L’Afrique du Sud a été le théâtre d’un phénomène de « capture de l’État », dans lequel des hommes d’affaires et des personnes proches de politiciens influents ont noué des relations corrompues qui profitent à eux-mêmes et à leurs familles. Ce phénomène implique d’infiltrer et de manipuler les institutions de l’État pour poursuivre des objectifs corrompus, qui sont diamétralement opposés à la mission initiale qui est de servir et de faire progresser les intérêts du pays et de ses habitants. Il ne fait aucun doute que ce phénomène a mis à mal l’intégrité du pays dans son ensemble et celle de ses institutions.

Le SARS est l’une des nombreuses institutions publiques à avoir été « capturées » en ce sens. Une commission spéciale établie pour enquêter sur la gouvernance interne du Service a constaté d’énormes failles à ce niveau. « Le SARS a été affaibli de manière systématique et délibérée, principalement à travers la restructuration de ses capacités institutionnelles, une politique de recrutement et de licenciement stratégiques de personnes à des postes clés et une culture de la peur et du harcèlement généralisée.

Le SARS a régressé au cours de cette période, car les responsables avaient détourné l’organisation pour atteindre les objectifs corrompus des personnes au pouvoir et de leurs alliés.

La reconstruction du SARS a véritablement débuté en 2019, le plan stratégique du SARS se donnant pour ambition de construire « un SARS intelligent et moderne, faisant preuve d’un sens de l’éthique irréprochable, suscitant la confiance et l’admiration ». Tout en maintenant fermement sa position de tolérance zéro à l’égard de la corruption, le SARS a également pris conscience de la nécessité d’adopter une approche holistique et globale pour renforcer l’éthique, conformément à la Déclaration d’Arusha révisée de l’OMD concernant la bonne gouvernance et l’éthique en matière douanière et à l’Accord de l’OMC sur la facilitation des échanges (AFE).

Outre l’élaboration de politiques en matière d’éthique et de lutte contre la corruption pragmatiques, réalistes, rapidement efficaces et susceptibles d’être évaluées, un lien concret entre les politiques de promotion de l’éthique et les réformes a été établi. La lutte contre la corruption a été ancrée dans la politique de réforme.

Aujourd’hui, en 2025, la division Douanes et Accises du SARS fait figure de modèle en matière de réformes systémiques et de transformations axées sur l’éthique. Ce parcours de réforme a été soutenu par le partenariat entre le SARS et le Programme « Accélérer la facilitation des échanges » de l’OMD, financé par l’Administration fiscale et douanière (HMRC) du Royaume-Uni. Le SARS a renforcé sa capacité à mettre en œuvre des opérations douanières transparentes et inclusives et a démontré des progrès mesurables dans la gestion des réformes douanières et de facilitation des échanges axées sur l’éthique et alignées sur les normes internationales, favorisant ainsi un surcroît de prévisibilité et de responsabilité dans le commerce transfrontalier.

Les différentes étapes de ce parcours sont décrites ci-dessous, ainsi que les résultats obtenus.

Le partenariat stratégique pluriannuel entre l’OMD et le SARS a commencé par une évaluation diagnostique de l’éthique qui a été menée pendant la pandémie de COVID-19. Sous la direction du Commissaire et du Directeur des opérations douanières du SARS, et avec la participation du Secrétaire général adjoint de l’OMD, le lancement officiel de l’évaluation a eu lieu en mai 2021 afin d’informer les parties prenantes de l’initiative et de responsabiliser tout un chacun pour en assurer le succès.

Malgré les restrictions imposées par la pandémie de COVID-19, un Groupe de travail national pluridisciplinaire sur l’éthique, associant les parties prenantes internes et le secteur privé, a été mis en place pour examiner les résultats de l’évaluation.

Un Sondage relatif à la perception de l’intégrité des douanes (SPID) a également été mené en 2021 pour comprendre comment les efforts de la division Douanes et Accises du SARS visant à promouvoir l’éthique et lutter contre la corruption étaient perçus par son propre personnel et par les personnes qui traitent avec elle.

