L’Administration des douanes de la Jamaïque (JCA) a totalement revu son cadre de gestion de la performance, passant de systèmes morcelés à un mécanisme structuré et orienté résultats. Ce cadre reflète une démarche holistique qui évalue l’efficacité, l’effectivité, la pertinence, les incidences et la durabilité, en distinguant les domaines que l’Administration peut contrôler en interne et ceux qui relèvent de facteurs externes.

Cette double perspective permet à a JCA d’évaluer non seulement sa propre capacité d’exécution opérationnelle mais aussi sa contribution plus large au commerce et à l’économie. À une époque où la douane est considérée non plus que comme simple receveur de recettes fiscales, mais également comme agent de facilitation des échanges commerciaux, acteur habilitant de la croissance économique et gardien de la sécurité nationale, il est indispensable qu’elle puisse mesurer sa performance. Sans mesure de la performance, les réformes risquent de rester lettre morte et n’aboutir à aucun résultat concret. Sans mesure de la performance, les administrations ne peuvent pas montrer les progrès réalisés et prendre des décisions basées sur des informations factuelles pour allouer les faibles ressources dont elles disposent.

Depuis sa création en 2013, la JCA s’était dotée de mécanismes solides d’assurance de la qualité. Parmi eux figuraient notamment les rapports mensuels sur la performance et les fiches statistiques, les révisions trimestrielles, les évaluations de vérification périodiques, les enquêtes structurées, les observations de terrain et une appréciation annuelle de la performance. Pris ensemble, ces mécanismes garantissaient la cohérence et la crédibilité de la procédure de reddition de compte.

Le système utilisé par la JCA présentait toutefois des failles, comme l’absence de mesures des résultats et de l’impact, et un manque de méthodologie pour établir des indicateurs de performance au niveau des unités opérationnelles et des effectifs. Les objectifs étaient souvent orientés sur les tâches plutôt que sur la stratégie, ce qui limitait la capacité de l’Administration à apporter la preuve de sa transformation.

Consciente de ces lacunes, Velma Ricketts Walker, devenue entre-temps PDG et Directrice générale des douanes, a demandé en 2018 la mise en place d’un mécanisme d’évaluation bisannuelle de l’état de santé de l’Administration en matière de performance. Cette évaluation devait porter sur des domaines thématiques de premier plan tels que l’efficacité de la communication, l’expérience des parties prenantes, les progrès en matière de réforme et de modernisation, la gestion de la charge de travail, les avancées technologiques, la gestion des connaissances, la viabilité financière, la gouvernance et la responsabilisation, ainsi que les comportements en matière d’éthique. Ce processus institutionnalisé visait à fournir à la JCA une base plus claire et fondée sur des données factuelles pour renforcer les réformes et évaluer la santé de l’organisation au-delà des résultats opérationnels.

Au même moment, l’Administration décidait de renforcer sa collaboration avec l’Organisation mondiale des douanes (OMD). La Jamaïque a participé activement à l’élaboration du mécanisme de mesure de la performance (MMP) de l’OMD qui comprend 51 indicateurs de performance clés (KPI) mis en lien avec 23 produits ou résultats escomptés.

En 2022, alors que la JCA entamait une nouvelle évaluation de la performance, elle a sollicité l’assistance technique de l’OMD et un atelier a été organisé en janvier 2023 afin de présenter aux principaux membres du personnel les quatre dimensions de la performance du MMP et de les familiariser avec les produits et résultats escomptés. À la suite de l’intervention des experts de l’OMD, la JCA s’est efforcée d’intégrer le MMP dans son système national d’évaluation de la performance. Cet exercice a permis de valider l’alignement du système sur les 9 produits et résultats escomptés et les 21 indicateurs clés de performance (KPI) du MMP, mais aussi de mettre le doigt sur le besoin d’inclure 9 produits ou résultats escomptés et 9 KPI supplémentaires.

