Dossier

Le partenariat comme arme contre la corruption : l’expérience de l’Uruguay

Par Verónica Gómez, directrice de l’unité audit des procédures, Douane de l’Uruguay

En 2008, un énorme scandale de corruption a ébranlé la communauté des opérateurs actifs dans le commerce international en Uruguay ainsi que leurs partenaires commerciaux étrangers : 11 douaniers basés à l’aéroport international de Carrasco et 25 courtiers en douane étaient reconnus coupables d’avoir respectivement reçu et versé des pots-de-vin.

En jetant une lumière crue sur sa faiblesse institutionnelle, cet événement a marqué un véritable tournant pour l’Administration douanière uruguayenne. Cette affaire a porté un coup sévère à la crédibilité de l’administration aux yeux du grand public, l’obligeant à faire son auto-critique, et a poussé les courtiers en douane et le secteur privé en général à assumer leur part de responsabilité dans cette situation. Au final, elle a conduit à la mise en place d’une solution pour l’avenir. Suite à ce scandale, la Douane uruguayenne s’est en effet lancée dans un projet de modernisation et de réforme, au cœur duquel figurait l’éthique.

En décembre 2010, elle a commandé une étude afin de mesurer et d’analyser le degré de satisfaction des opérateurs et de ses propres agents, ainsi que la perception qu’avait le grand public de la gestion de l’organisation. Le but : établir un degré de satisfaction de référence et fournir un instantané qui pourrait servir de point de départ à l’évaluation du projet de modernisation de la Douane dans le temps.

Cette première étude a confirmé nos soupçons : l’institution ne jouissait que d’une confiance médiocre auprès des opérateurs et des citoyens, surtout eu égard à son éthique. Il est donc apparu que renforcer l’éthique des fonctionnaires de la Douane nécessiterait une réforme approfondie et un élargissement de notre modèle traditionnel de contrôle. Suite à cela, l’Administration douanière s’est attelée à trois grands chantiers :

  • examiner si l’exercice de ses pouvoirs traditionnels de contrôle interne et externe pouvait être complété et élargi à d’autres méthodes de travail ;
  • innover dans les outils utilisés pour favoriser l’éthique et promouvoir un changement de culture ;
  • sortir des limites de l’organisation elle-même afin de créer des partenariats avec le secteur privé, d’autres organes publics et la société civile.

Deux décisions clés ont été prises : premièrement, mettre sur pied un programme de travail assorti d’objectifs bien définis et, deuxièmement, inclure un point sur l’« éthique et la transparence » dans le plan stratégique de la Douane, formalisant ainsi la volonté de l’administration d’agir et de mesurer les résultats obtenus dans ce domaine. Le sujet de l’éthique a ainsi été inscrit à l’agenda de la Douane et coulé dans son projet de modernisation, et des termes tels qu’« éthique » et « corruption » sont entrés dans le vocabulaire de l’organisation.

Un « système de valeurs de l’administration douanière » a vu le jour dans le cadre du processus de planification stratégique amorcé en 2010. S’attaquer au problème de la corruption y est ainsi élevé au rang d’objectif stratégique : « en tant qu’agents des douanes, nous sommes fiers d’être des fonctionnaires professionnels et efficaces dans l’exercice de nos missions, nous faisons preuve de probité et nous ne tolérons pas la corruption. »

Ce processus n’a pas été simple pour la Douane uruguayenne. Il aura demandé beaucoup d’efforts et une grande persévérance. Mais aujourd’hui, les mots « corruption » et « éthique » ne sont plus passés sous silence au sein de l’organisation, et ces thématiques sont abordées de manière presque évidente dans les présentations, lors des formations ou au cours des échanges entre acteurs internes et externes.

Trois années de travail intensif ont débouché sur la mise en place d’un programme anti-corruption global et, fin 2013, les diverses initiatives en matière d’éthique avaient toutes été rassemblées dans le cadre d’un projet spécifique.

Si toute l’administration douanière s’engage désormais en faveur de la lutte contre la corruption, les unités les plus étroitement liées à cette problématique sont les suivantes : unité d’audit interne, unité d’audit des procédures, unité recherches et enquêtes administratives, et groupe de renseignements et d’interventions douanier. Nous prévoyons néanmoins de modifier la structure et l’organigramme de notre administration en vue de créer un département appelé « Transparence et lutte contre la corruption » qui dépendra en droite ligne du Directeur général de la Douane et traitera des dossiers de corruption.

