Panorama

Les dernières initiatives de la Chine pour améliorer l’éthique et le respect des lois

Par Libing WEI, conseiller en politique, Coopération internationale, Douane chinoise

La Douane chinoise a mis en place une série de mesures visant à améliorer l’éthique de son personnel à tous les niveaux et à encourager les entreprises de tous les secteurs à respecter les lois. Parmi les dernières initiatives en date, quatre sont décrites ci-après : l’élargissement des fonctions du Bureau disciplinaire et de surveillance de l’éthique, l’utilisation de sélections aléatoires automatiques pour déterminer les chargements à contrôler, la publication de comptes rendus sur la crédibilité des entreprises et la réalisation d’enquêtes de satisfaction des opérateurs commerciaux sur le service de la Douane et sur l’équité de ses procédures.

Une affaire, deux équipes enquêtent

La Douane chinoise a franchi une étape décisive en réorganisant son système de surveillance de l’éthique via l’élargissement des pouvoirs du Bureau disciplinaire et de surveillance de l’éthique. Cet organisme indépendant est placé sous l’autorité à la fois des sept membres qui siègent au Comité de direction de l’Administration générale de la douane chinoise (GACC) et des membres du Comité central national de discipline. Ce dernier est chargé de vérifier la discipline dans tous les services du gouvernement et au sein du parti politique au pouvoir.

Les dirigeants du Bureau sont sélectionnés parmi les membres de ce Comité central national de discipline et nommés par ce même Comité. Le personnel travaillant aux niveaux inférieurs et dans les bureaux régionaux des douanes est choisi en revanche par la GACC. Fort de son expérience des enquêtes anti-corruption, le personnel du Bureau a pour mission d’examiner comment la stratégie de la douane et son plan d’action sur l’éthique sont mis en œuvre à tous les niveaux de l’administration.

La décision de renforcer les capacités du Bureau fait suite à la découverte en 2014 d’affaires de corruption révélant l’existence d’une complicité entre des fonctionnaires de la Douane et des trafiquants dans la province côtière du sud du pays. Il avait été établi qu’un nombre considérable de douaniers, dont certains étaient chargés de lutter contre la contrebande, était impliqué dans des activités de commerce illégal. Ils « facilitaient » ce commerce non pas par négligence, mais de manière délibérée, pendant le service et pour en tirer des profits illicites. La Douane chinoise a alors pris conscience des failles du système mis en place pour empêcher une telle collusion, notamment de l’existence d’un écart d’information entre le siège et les bureaux locaux et d’un esprit de « camaraderie » entre les fonctionnaires.

En réponse, une nouvelle politique appelée « Une affaire, deux équipes enquêtent » a vu le jour. Toute violation d’un règlement douanier au-delà d’un certain montant de droits ou ayant des incidences négatives majeures sur la sécurité de la chaîne logistique et la culture de l’éthique fait désormais l’objet d’une enquête non seulement par le Bureau chargé de la lutte contre la contrebande mais aussi par le Bureau disciplinaire et de surveillance de l’éthique. Auparavant, ces affaires étaient traitées exclusivement par des agents du Bureau chargé de la lutte contre la contrebande.

Les fonctionnaires travaillant au siège du Bureau disciplinaire et de surveillance de l’éthique donnent des instructions sur l’organisation des équipes enquêtrices et sur les procédures à suivre en fonction de la situation sur le terrain. L’objectif est de s’assurer que les compétences nécessaires pour faire respecter la loi et lutter contre la corruption sont bien représentées. Les équipes enquêtrices utilisent le même système informatique appelé « HL 2008 » où sont saisies toutes les données liées aux enquêtes. La Douane chinoise dispose ainsi de toutes les données des enquêtes précédentes et des affaires de corruption qu’elles ont révélées et peut donc établir en conséquence les profils à la fois des opérateurs économiques et des bureaux des douanes.