La JCA a également affiné le système, en restructurant les indicateurs de performance, en examinant les indicateurs de toutes les unités opérationnelles par rapport aux plans opérationnels, en supprimant les mesures se prêtant plutôt à une évaluation au niveau individuel et en normalisant les résultats et les indicateurs entre les unités exerçant des fonctions similaires. Un système national d’évaluation de la performance révisé a été lancé en conséquence le 1^er avril 2023, avec 207 résultats et 307 mesures associées, ainsi que cinq mesures supplémentaires qui ont été mises en œuvre plus tard durant l’exercice fiscal.

Ce processus de révision est depuis devenu une pratique courante visant à garantir l’alignement adéquat entre les objectifs stratégiques et les opérations, la catégorisation des mesures de la performance et la pertinence par rapport à l’écosystème de gestion de la JCA axée sur les résultats.

Tous ces efforts ont abouti à une restructuration du cadre national qui s’aligne à présent non seulement sur les normes de l’OMD mais aussi sur les réalités opérationnelles de la JCA. Le système repose sur une démarche hybride d’évaluation descendante et ascendante des performances, qui se décline en trois niveaux :

• Le niveau stratégique – aligné sur les priorités nationales de développement de la Jamaïque et ses engagements internationaux tels que l’Accord sur la facilitation des échanges de l’OMC et les normes de l’OMD.
• Le niveau opérationnel/divisionnaire – il s’agit de répartir les objectifs et les cibles entre les divisions afin de garantir que les résultats nationaux se traduisent en responsabilités fonctionnelles spécifiques.
• Le niveau individuel – il s’agit de relier les performances quotidiennes aux objectifs stratégiques via l’évaluation et le suivi continu des effectifs.

Cette approche à plusieurs niveaux garantit que la mesure de la performance ne se limite pas qu’à des rapports, mais fasse partie intégrante des activités quotidiennes. L’écosystème de performance lui-même couvre 10 divisions, 37 départements, 49 sections, 42 unités et 26 sous-unités, mais l’établissement de rapports est rationalisé par le biais de 63 unités opérationnelles transversales, comprenant 4 divisions, 25 départements, 5 sections et 29 unités. Cette structure promeut l’efficacité dans la présentation de rapports tout en préservant la capacité de l’Administration à couvrir ses activités plus complexes.

La structure en soi ne suffit pas. Pour que la mesure soit le moteur de la transformation, elle doit s’appuyer sur des outils qui rassemblent les données de manière cohérente. C’est là que la technologie joue un rôle central.

Une plateforme de suivi de la performance baptisée CASCADE a été mise en place pour permettre de suivre en temps réel les indicateurs dans toutes les divisions, de faciliter la visualisation des données et de réduire les cloisonnements dans l’établissement des rapports. CASCADE constitue bien plus qu’une simple solution logicielle ; elle incarne un changement culturel d’orientation vers une source unique de données fiables sur la performance.

Grâce à cette plateforme, les unités opérationnelles saisissent directement leurs résultats mensuels, trimestriels et annuels par rapport à des indicateurs clés de performance (KPI) déterminés. Ces résultats sont ensuite agrégés dans des tableaux de bord à l’échelle de l’administration, qui permettent à la direction de dégager rapidement les tendances, d’anticiper les risques et de prendre des décisions éclairées. La numérisation que CASCADE a induite a amélioré à la fois la rapidité et la transparence. Grâce à CASCADE, l’Administration ne doit plus consulter plusieurs tableurs électroniques pour y puiser des informations sur la performance, puisqu’elle peut trouver les données pertinentes à un point unique. La plateforme encourage non seulement la responsabilisation mais elle contribue également à ce que l’Administration puisse célébrer les progrès réalisés.

En outre, l’intégration de CASCADE a signifié un changement important dans la culture de l’organisation. Les agents, habitués depuis longtemps aux rapports en format Excel, ont d’abord accueilli le système avec scepticisme, craignant qu’il n’alourdisse leur charge de travail. Cependant, au fil du temps, les réticences ont disparu et la plateforme est à présent bien acceptée par le personnel qui a entre-temps pu constater les avantages du système : réduction des doublons, simplification du processus de présentation de rapports et meilleure visibilité des résultats. Il est important de noter que CASCADE a également donné plus de pouvoir aux cadres supérieurs en leur montrant non seulement les réalisations mais aussi le lien entre les résultats de chaque unité et les objectifs stratégiques.