S’appuyant sur les lignes directrices et recommandations formulées par l’OMD dans la « Déclaration du Conseil de coopération douanière concernant la bonne gouvernance et l’éthique en matière douanière » (Déclaration d’Arusha révisée) et dans le « Guide pour le développement de l’éthique », la Douane uruguayenne a mis au point un code de conduite. En outre, des cours dédiés à l’éthique dans la fonction publique et aux avantages des pratiques anti-corruption ont été dispensés à l’ensemble de nos agents.

Enfin, et ce n’est pas rien, la Douane s’est tournée vers le secteur privé et a signé des protocoles d’accord sur l’éthique et la transparence avec certains opérateurs et associations. Il s’agit de l’une des mesures phares mises en place par l’administration, et c’est aussi celle sur laquelle nous allons nous pencher plus particulièrement dans la suite de cet article.

Protocoles d’accord avec le secteur privé

En s’adressant au secteur privé comme elle l’a fait, la Douane a inauguré un nouveau chapitre dans leurs relations. Le rapprochement impliquait qu’un certain nombre de conditions aient été remplies et reposait sur l’existence d’une unicité de vues entre les différentes parties. Etaient ainsi essentiels :

  • l’existence de bonnes relations et d’un dialogue constructif entre Douane et secteur privé ;
  • la conviction qu’une collaboration public-privé est essentielle à toute amélioration ;
  • la reconnaissance de ce que la facilitation fait partie des priorités de la Douane, aux côtés des contrôles ;
  • la certitude que les mesures de facilitation ne peuvent porter leurs fruits que si l’éthique et la transparence sont fortes ;
  • un secteur privé suffisamment adulte pour accepter sa part de responsabilité dans la problématique ;
  • un secteur privé prêt à développer ses activités et à optimiser l’efficacité dans tous les domaines, à l’heure où les opérations en douane se multipliaient ;
  • une administration douanière prête à reconnaître publiquement ses lacunes organisationnelles et à mettre en place les mesures qui s’imposaient pour changer les choses.

Mise en œuvre

Sur le plan pratique, cela supposait de rédiger une lettre standard signée par le Directeur national de la Douane et de l’envoyer à toutes les associations représentant des groupes d’intérêt privés, les invitant à rejoindre le projet et à signer un protocole d’accord portant sur l’éthique et la transparence. Par la suite, une réunion était organisée avec l’équipe de direction de l’association, au cours de laquelle un cadre de la Douane était chargé d’expliquer personnellement les objectifs du projet et de répondre sur-le-champ à toutes les interrogations.

Il est important de souligner que, dans le cadre de cette opération de promotion des protocoles d’accord, la Douane a été particulièrement attentive à informer les opérateurs que la souscription à cet accord se faisait sur base entièrement volontaire, et que tout accord conclu devrait impérativement être respecté.

En outre, la réussite d’une proposition de ce type tient en deux mots : confiance et crédibilité. Celle de la personne qui dirige l’administration douanière, de la personne qui dirige l’association ou l’entreprise, et de l’ensemble du personnel du département chargé du projet.

À ce jour, onze associations ont signé un protocole d’accord. La première à le faire a été l’Association des courtiers en douane. Elle a été suivie par la Chambre des entreprises de logistique, le Centre de la navigation, l’Association des transporteurs express, l’Association des agents de fret, la Chambre des zones de libre-échange, la Chambre uruguayenne du transport routier international, l’Union des exportateurs uruguayens, la Chambre nationale du commerce et des services d’Uruguay, la Chambre des propriétaires de boutiques hors taxe et l’Union des moulins à riz.

Au sein de la Douane, il existe une collaboration entre l’unité Audit des procédures, l’unité Audit interne et le groupe de renseignements et d’interventions douaniers, qui ont mandat pour enquêter et identifier les actes de corruption. La responsabilité de la mise en œuvre du projet relatif aux protocoles d’accord a toutefois été confiée à l’unité Audit des procédures, qui doit, entre autres, assurer le suivi des activités et veiller à ce que les règles établies soient appliquées par tous les employés, qu’ils appartiennent à la Douane ou à l’entité privée. Sur le plan pratique, la supervision des protocoles d’accord consiste principalement à organiser et à coordonner les réunions qui voient l’adoption des plans d’action, puis à contrôler la mise en œuvre de chacun de ces plans.