Les valeurs informent et guident la culture de l’organisation, imprégnant la politique autant que la gestion des performances individuelles. C’est pourquoi le SARS a revu ses valeurs afin d’aligner les employés et les parties prenantes sur la vision de l’organisation.

Pour se reconstruire, l’organisation devait s’assurer que les cadres supérieurs des Douanes et Accises du SARS avaient la capacité de diriger et de mettre en œuvre les réformes et le programme de modernisation du SARS. Des ateliers de leadership et de perfectionnement du personnel d’encadrement (LMD) de l’OMD ont ainsi été organisés, permettant aux participants d’explorer les approches modernes de l’encadrement du personnel et d’évaluer les compétences, attitudes et comportements personnels en matière de leadership par le biais d’exercices interactifs et de réflexions individuelles. Le Commissaire du SARS a partagé l’expérience du SARS en matière de renforcement des compétences de leadership et d’encadrement au sein de l’organisation dans un article publié en juin 2023 dans OMD Actu.

Une fois les cadres et la haute direction formés et alignés sur les valeurs du SARS, il était temps de s’occuper du reste du personnel. En ce qui concerne spécifiquement les Douanes et Accises, les défis étaient considérables, en raison d’un taux d’attrition obstinément élevé, principalement dû au vieillissement des effectifs et à la corruption.

La diminution des effectifs et l’obsolescence des compétences déjà rares ont nécessité l’adoption d’une approche holistique de la GRH et le passage à une approche des ressources humaines fondée sur les compétences, qui associe le recrutement, la sélection, la gestion des performances, la formation, le développement, la gestion de carrière, la rémunération et les avantages sociaux, afin de contribuer à l’exécution efficace du mandat des Douanes et Accises.

Un cadre de gestion des compétences et des carrières a été élaboré en s’appuyant sur l’ensemble des outils et des orientations de l’OMD afin de mettre en œuvre une approche de la GRH fondée sur les compétences dans l’environnement douanier.

Le Programme des cadets des douanes a été remanié afin que les nouvelles recrues comprennent non seulement le rôle joué par la douane, mais aussi la culture de prestation de services, les valeurs comportementales, l’éthique professionnelle et l’approche axée sur les résultats du SARS.

En raison du besoin opérationnel urgent d’un déploiement rapide de nouveaux agents, le SARS a décidé d’instituer une approche de formation mixte consistant en une formation intensive en classe pour les cadets et en une expérience pratique sous le regard attentif d’agents des Douanes et Accises expérimentés. La formation a déjà été dispensée à cinq cohortes de cadets, composées de jeunes diplômés universitaires formés à la comptabilité, au contrôle par audit, à l’analyse de données, au droit et au risque.

En outre, les employés ont été invités à suivre le cours d’apprentissage en ligne sur l’éthique du SARS. Au total, 1 078 personnes ont suivi au moins un module du cours, tandis que 369 l’ont achevé entièrement.

En se fondant sur les résultats de l’évaluation diagnostique de l’OMD et du SPID, 38 recommandations au total ont été formulées, dont 32 ont été mises en œuvre. Un responsable du secteur de l’éthique, habilité à diriger la mise en œuvre des initiatives de réforme, a été nommé au sein des Douanes et Accises du SARS.

Une stratégie formelle en matière d’éthique douanière ainsi qu’un plan d’action, permettant un contrôle et un suivi clairs, ont également été adoptés sur la base des recommandations de l’OMD. La stratégie préconise un équilibre entre les initiatives punitives et positives et privilégie une approche proactive et préventive plutôt que des mesures réactives de lutte contre la corruption. En outre, elle défend l’idée de s’intéresser davantage aux parties prenantes externes qui sont souvent les corrupteurs. Certaines des mesures prises pour mettre en œuvre la stratégie sont décrites ci-dessous.

