Les administrations des douanes génèrent chaque jour une quantité considérable de données. Qu’il s’agisse des déclarations et des vérifications, des contrôles a posteriori ou encore des saisies et des programmes de facilitation, nos institutions disposent de sources très riches en informations opérationnelles. Pour la Douane grecque, comme pour de nombreuses autres administrations douanières, le principal défi consiste à transformer ces jeux de données en renseignements utiles qui favorisent l’innovation, la responsabilisation et la prise de décisions éclairées. Le mécanisme de mesure de la performance (MMP) de l’OMD fournit un cadre international qui aide les administrations des douanes à mieux cerner les priorités, à mesurer leur rendement à l’échelle mondiale et à déterminer les domaines à améliorer.

Le présent article rend compte de l’expérience de l’Administration douanière grecque durant le premier cycle intégral de mise en œuvre du MMP de l’OMD. Il examine le contexte institutionnel de l’Administration des douanes grecque, les motivations qui l’ont poussée à adopter le MMP, les défis pratiques qu’elle a rencontrés en cours de route, la valeur analytique des résultats obtenus et les enseignements tirés pour intégrer la mesure de la performance dans les programmes de gouvernance et de réforme à long terme. Plutôt que de se concentrer uniquement sur les scores, l’expérience grecque montre que le MMP peut servir de catalyseur pour l’apprentissage organisationnel, le dialogue stratégique et la modernisation douanière orientée données.

La Direction générale des douanes et des accises (Douane grecque) fait partie des onze directions générales qui composent l’Autorité indépendante des recettes publiques (IAPR de son acronyme anglais), dont elle est un important pilier. La mission de l’IAPR est de protéger les recettes publiques en encourageant la conformité fiscale, en luttant contre la fraude et la contrebande, et en fournissant des services de haute qualité aux citoyens et aux entreprises. Pour remplir ce mandat, l’IAPR dispose d’un large éventail de pouvoirs organisationnels et opérationnels, notamment la détermination, l’évaluation et le recouvrement des taxes et impôts, des droits de douane et d’autres recettes publiques, ainsi que la détection et la prévention de l’évasion fiscale, de la contrebande, de la fraude fiscale, du commerce illégal et de l’économie souterraine.

L’IAPR est également chargée de mettre en œuvre la législation fiscale et douanière, d’accroître l’efficacité et la qualité de ses services, tout en améliorant sa capacité à recouvrer les recettes publiques moyennant une planification stratégique et opérationnelle passant par la détermination d’objectifs clairs et par la mesure de sa performance. Sa mission s’étend par ailleurs à la protection de la santé publique, de l’environnement et des intérêts des consommateurs, ainsi qu’au fonctionnement équitable du marché et à la compétitivité ; enfin, elle doit veiller à fournir des services électroniques aux citoyens, aux entreprises et aux organismes du secteur public, élaborer sa stratégie en matière de technologies de l’information et de gouvernance électronique, et s’attaquer aux risques liés à la corruption, à l’inefficacité ou à la non-conformité au sein de ses services. L’IAPR prépare et exécute en outre son propre budget et son programme d’acquisition de biens et de services afin d’assurer le bon déroulement de ses activités.

Dans ce cadre institutionnel, la Direction générale des douanes et accises comprend quatre directions centrales, trois directions douanières régionales, 88 bureaux de douane et un réseau d’unités spécialisées dans le contrôle a posteriori, les enquêtes et la lutte contre la fraude. Elle emploie environ 2 360 douaniers répartis dans tout le pays, avec une représentation paritaire des sexes. La taille et la diversité de l’organisation exigent des mécanismes de coordination solides, des priorités stratégiques claires et des informations fiables sur les performances afin de garantir une prestation de services cohérente et une lutte efficace contre la fraude.

La gestion de la performance est déjà profondément ancrée dans le modèle de gouvernance de l’IAPR. Un Plan stratégique pluriannuel, complété par un Plan d’activité annuel, définit les principaux objectifs, les initiatives de réforme et les indicateurs mesurables. La performance est surveillée en continu, puisqu’elle fait l’objet de rapports mensuels, d’examens trimestriels, de rapports internes structurés adressés à l’équipe de direction et d’un rapport annuel sur la performance. Parallèlement, l’IAPR investit dans un système d’information intégré conçu pour numériser et améliorer la gestion des performances dans tous ses domaines d’intervention.

Cette culture de la performance déjà en place s’est avérée être une base solide pour entreprendre une évaluation au titre du MMP de l’OMD, ce dernier offrant par ailleurs la possibilité d’aligner les indicateurs nationaux sur les méthodologies internationales et les concepts de performance de bout à bout.