L’une des leçons tirées est que l’entité chargée de la gestion du projet, quelle qu’elle soit, doit avoir des prérogatives de contrôle. Ces prérogatives garantissent une intervention rapide et opportune en cas d’irrégularités supposées ou avérées. Il est en outre recommandé que le gestionnaire de projet bénéficie d’une ligne de communication directe avec l’échelon managérial. Ceci, en vue de conférer un poids supplémentaire à ses décisions et de garantir la nécessaire discrétion et confidentialité.

Contenu

La structure et le contenu des différents protocoles d’accord suivent les mêmes grandes lignes. Ils s’ouvrent sur un paragraphe relatif aux parties signataires, suivi d’une section répertoriant les faits et affirmations que les parties reconnaissent comme exacts. Le but pour les parties : partir d’une position réaliste et admettre leur part de responsabilité dans la problématique.

Dans le dernier volet du document, les parties s’engagent, définissant expressément leurs obligations immédiates ainsi qu’un échéancier pour chacune d’entre elles. Bien que ces engagements varient d’un accord à l’autre, tous couvrent globalement les obligations suivantes :

  1. la Douane doit mettre en place un code de conduite.
  2. la Douane doit, dans le cadre de son projet de restructuration, veiller à ce que des pouvoirs précis soient alloués à l’entité chargée du contrôle de l’éthique et de la transparence de l’institution.
  3. l’entité du secteur privé doit s’engager à rédiger ou à réviser son propre code de déontologie dans un délai précis.
  4. un comité conjoint, composé de deux représentants de chaque institution, doit être mis en place et chargé de l’élaboration d’un plan d’action, elle aussi assortie d’un délai spécifique.
  5. le comité conjoint doit rédiger un rapport, une ou deux fois par an, afin d’évaluer la mise en œuvre du protocole d’accord.

Étapes

Une fois le protocole d’accord signé, un comité conjoint est mis sur pied, comme convenu. Celui-ci rédige un plan d’action en vue de rencontrer les objectifs définis dans l’accord. Il est essentiel que les personnes désignées pour siéger au comité – qu’elles soient issues du service douanier ou de l’association – présentent un profil (pas d’antécédents) et des qualités (discrétion) spécifiques, et que leur exemplarité, en termes d’éthique et de transparence, ne fasse aucun doute.

Les grandes étapes du projet sur l’éthique, et notamment les informations relatives aux protocoles d’accord, font l’objet d’une large publicité – publication sur le site internet de la Douane uruguayenne et échanges réguliers avec les représentants des médias.

Résultats

Voici une brève sélection des résultats obtenus à ce jour grâce à cette initiative :

  • les signataires des protocoles d’accord ont adopté, mis à jour ou entrepris de rédiger leur code de déontologie.
  • la Douane a adopté son propre code de déontologie.
  • des plaintes relatives à des activés criminelles présentées par la Douane impliquant des opérateurs ou par des opérateurs impliquant la Douane ont été échangées.
  • les sujets à aborder avec le secteur privé ont été recensés, et la Douane et chacune des associations ont accepté de travailler ensemble à l’une de ces thématiques.
  • en 2013, un cycle de conférences intitulé « À la découverte des opérateurs » a été organisé. Celui-ci visait à donner l’occasion aux associations d’exposer leur point de vue et leur expérience concernant les protocoles d’accord devant un parterre de fonctionnaires de la Douane.
  • le travail relatif au « Projet d’enregistrement des plaintes portant sur des activités criminelles » est en cours.
  • des formations relatives à l’éthique ont eu lieu, tant sur site qu’en ligne.
  • la question de l’éthique a été incluse dans le cours sur les contrôles douaniers dispensé dans tout le pays.
  • la Douane et l’Association des courtiers en douane ont coorganisé un atelier sur l’éthique et la lutte contre la corruption destiné aux étudiants de l’Institut de formation professionnelle sur le commerce extérieur et la douane (CEA).
  • des visites guidées ont été organisées par des opérateurs à l’intention des fonctionnaires de la Douane.
  • un plan d’activité annuel a été mis au point avec les signataires des protocoles d’accord.
  • une étude visant à recenser les activités sensibles à la corruption a été réalisée, et un plan d’action a été élaboré en vue de réduire leur vulnérabilité.
  • les demandes d’information présentées par les opérateurs ont reçu une réponse, dans le cadre des protocoles d’accord.
  • des représentants de la Douane et des membres des associations ont été invités à faire des exposés et des présentations sur leur expérience avec les protocoles d’accord dans différents forums nationaux et internationaux.