Le service d’assistance téléphonique et la boîte aux lettres électronique (SpeakOut@sars.gov.za) consacrés à l’éthique ont été créés en 2022 pour permettre aux employés de signaler les manquements à l’éthique, les situations délicates et tout écart par rapport aux procédures opérationnelles normalisées. À ce jour, 55 cas au total ont été signalés et traités par ce canal. Divers problèmes ont été signalés, notamment des pratiques de travail déloyales, le non-respect des procédures de déclaration d’intérêt privé, l’utilisation abusive des congés de maladie, le harcèlement moral, les abus de pouvoir et la victimisation.

Le SARS a également mis en place un Comité de haut niveau chargé de la clôture des dossiers qui veille au respect des procédures lors de la finalisation et de la clôture des enquêtes. Ce comité examine et étudie les recommandations de classement des dossiers sur la base des résultats de l’enquête afin de s’assurer qu’elles sont fondées. Il détermine également si les dossiers ont fait l’objet d’une enquête approfondie. Ce processus d’examen permet de préserver l’éthique du travail d’enquête et de garantir que les dossiers sont traités de manière équitable et impartiale.

Le Code de conduite éthique du SARS différait à plusieurs égards du modèle de Code de conduite de l’OMD. Par exemple, il ne contenait pas de dispositions sur les transactions financières privées entre les employés des douanes ou sur l’utilisation des biens publics. Le code a donc été révisé pour couvrir tous les aspects manquants.

La Politique relative à la protection des lanceurs d’alerte a également été modifiée afin de garantir la confidentialité et d’interdire tout préjudice professionnel aux lanceurs d’alerte, en leur offrant un recours juridique et une protection contre les menaces. Les lanceurs d’alerte reçoivent également un accusé de réception avec un numéro de référence et peuvent être informés de l’avancement de l’enquête.

Des séances de sensibilisation ont été organisées pour s’assurer que les employés prennent connaissance de la stratégie en matière d’éthique des Douanes et Accises ainsi que des normes de comportement attendues (conformément au Code de conduite). Plus de 400 agents des douanes et 60 responsables opérationnels, directeurs et cadres supérieurs de la douane étaient présents.

Un partenariat dynamique entre le SARS et les parties prenantes est essentiel pour renforcer l’éthique, et l’administration a élaboré un Plan intégré de dialogue avec les parties prenantes pour définir les différentes actions à entreprendre dans ce domaine.

Deux forums garantissent un dialogue régulier avec le secteur privé :

• le Customs and Excise National Strategic Stakeholder Forum (CENSSF) ou Forum des parties prenantes stratégiques nationales des Douanes et Accises qui se réunit deux fois par an et traite des domaines de collaboration et des questions réglementaires et stratégiques ;
• le Customs and Excise National Operations Stakeholder Forum (CENOSF) ou Forum des parties prenantes opérationnelles nationales des Douanes et Accises qui se réunit tous les trimestres et traite de toutes les questions relatives aux opérations, à la politique et aux processus qui ont une incidence sur plus d’un point d’entrée et qui ne peuvent donc pas être traitées au niveau régional ou des bureaux.

En outre, un Pacte sur l’éthique du secteur privé a été établi pour garantir l’engagement des parties prenantes en faveur de l’éthique. Ce pacte représente la promesse du secteur privé de respecter des normes éthiques élevées et de collaborer avec la douane dans la lutte contre la corruption. Le CENOSF a adopté ce pacte et a accepté de l’intégrer dans les contrats de licence et d’accréditation signés par les clients enregistrés auprès des Douanes et Accises du SARS. En cas de transgression, l’opérateur économique sera radié et perdra son accréditation. Parmi les sujets abordés avec les parties prenantes externes figurent les résultats de deux enquêtes : l’enquête de l’Indice de facilitation des échanges, qui vise à obtenir un retour d’information de la part du secteur privé sur la manière dont il perçoit les services fournis par la douane, et le SPID de l’OMD. Ces enquêtes / sondages fournissent des informations précieuses pour orienter les discussions et renforcer le dialogue avec le secteur privé afin d’améliorer les services fournis et la lutte contre la corruption. Un groupe de travail associant le secteur privé a été mis en place afin de définir les questions à traiter à la lumière de ces enquêtes.