Dans la pratique, le nouveau dispositif permet de disposer de toutes les circonstances d’un incident donné, d’enregistrer l’ensemble des faits pertinents et de prendre ainsi des décisions éclairées. Il contribue également à lutter contre toute forme de népotisme éventuel lié à la corruption et à améliorer l’éthique globale de la Douane chinoise. Celle-ci a d’ailleurs réussi à s’attaquer à des problèmes locaux de conformité. En 2016, 2 633 affaires de contrebande ont fait l’objet d’enquêtes au titre de ce dispositif et près de 80 000 infractions administratives ont été identifiées et soumises à des enquêtes dans l’ensemble du pays.

Doubles sélections aléatoires automatiques

Depuis 2014, outre les trois méthodes principales de sélection des envois et des chargements à contrôler que sont le ciblage préalable du risque, l’échantillonnage et le ciblage improvisé sur le terrain, la Douane chinoise utilise ce qu’elle appelle les « doubles sélections aléatoires automatiques ». Le système de gestion automatique des risques sélectionne de manière aléatoire des chargements pour inspection et désigne également de manière tout aussi aléatoire les inspecteurs qui en seront chargés, principalement pour décourager toute collusion entre fonctionnaires et opérateurs commerciaux et garantir un dédouanement juste et équitable.

Le processus de sélection suit le même principe que le ciblage préalable du risque : des critères de ciblage sont prédéfinis et entrés dans le moteur de risques. Il peut s’agir, par exemple, de la fréquence de sélection, en hausse ou en baisse, d’un produit industriel donné ou d’une marchandise d’une origine donnée. Cette méthode se différencie donc du ciblage aléatoire habituel, basé sur la libre appréciation de l’inspecteur sur le terrain, car elle tire parti de la capacité d’analyse et d’évaluation rapide du système informatique et des retours d’information du vaste réseau de bureaux régionaux partagés via le système intégré de dédouanement.

Cette nouvelle politique s’est avérée complémentaire aux méthodes de sélection existantes. Le taux de saisie après l’inspection d’un chargement ciblé n’est pas aussi élevé qu’avec les trois autres méthodes, mais la Douane chinoise peut ainsi montrer l’importance qu’elle donne aux notions de justice et d’équité ainsi que son engagement à empêcher toute recherche de rente parmi les pouvoirs publics.

D’après le dernier rapport datant de la fin mars 2017, 95 % des chargements sélectionnés au niveau national via cette méthode ont été inspectés, avec un taux de saisie d’environ 8,8 %. En comparaison,  le pourcentage d’inspection des chargements sélectionnés via le ciblage préalable des risques, l’échantillonnage et le ciblage improvisé sur le terrain était respectivement de 81%, 14% et 5% et les taux de saisie d’environ 10%, 3,9% et 20%.

La nouvelle politique dissuade également davantage les opérateurs illégaux potentiels. Le secteur privé ne peut pas spéculer sur les chargements qui seront contrôlés ni sur les personnes qui en seront chargés. Les fonctionnaires des douanes ne savent pas non plus qui sera choisi pour inspecter les différents chargements. De plus, les résultats des enquêtes alimenteront le moteur de recherche des risques, ce qui améliorera le système de ciblage dans son ensemble. Il est intéressant de noter que cette méthode est accueillie très favorablement pour la prévention de la corruption et qu’elle a été adoptée par d’autres organismes chinois de réglementation.

Publication de comptes rendus sur la crédibilité des entreprises

La Douane chinoise et 32 autres services du gouvernement ont signé en mars 2017 un protocole d’accord sur les sanctions collectives à destination des entreprises discréditées. Suivant la stratégie nationale intitulée « Octroi de crédibilité et sanction des actes malhonnêtes », visant à établir une confiance sociale, le protocole d’accord comporte 39 articles sur les sanctions à appliquer aux opérateurs économiques coupables d’actes malhonnêtes ou illégaux.