Les efforts se poursuivent. Le personnel continue de suivre des formations afin d’apprendre à utiliser pleinement les fonctionnalités avancées de la plateforme. Parallèlement, la JCA continue de travailler avec les développeurs de la plateforme pour la personnaliser. Grâce à ces mises à jour, CASCADE est passée d’un simple outil d’établissement de rapports à un écosystème de la performance institutionnelle qui saisit les données, effectue des analyses et fournit des commentaires en temps réel, en tirant parti de l’intelligence artificielle.

À la fin de chaque trimestre, la JCA procède à un examen structuré de ses performances par rapport à son plan opérationnel dans les principaux domaines thématiques, notamment la protection des frontières, la facilitation des échanges, le recouvrement des recettes, la gestion financière, la gestion des ressources, les services d’information et juridiques, et l’assurance qualité. L’exercice ne vise pas simplement à présenter des chiffres ; il constitue également l’occasion de concevoir une narration qui rende compte des progrès réalisés par l’Administration, des défis rencontrés et de leur incidence sur le commerce et le développement national.

Les données fournissent les « faits », tels que le nombre de saisies, les affaires résolues, les systèmes mis à niveau ou les recettes recouvrées. Le discours narratif fournit le « pourquoi », c’est-à-dire comment ces réalisations améliorent la sécurité des frontières, renforcent les règles et réglementations, améliorent la prestation de services, garantissent une utilisation prudente des ressources, accélèrent les temps nécessaires au dédouanement, protègent les recettes et renforcent les normes de qualité. En reliant les chiffres à des résultats concrets, la JCA démontre non seulement son efficacité mais aussi la valeur ajoutée qu’elle apporte concrètement aux parties prenantes.

Par exemple, lorsque le Service de protection des frontières signale une augmentation des détections basées sur les risques, il s’agit de montrer comment cette augmentation se traduit par une plus grande sécurité nationale et une plus grande intégrité du commerce. Lorsque les services d’information mettent en avant de nouveaux outils numériques, le discours narratif de la douane se concentre sur la manière dont ces innovations réduisent les délais pour les négociants et améliorent la transparence. De même, les résultats obtenus en matière de recouvrement des recettes sont présentés comme la preuve que l’administration douanière s’est modernisée et qu’elle est équitable et réactive.

Grâce à cette approche, les exercices d’examen trimestriel de la performance deviennent plus pertinents car ils mettent en exergue les dimensions humaines et organisationnelles qui se cachent derrière les statistiques de la JCA. Ils offrent également une perspective équilibrée, célébrant les étapes importantes tout en prenant acte des obstacles opérationnels qui doivent être surmontés. Il s’agit d’une plateforme d’apprentissage, de dialogue et d’amélioration continue.

Dans un contexte où la fonction publique est en pleine mutation, la gestion de la performance ne se limite plus à une question de respect des règles, mais bien de transformation. Lorsqu’elle est appliquée efficacement, la gestion de la performance révèle non seulement dans quelle mesure les effectifs répondent aux attentes, mais aussi comment l’organisation elle-même évolue au niveau de ses capacités, de sa culture et de ses résultats. À la JCA, la mesure et la gestion de la performance constituent un outil stratégique qui responsabilise le personnel, aligne les contributions individuelles sur les objectifs stratégiques et nationaux, et favorise les changements importants.

Pour mieux comprendre cette évolution, revenons sur les changements vécus par l’organisation, en comparant « l’avant » à « l’après ». Par le passé, le processus de mesure de la performance était foncièrement inefficace. Les employés ne comprenaient souvent pas clairement leurs objectifs et, lors de l’évaluation, les indicateurs individuels et les objectifs stratégiques de l’Administration n’étaient que très peu alignés. Les objectifs n’étaient pas « intelligents », ce qui entraînait une certaine subjectivité et sapait le moral du personnel. De plus, il n’existait aucun système permettant de récupérer efficacement les données de performance à des fins de reddition de comptes.