Les contrôles de conformité documentaire et les inspections ont toujours été les domaines les plus sensibles et les plus exposés à la corruption dans les opérations douanières. Traditionnellement tributaires des interactions en face à face, ces opérations étaient particulièrement vulnérables à la corruption.

Ces processus sont aujourd’hui numérisés et automatisés, réduisant les interactions physiques avec les opérateurs économiques. Même les demandes de remboursement sont désormais traitées par un système automatisé.

En outre, les contrôles documentaires sont maintenant effectués à distance, sur la base d’un ciblage fondé sur le risque, par des agents travaillant dans les Centres de conformité douanière, ce qui a grandement contribué à réduire les risques de corruption. Les Centres sont situés dans des pôles stratégiques tels que le port de Durban, le port du Cap, Doringkloof et Alberton, et traitent tous les flux commerciaux transitant par les voies maritime, aérienne et terrestre.

D’autres mesures ont également permis de réduire les interactions directes, notamment l’utilisation des technologies pour la gestion de l’arrivée et de la sortie des camions et l’utilisation de technologies d’inspection non intrusive (scanners) dans les principaux ports d’entrée.

Par ailleurs, le SARS a travaillé avec d’autres organismes de réglementation pour renforcer l’automatisation et la coordination des contrôles et réduire les interventions manuelles des agents de terrain. Via le portail à guichet unique, une solution de gestion des flux d’inspection a été mise en œuvre en collaboration avec le ministère de l’Agriculture, de la Réforme agraire et du Développement rural. Le SARS et l’Autorité de gestion des frontières (BMA) sont également convenus récemment d’utiliser le portail pour coordonner leurs actions et numériser les procédures de gestion des frontières.

La numérisation des procédures a également renforcé les capacités de contrôle des administrations, les agents des douanes étant tenus de rendre compte de leurs actes et d’en répondre. Elle a également permis aux opérateurs économiques de bénéficier d’une plus grande transparence des opérations et d’accéder plus facilement à l’information. Le portail à guichet unique permet aux utilisateurs de s’inscrire, de solliciter et de gérer des documents par le biais du système d’enregistrement, de licence et d’accréditation du SARS, de consulter les politiques commerciales et douanières, et de suivre l’état d’avancement des déclarations en douane, y compris tous les messages reçus du SARS et des organismes de réglementation.

Deux itérations du Sondage relatif à la perception de l’intégrité des douanes (SPID) menées en 2021 et 2024[1] ont fourni une base solide pour mesurer les progrès et une référence quantifiable incroyablement utile sur l’amélioration de la perception, en particulier du côté du secteur privé. Le SPID a fourni des données quantifiables permettant d’évaluer l’évolution de la perception interne et externe de l’éthique et d’orienter les réformes. La taille de l’échantillon statistique cible pour les parties prenantes internes et externes a été dépassée, malgré les difficultés rencontrées pour atteindre l’objectif quotidien fixé pendant le déroulement du sondage en raison des sensibilités et de la crainte d’un manque d’anonymat.

Il convient de noter que la direction des Douanes et Accises a joué un rôle essentiel dans la réalisation des objectifs du sondage. La direction des Douanes et Accises s’est entretenue quotidiennement avec le secteur privé, évaluant les niveaux de participation et fournissant des informations actualisées, ce qui a encouragé les représentants du secteur privé à participer au sondage. Cette approche proactive a permis de convaincre les acteurs du secteur privé de répondre. L’analyse des réponses des agents des douanes aux points du sondage dans l’itération 2024 du SPID montre que les efforts déployés par l’administration sont perçus de manière positive. Sur une échelle de 0 à 10, le score moyen de l’éthique perçue est passé de 6,75 en 2021 à 7,16 en 2024.

