escala nacional e internacional. Este enfoque refuerza el diálogo mundial sobre las pérdidas de ingresos y da a las administraciones acceso a información actualizada, lo que les permite reaccionar rápidamente, en caso necesario, ante nuevos métodos de fraude.

El grupo “GTEN – JUBILARIAN” del CENcomm fue la principal herramienta de enlace para facilitar las operaciones JUBILARIAN y JUBILARIAN II. Posibilitó que los participantes pudieran compartir información a escala mundial. Los miembros que hayan participado en las operaciones podrán seguir intercambiando información directamente a través de este grupo CENcomm mientras esté disponible.

La gestión eficaz de los riesgos permite que las administraciones aduaneras puedan desplegar sus recursos de manera económicamente viable. La cooperación entre las agencias asociadas es fundamental para reforzar nuestra capacidad de hacer cumplir las normas comerciales y garantizar la recaudación efectiva de todos los ingresos aplicables en virtud de la ley.

Para más información

Para obtener más información o realizar una consulta sobre los carnets, no dude en ponerse en contacto con el equipo responsable de importaciones temporales y valores de la ABF (ABF National Temporary Imports and Securities Team) – ntis@abf.gov.au

[1] Las siglas ATA son una combinación de las expresiones francesa e inglesa “admission temporaire/temporary admission» (admisión termporal). El cuaderno ATA se estableció en virtud del Convenio aduanero sobre el cuaderno ATA para la admisión temporal de mercancías (o Convenio ATA) y del Convenio relativo a la importación temporal (o Convenio de Estambul de 26 de junio de 1990). Más información: https://www.wcoomd.org/fr/topics/facilitation/instrument-and-tools/conventions/pf_ata_system_conven.aspx.

[2]https://www.wcoomd.org/fr/topics/enforcement-and-compliance/activities-and-programmes/revenue-programme.aspx