Consciente de la nécessité d’un changement, la JCA s’est lancée en 2019 dans une campagne de transformation visant à réorganiser le travail de la Direction des ressources humaines afin d’y inclure le processus de gestion de la performance, en conformité avec les normes du gouvernement jamaïcain et les meilleures pratiques internationales. Grâce à un système de gestion et d’évaluation de la performance (PMAS) remanié, les performances du personnel sont alignées sur la stratégie grâce à la mise en place d’indicateurs clés de performance (KPI) à trois niveaux : la JCA, les unités opérationnelles et les individus.

Les objectifs dits intelligents apportent désormais plus de clarté, favorisent la responsabilisation et servent de feuille de route pour la croissance. Les données de performance alimentent directement les plans de formation et de développement de l’Administration, en mettant en évidence les points forts des employés et les domaines à améliorer. Les initiatives de récompense et de reconnaissance rendent hommage aux fonctionnaires qui dépassent les attentes, tandis qu’un coaching ciblé et un programme d’intervention sur la performance (PIP) permettent d’aider ceux qui ont besoin de s’améliorer.

La mise en place d’une base de données informatique en interne a modernisé le traitement des données, amélioré la précision des rapports et garanti le paiement en temps voulu des rémunérations basées sur les performances (augmentations, primes et gratifications). Les effets du réalignement des objectifs individuels sur ceux de l’organisation et des interventions de coaching se font concrètement sentir. La transformation a abouti des résultats mesurables :

• Plus de 99 % des employés affichent systématiquement des niveaux de performance satisfaisants, voire meilleurs.
• Le taux de conformité annuelle concernant le dépôt des plans de travail et des évaluations de performance est de plus de 90 %.
• L’évaluation des performances des employés est beaucoup plus objective grâce à une approche fondée sur des éléments factuels.
• Une plus grande réceptivité des employés a été constatée, le personnel étant désormais plus ouvert au processus de mesure de la performance mais aussi plus impliqué dans ce dernier.

Ces résultats témoignent d’une culture où la performance n’est pas simplement mesurée mais encouragée, en garantissant que les employés puissent être soutenus, qu’ils puissent développer leurs compétences et être récompensés. Bien que les indicateurs soient importants, ils ne reflètent pas toute la réalité. À la JCA, le discours narratif est intégré au dialogue sur la performance afin de mettre en évidence le facteur humain derrière les chiffres. La narration prend la forme :

• De « mentions spéciales » dans le magazine Buzz des RH, mettant en avant les personnes et les divisions les plus performantes.
• De cérémonies de récompense et d’hommage au niveau des divisions et du siège central de l’Administration.
• D’études de cas qui sont utilisées dans les séances de formation afin de transformer les exemples de performance réels en outils d’apprentissage.

Des douaniers de première ligne qui interceptent des marchandises de contrebande aux équipes qui réduisent le temps nécessaire au dédouanement, en passant par le personnel du service clientèle qui s’efforce de répondre aux besoins d’un client, ces histoires inspirent la fierté et renforcent une culture de la reconnaissance des efforts et de l’amélioration continue.

Bien que la JCA ait obtenu de bons résultats en matière de renforcement de ses mécanismes de mesure de la performance, elle a rencontré plusieurs défis au cours de ce processus. Ces écueils témoignent de la réalité complexe d’une administration qui doit trouver un équilibre entre ses exigences opérationnelles et le besoin de disposer d’un mécanisme de rapport et de responsabilisation fiable.

Bien que des progrès aient été réalisés en matière de renforcement des capacités, il reste nécessaire de former davantage de ressources humaines à la mesure de la performance. Les contraintes de temps limitent la capacité des cadres et supérieurs hiérarchiques à documenter et à partager leurs expériences. Les cadres sont souvent chargés de concilier les exigences opérationnelles quotidiennes, telles que le traitement des déclarations, la supervision de la lutte contre la fraude ou la gestion des horaires du personnel, avec l’obligation de documenter les résultats en matière de performance. Dans un environnement à haute pression comme celui des douanes, les priorités opérationnelles urgentes prennent souvent le pas sur les tâches de réflexion telles que la rédaction d’études de cas et de rapports ou la collecte de preuves empiriques concernant les effets des actions entreprises. Par conséquent, les exemples de performances remarquables (par exemple lorsqu’une équipe a réussi à intercepter des marchandises de contrebande ou à améliorer les délais de dédouanement pour un nouveau circuit commercial) ne sont pas systématiquement consignés ou communiqués. L’Administration a ainsi du mal à mettre en valeur ses réalisations et à inspirer son personnel à l’aide d’exemples concrets, même lorsque les données elles-mêmes pointent vers des résultats solides.