Les principales conclusions indiquent que :

• 70 % des fonctionnaires des douanes se sentent en confiance pour signaler les manquements à l’éthique, contre 34 % en 2021 (soit une augmentation de 36 %) ;
• une grande majorité des fonctionnaires des douanes (87 % en 2024 et 85 % en 2021) continuent à se sentir encouragés par leurs supérieurs à signaler les manquements à l’éthique ;
• 79 % des fonctionnaires des douanes estiment que le cadre réglementaire actuel réduit efficacement le risque de corruption au sein de la douane, ce qui représente une augmentation de 6 % de la perception positive depuis 2021. Cette confiance croissante renforce l’engagement du SARS à continuer à améliorer son environnement réglementaire ;
• 74 % des fonctionnaires des douanes estiment que l’introduction de systèmes douaniers automatisés a réduit les possibilités de manquement à l’éthique, ce qui représente une augmentation de 8 % par rapport aux résultats de 2021.

Quant à la perception qu’ont les représentants du secteur privé de l’éthique de la douane, elle a globalement augmenté de 6,56 en 2021 à 6,91 en 2024, sur une échelle de 0 à 10. Il est important de noter que le sondage de 2024 a couvert un segment plus large du secteur privé, avec 611 répondants contre 528 en 2021, soit une augmentation de 15,7 %. Cet élargissement de l’échantillon renforce la fiabilité et la représentativité de l’amélioration de la perception observée.

L’analyse des réponses fournies par les acteurs du secteur privé a également indiqué que :

• la perception de la transparence dans le traitement des demandes et des dossiers du secteur privé a augmenté de 7 % ;
• la perception du niveau de compétence des agents des douanes a augmenté de 11 %. 85 % des répondants du secteur privé sont désormais satisfaits du niveau de compétence des fonctionnaires des douanes, dont 34 % pensent que le niveau de compétence est en réalité « élevé », contre 23 % en 2021.

L’impact plus large de la transformation axée sur l’éthique du SARS est également manifeste dans plusieurs indicateurs clés de performance :

• augmentation de la perception des recettes douanières depuis 2021 ;
• augmentation de 173 % du nombre de déclarations (de 5,6 millions à 15,2 millions de déclarations) entre l’exercice 2021 et l’exercice 2025 ;
• augmentation de 49 % (de 2 600 milliards à 3 900 milliards de ZAR) des transactions commerciales en termes de valeur entre l’exercice 2021 et l’exercice 2025 ;
• amélioration des performances et de la prestation de services : 78 % des critères de performance des employés ont été atteints en 2024, contre 74 % en 2021 ;
• rétablissement de la confiance du public : selon le SPID, la perception de l’éthique de la douane s’est améliorée parmi les parties prenantes du secteur privé (avec une note moyenne de 6,91 sur 10 en 2024) et, selon la troisième enquête de l’indice de facilitation des échanges réalisée en 2025, 72 % des parties prenantes du secteur privé sont satisfaites de l’administration, contre 53 % en 2023 ;
• augmentation du nombre d’opérateurs économiques agréés: 525 opérateurs au total ont été accrédités, dont 337 au niveau de la conformité et 188 au niveau de la sûreté et de la sécurité.

Bien que des progrès notables aient été enregistrés à ce jour, le SARS reconnaît que le rétablissement de l’éthique est un processus continu et qu’il reste encore beaucoup à faire. Par exemple, seuls 70 % des fonctionnaires des douanes se sentent suffisamment en confiance pour signaler des manquements à l’éthique, ce qui signifie que 30 % d’entre eux ne se sentent pas en confiance pour le faire. De même, 22 % des personnes interrogées dans le secteur privé « …ne se sentent pas suffisamment en confiance pour signaler des cas de corruption », selon le SPID de 2024.