Pour la Douane grecque, la participation au MMP de l’OMD était un choix stratégique entrant dans la lignée de plusieurs programmes de réforme. Le Plan stratégique 2020-2024 de l’IAPR, son nouveau Plan pour 2025-2029 actuellement en cours, son Plan stratégique contre la corruption 2022-2025 ainsi que sa vision plus générale d’une « Administration fiscale 3.0 » mettent tous l’accent sur le principe selon lequel il convient de « mesurer ce qui importe », la mesure de la performance étant considérée non seulement comme une obligation en matière de reddition de comptes, mais aussi comme un outil de gestion essentiel pour la transparence, la responsabilisation et l’amélioration continue.

Pour la Douane grecque, le MMP offrait trois avantages bien distincts.

1. Une évaluation comparative à l’échelle mondiale : le MMP ouvrait la voie à un étalonnage des performances au niveau international, au-delà des points de référence nationaux ou régionaux, permettant à l’Administration douanière grecque de comparer sa performance à celle d’autres Membres de l’OMD en utilisant un langage et une méthodologie communs.
2. Un alignement stratégique : il allait favoriser l’alignement sur les normes internationales et les objectifs de développement durable (ODD), renforçant ainsi la dimension internationale des efforts nationaux en matière de performance.
3. Une perspective intégrale : le MMP venait compléter les cadres de mesure de la performance existants au niveau européen et national en introduisant des indicateurs axés sur les résultats, l’efficacité et les processus de bout à bout.

La volonté de la Douane grecque de se lancer dans le MMP était encore renforcée par son expérience antérieure avec l’outil relatif aux performances de l’union douanière (PUD) qui permet de suivre la maturité des pratiques internes en matière de performance. La Grèce figure parmi les 62 Membres de l’OMD qui ont réussi à soumettre suffisamment de données dans la version 1 du MMP, confirmant ainsi leur engagement institutionnel et leur capacité opérationnelle.

La mise en œuvre du MMP a exigé une coordination structurée entre plusieurs services de l’IAPR. Deux correspondants nationaux (la Direction des relations douanières internationales et la Direction des procédures douanières) ont coordonné la collecte, l’interprétation et la validation des données dans un délai serré de 30 jours.

Plusieurs directions douanières, unités opérationnelles et services horizontaux ont été mis à contribution, eu égard à la nature transversale des indicateurs du MMP. Ce processus a mis en évidence les points forts des mécanismes de coopération existants mais aussi les domaines où la propriété, la documentation et la normalisation des données pouvaient être améliorées. Il est important de noter que l’exercice du MMP a servi de test de résistance pratique concernant la coordination interne mais aussi sur le plan de la maturité des données.

Comme beaucoup de nouveaux participants, la Douane grecque a dû relever plusieurs défis liés à la disponibilité et à la normalisation des données. Certains indicateurs du MMP n’étaient pas mesurés de manière systématique dans les cadres nationaux existants, ce qui a exigé une extraction ad hoc des données et des calculs manuels. Les différences dans les définitions et les approches de mesure ont exigé une interprétation minutieuse afin de garantir la cohérence avec les directives de l’OMD.

Les contraintes de normalisation ont également joué un rôle important. Bien que la Grèce ait réalisé des progrès significatifs dans le domaine des systèmes informatiques douaniers, toutes les données exigées ne pouvaient pas être récupérées de manière automatique. L’extraction et la vérification manuelles ont alourdi la charge de travail des effectifs et des équipes, qui travaillaient déjà sous une contrainte de temps, ce qui montre à quel point il est vital de disposer de pipelines de données plus automatisés et normalisés.

Dans le même temps, certains indicateurs du MMP n’ont pu être que partiellement couverts en raison des spécificités nationales, notamment à cause de l’indisponibilité des données désagrégées requises (par mode de transport pour plusieurs indicateurs clés liés à la lutte contre la fraude) ou parce que certaines responsabilités institutionnelles dépassaient le cadre douanier, notamment pour la mesure de « l’efficacité des contrôles des denrées alimentaires et des biens de consommation ». Plutôt que de considérer ces lacunes comme des failles, la Douane grecque les a traitées comme des signaux analytiques mettant en lumière les domaines où les limites de la mesure de la performance et de la coopération interinstitutionnelle méritent une attention particulière.

En participant au MMP, l’Administration grecque a pu comparer systématiquement les indicateurs clés de performance (KPI) du mécanisme au cadre de mesure de la performance existant au niveau national, ce qui constitue en soi l’un des résultats les plus précieux. Plusieurs indicateurs clés de performance du MMP étaient déjà présents, directement ou indirectement, dans le cadre national de performance de l’IAPR, en particulier dans le domaine de la lutte contre la fraude.