Aux termes de ce protocole d’accord, des règles plus strictes seront appliquées non seulement aux entités discréditées mais aussi à leurs représentants légaux, aux membres de leur conseil d’administration et à leurs dirigeants. De même, les opérateurs discrédités souhaitant diriger une entreprise seront soit limités dans leurs actions, soit soumis à des règles strictes, par exemple en termes de prêts bancaires, d’investissements et pour l’entrée ou la sortie physique de marchandises aux frontières.

Le protocole d’accord demande par ailleurs à tous les départements signataires de surveiller la crédibilité des entreprises et de publier les résultats des évaluations et des audits via un « Guichet unique pour la publication des comptes rendus sur la crédibilité des entreprises ». La Douane chinoise est déjà tenue légalement de vérifier la crédibilité de toutes les entreprises enregistrées auprès de la douane et de publier les résultats de ses évaluations, ceci aux termes des Règles intermédiaires sur la gestion catégorisée de la crédibilité des entreprises, loi régissant le programme chinois d’opérateurs économiques agréés (OEA).

La crédibilité des entreprises est évaluée au regard de leur performance économique passée et des références antérieures concernant leur respect des lois, ainsi que par des contrôles et des audits. Les entreprises sont classées en quatre catégories :

  • opérateurs autorisés hautement fiables (OEA) ;
  • opérateurs fiables ;
  • opérateurs ordinaires ;
  • opérateurs discrédités.

Les premiers et les seconds bénéficient d’un dédouanement facilité. En revanche, les opérateurs ordinaires seront soumis à un contrôle régulier pour vérifier qu’ils respectent la loi et les opérateurs discrédités à des contrôles douaniers stricts.

Enquête de satisfaction des opérateurs commerciaux

L’autre initiative importante est l’enquête annuelle de satisfaction sur le service de la Douane et l’équité de ses procédures. Le Bureau disciplinaire et de surveillance de l’éthique formule les questions et coordonne les activités de l’équipe chargée de l’analyse et de la compilation des résultats. Cette équipe d’enquêteurs intervenant sur le terrain se compose de spécialistes du secteur privé, venant pour la plupart de l’Association des courtiers en douane et de ses antennes régionales réparties dans tout le pays.

Les questions de l’enquête, publiées sur les sites web de la GACC et de l’Association des courtiers en douane, permettent d’obtenir des informations non seulement sur les pratiques malhonnêtes des opérateurs commerciaux et des fonctionnaires des douanes, mais aussi sur la vision qu’ont les opérateurs commerciaux de la performance de la Douane et sur l’efficacité des instruments utilisés pour vérifier si les lois sont respectées.

Voie à suivre

La Douane chinoise est convaincue que ses dernières initiatives visant à améliorer l’éthique douanière et le niveau de conformité des opérateurs économiques sont essentielles pour réduire l’asymétrie d’information, lutter contre la corruption, appliquer le principe selon lequel « conformité égale facilitation des échanges », et ainsi stimuler le moral des opérateurs méritants. Ces initiatives en cours sont très clairement l’expression d’un engagement de la part de la Douane chinoise à renforcer l’éthique et la notion de conformité par tous les moyens nouveaux possibles. Les méthodes existantes peuvent être en effet manipulées par des opérateurs commerciaux peu scrupuleux et par des fonctionnaires recherchant des profits illégaux.

Toutefois conserver une forte cohésion ou un esprit de corps et lutter contre la corruption sont une entreprise des plus longues et difficiles. Dans un contexte économique où le dédouanement de grands volumes de marchandises est de plus en plus facilité, il est impératif que les fonctionnaires de la Douane fassent preuve d’un haut niveau d’éthique et que les entreprises respectent les règles. Ce sont là les deux faces de la même médaille, nécessaires pour établir une confiance sociale et créer un environnement de travail qui soit professionnel, éthique et juste.

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weilibing@customs.gov.cn