Pour maintenir la dynamique, un Comité directeur de l’éthique des Douanes et Accises, composé des responsables des différents modes de transport (aérien, maritime et terrestre) et des responsables de division (Douanes et Accises, Conformité, Amélioration continue, Stratégie, Dialogue avec les parties prenantes) et présidé par le Directeur de la douane, se réunit tous les trimestres. Le Comité a déjà supervisé la réalisation d’un exercice d’analyse et de cartographie des risques de corruption et de l’éthique interne. L’Unité chargée de l’éthique des Douanes et Accises a dû développer ses capacités internes dans ce domaine et, avec le soutien du Programme « Accélérer la facilitation des échanges » de l’OMD, elle a élaboré des procédures opérationnelles normalisées alignées sur le Guide de l’OMD sur la cartographie des risques en matière de corruption (2015), le Guide pour le développement de l’éthique (2021) et le Guide de l’ONUDC pour l’appréciation du risque de corruption dans les organismes publics (2020).

Au total, 47 risques (dont 20 risques liés aux actes réglementaires et juridiques et 27 risques liés aux processus opérationnels de base) ont été identifiés et 40 recommandations ont été ajoutées au Plan d’action pour l’éthique. En outre, l’activité a permis d’élaborer une Carte thermique des risques de corruption afin de visualiser les risques évalués et les postes vulnérables à la corruption.

Les résultats de l’analyse permettront d’orienter la révision des politiques, notamment celles relatives au recrutement, à la promotion, au déploiement et à la rotation, ainsi que les initiatives en matière d’apprentissage et de développement. Conformément aux procédures élaborées, toutes les unités stratégiques, opérationnelles et administratives seront désormais invitées à procéder régulièrement à une analyse des risques de corruption.

À l’avenir, la douane devra continuer à travailler sans relâche pour lutter contre la corruption et l’éradiquer. Il s’agit d’un défi permanent auquel sont confrontées de nombreuses administrations des douanes. Les résultats du sondage constituent un fil conducteur et un repère que nous devons suivre. Le travail accompli contribuera à faire en sorte que l’éthique soit intégrée dans les opérations, maintenue et renforcée en permanence. Les progrès réalisés par le SARS à ce jour marquent un véritable changement culturel, abandonnant une approche réactive au profit d’un modèle durable de promotion continue de l’éthique et d’amélioration de l’assurance. Nous espérons que notre parcours de réforme pourra inspirer d’autres administrations des douanes.

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[1] Les Sondages relatifs à la perception de l’intégrité des douanes menés en Afrique du Sud en 2021 et 2024 étaient structurés autour des dix facteurs clés de la Déclaration d’Arusha révisée de l’OMD et étaient basés sur les Directives méthodologiques du SPID de l’OMD.. Toutefois, les questionnaires du SPID utilisés pour les fonctionnaires des douanes et les parties prenantes du secteur privé ont subi de légères modifications pour s’aligner sur les particularités opérationnelles nationales et pour apporter plus de clarté dans certains domaines. Bien que les Membres de l’OMD soient encouragés à adopter et à adapter le sondage pour répondre à leurs besoins nationaux spécifiques, il est important de préciser quand une version modifiée est utilisée, en particulier pour des raisons de transparence et de comparabilité potentielle entre différents pays, si des comparaisons statistiques devaient être effectuées à l’avenir. Pour rappel, les résultats du SPID sont confidentiels.

[1] The Customs Integrity Perception Surveys conducted in South Africa in 2021 and 2024 were structured around the ten key factors of the WCO Revised Arusha Declaration and were based on the WCO CIPS Methodological Guidelines. However, the used CIPS’ survey questionnaires for Customs officials and Private Sector Stakeholders respectively included slight modifications to align with national operational specifics and to provide greater clarity in certain areas. While WCO Members are encouraged to adopt and adapt the survey to meet their national specific needs, it is important to clarify when a modified version is used, particularly for transparency and potential comparability across different countries, should statistical comparisons be made in the future. It is recalled that CIPS results are confidential.