Bien que l’Administration dispose d’un cadre officiel de récompense et de reconnaissance, son application varie d’un département et d’une unité à l’autre. Certains gestionnaires mettent activement en avant les réalisations de leurs effectifs en organisant des cérémonies, à travers des félicitations formelles ou des hommages informels, tandis que d’autres accordent moins d’importance à ces pratiques en raison des ressources limitées, de styles de gestion différents ou de l’absence d’orientations structurées à ce sujet. Cette incohérence peut conduire les employés de certains départements à se sentir négligés malgré le fait qu’ils atteignent ou dépassent leurs objectifs, ce qui risque de nuire à leur moral et de réduire leur motivation. Au fil du temps, ce type de situations peut créer des disparités dans la manière dont la culture de la performance est vécue au sein de l’Administration, ce qui nuit au message selon lequel la gestion de la performance est juste, transparente et appliquée de manière universelle.

Une mesure précise de la performance dépend de la capacité à étayer les résultats déclarés par des preuves fiables. Dans certains cas, les unités opérationnelles présentent des résultats – tels que le nombre d’interactions avec les parties prenantes, la rapidité du dédouanement des marchandises ou le nombre de détections basées sur les risques – sans documentation normalisée permettant de vérifier ces déclarations. Sans des moyens clairs de vérification (par exemple, des rapports signés, des extraits de bases de données, des pistes d’audit ou des contrôles de vérification indépendants), il devient difficile de confirmer que les indicateurs de performance témoignent réellement de ce qui a été réalisé. La crédibilité des rapports soumis à la direction et aux parties prenantes externes s’en trouve amenuisée, créant des risques de « sur-déclaration », de sous-déclaration ou d’interprétation incohérente des résultats pour toutes les unités. L’absence de moyens de vérification limite également la capacité de l’Administration à défendre sa narration lorsqu’elle s’adresse aux organismes de surveillance, aux donateurs ou aux partenaires internationaux.

Pour remédier à ces problèmes, la JCA continue d’organiser des sessions de sensibilisation sur le PMAS, impose des contrôles trimestriels et étudie la possibilité d’acquérir une plateforme informatique moderne afin de renforcer davantage le système.

La JCA s’engage à intégrer prochainement la mesure de la performance dans les processus de participation des parties prenantes, en l’utilisant comme un outil pour renforcer la confiance de ces dernières dans les activités de l’Administration. Cette démarche sera complétée par la poursuite de la numérisation de la gestion des performances, notamment par l’extension de CASCADE en tant que plateforme de surveillance en temps réel et par l’introduction d’un dictionnaire des indicateurs de performance et d’un portail de saisie des données afin de renforcer la conformité et la responsabilisation. En combinant les meilleures pratiques internationales et les outils numériques, la JCA veille à ce que son système de gestion de la performance reste crédible, transparent et adapté à l’avenir.

Dans le cadre de cette transformation, l’Administration des douanes de la Jamaïque est passée d’un système de rapports de la performance morcelé à un cadre de mesure de la performance harmonisé à l’échelle mondiale, fondé sur des données factuelles et axé sur les parties prenantes. Cette évolution met en lumière la détermination de la JCA à positionner la gestion de la performance à la fois comme un moteur de l’efficacité interne et comme un fondement de sa crédibilité sur le plan national et international, renforçant ainsi la voix de la Jamaïque sur la scène du commerce mondial. Elle témoigne surtout de son engagement à adopter le nouveau paradigme de renforcement des capacités de l’OMD, qui préconise un partage des responsabilités entre toutes les parties prenantes – l’OMD, les Membres bénéficiaires, les entités régionales et les experts techniques – afin de garantir que les interventions en matière de renforcement des capacités soient pertinentes, fondées sur des éléments factuels, opportunes, mesurables et probantes.

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