Enseignements

Les principaux enseignements tirés à ce jour par la Douane sont les suivants :

  • la confiance mutuelle est absolument essentielle à la réussite du projet, mais cette confiance est constamment mise à l’épreuve. La maintenir suppose, notamment, de respecter la confidentialité et de se montrer efficace lorsqu’il est nécessaire d’agir.
  • la crédibilité du projet repose dans une large mesure sur la capacité à réagir de manière opportune et adéquate, sur la confidentialité mais aussi sur l’obtention de résultats tangibles une fois les signalements faits.
  • dans les premiers temps, de nombreux fonctionnaires se sont montrés sceptiques, et les réactions recueillies par les dirigeants des associations signataires auprès de leur personnel n’ont pas été différentes.
  • le sujet de l’éthique est tabou dans certaines organisations, et la Douane ne fait pas exception à la règle. Les dirigeants et fonctionnaires chargés du projet doivent donc faire preuve d’une grande ténacité.
  • lorsque l’on s’engage dans un projet de cette nature, il faut s’attendre à être en proie à des critiques constantes, et à voir ses moindres faits et gestes passés à la loupe.
  • dans certaines associations, la crainte de représailles dissuade les opérateurs de dénoncer des fonctionnaires.
  • pour diverses raisons, certaines associations sont réticentes à l’idée de rédiger un code de déontologie.
  • la continuité et la stabilité de la hiérarchie sont essentielles pour instaurer la confiance requise, raison pour laquelle les représentants des instances publiques et privées devraient rester en place au moins jusqu’à ce que le projet ait pu être consolidé. Le fait que le directeur de la Douane soit en poste depuis 2010 a été très bénéfique au projet.

Améliorations et actions requises

Lors de son examen du projet, la Douane uruguayenne a recensé les améliorations et mesures à prendre :

  • s’efforcer d’obtenir toujours plus de soutien auprès des fonctionnaires et des opérateurs ;
  • évoluer vers une situation où les associations signaleraient des cas impliquant leurs membres ;
  • définir des objectifs réalisables dans les plans d’action et quantifier les résultats, de manière à être à même de réorienter les plans d’action et d’assurer leur efficacité ;
  • insister davantage sur le respect des calendriers fixés ;
  • renforcer l’obligation de rendre compte dans le cas où les parties ne se conforment pas à leurs engagements ;
  • veiller à ce qu’absolument toutes les associations se dotent d’un code de déontologie ;
  • sensibiliser les fonctionnaires et les opérateurs aux possibilités qu’offre le projet de protocole d’accord.

Conclusions

Le secteur public et le secteur privé ont une responsabilité partagée s’agissant des concepts d’éthique, de transparence et de lutte contre la corruption. Dans la plupart des cas, la corruption nécessite deux intervenants. L’action éthique des fonctionnaires doit s’accompagner d’une action éthique de toute la société et, concernant les questions douanières, de tous les opérateurs commerciaux actifs au plan international.

La Douane a entrepris de signer des protocoles d’accord avec le secteur privé afin de s’assurer qu’ils travaillaient bien main dans la main. Le principal objectif de ces accords consiste à établir, de manière coordonnée, un système ciblant tout comportement non conforme à la réglementation en vigueur ou potentiellement indicateur d’un acte de corruption, tout en consentant les plus grands efforts pour lutter contre ces comportements, tant dans la sphère publique que privée.

La Douane doit continuer à travailler activement et à faire le meilleur usage possible de l’outil que représentent ces protocoles d’accord. Par ailleurs, le secteur public et le secteur privé doivent continuer à signaler leurs soupçons en matière de corruption et n’accepter de faire affaire qu’avec des partenaires respectueux des principes éthiques.

À en croire les résultats de l’étude, le projet de modernisation de la Douane dans son ensemble, les mesures prises en matière d’éthique et les opérations menées par le groupe de renseignements et d’interventions douanier, qui ont mené à 315 condamnations, dont 180 à des peines de prison et 135 à des peines autres, ont contribué à améliorer la perception qu’ont les opérateurs et le grand public de l’administration douanière. Après s’être engagée dans ce processus de transformation, l’Administration douanière uruguayenne s’est trouvée transfigurée. Plus important, elle a pris conscience que, pour améliorer radicalement l’éthique, des efforts constants étaient absolument nécessaires.

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