Les indicateurs nationaux permettent de surveiller, entre autres, le pourcentage des contrôles à l’importation et à l’exportation, le volume des saisies, les contrôles a posteriori effectués, les taux de détection des infractions et la proportion du personnel affecté à la lutte contre la fraude. Ces indicateurs sont essentiels pour la supervision opérationnelle, dans la mesure où ils garantissent le respect des objectifs définis au niveau national.

En revanche, le MMP introduit une logique de performance axée sur l’efficacité, les résultats et la comparabilité internationale. La combinaison de ces deux perspectives a permis à la Douane grecque de distinguer les niveaux d’activité opérationnelle des résultats stratégiques en matière de performance, renforçant ainsi la profondeur analytique des discussions sur la performance.

Le programme d’opérateur économique agréé (OEA) est un excellent exemple de la complémentarité entre les indicateurs nationaux et ceux du MMP. Les indicateurs de performance nationaux suivent le nombre total de titulaires de certificats OEA, ce chiffre ayant connu une croissance régulière en Grèce ces dernières années. Cet indicateur est essentiel pour surveiller l’adhésion au programme et les résultats administratifs en aval.

Les indicateurs clés de performance du MMP vont toutefois plus loin en mesurant la variation du nombre d’OEA et la part des échanges commerciaux qu’ils représentent. Ces indicateurs reflètent la pertinence économique et l’incidence du programme en termes de facilitation. Au cours du cycle 2022 du MMP, la Douane grecque a observé des tendances positives conformes aux données nationales, tout en acquérant de nouvelles connaissances sur la manière dont les OEA contribuent aux flux commerciaux et à la compétitivité globale du pays.

Cette approche analytique combinée permet de répondre à deux questions distinctes mais tout aussi importantes : combien d’OEA la Grèce compte et dans quelle mesure ils contribuent efficacement à la facilitation des échanges. Le MMP a ainsi permis une évaluation plus stratégique des performances du programme d’OEA grec, allant au-delà de la simple croissance administrative.

Le temps nécessaire au dédouanement et à la mainlevée constitue un autre paramètre révélateur. Les indicateurs de performance nationaux suivent le pourcentage de déclarations dédouanées en moins d’une heure, avec des objectifs supérieurs à 70 % pour les importations et les exportations. Ces indicateurs reflètent les normes de prestation de services strictement sous contrôle douanier.

En revanche, les indicateurs clés de performance du MMP mesurent le temps réel en minutes pour la mainlevée physique des marchandises, offrant ainsi un instantané de l’ensemble du processus de bout à bout tout au long de la chaîne logistique. En comparant les deux jeux de données, la Douane grecque a pu observer des différences marquées, en particulier en ce qui concerne les importations. Alors que les objectifs nationaux étaient largement atteints, les résultats du MMP ont révélé que les temps moyens nécessaires à la mainlevée étaient plus longs et qu’ils étaient influencés par des facteurs extérieurs à la sphère douanière immédiate, tels que les opérations aux terminaux, les processus logistiques et les inspections par d’autres autorités.

Cette comparaison a confirmé un enseignement essentiel : une facilitation efficace des échanges exige des mesures de bout à bout et une responsabilité partagée. Les indicateurs du MMP ont ouvert la voie à un dialogue avec les parties prenantes fondé sur des données factuelles et ont mis en évidence des goulets d’étranglement systémiques qui, sans cela, seraient restés invisibles dans le cadre des mesures et évaluations centrées sur la douane.

L’un des effets les plus concrets du MMP a été la qualité du dialogue qu’il a suscité en interne, en particulier en ce qui concerne les performances en matière de lutte contre la fraude. Alors que la Douane grecque surveille déjà un large éventail d’indicateurs nationaux liés à la lutte contre la fraude, les KPI du MMP ont introduit une perspective différente, qui a amené l’Administration à ne plus autant se focaliser sur les volumes d’activité pour porter davantage son attention sur l’efficacité, les résultats et la proportionnalité.

Les discussions ont porté, par exemple, sur la corrélation entre l’intensité des contrôles et leurs résultats. Les indicateurs du MMP sur les taux d’inspection et les résultats en matière de détection ont encouragé une analyse plus nuancée des pratiques de gestion des risques : les contrôles sont-ils suffisamment ciblés ? Des taux de contrôle plus élevés se traduisent-ils par une détection proportionnellement plus élevée des infractions ? Dans quelle mesure les contrôles a posteriori contribuent-ils efficacement à renforcer la conformité ?

Ces questions ont donné lieu à des échanges constructifs entre les contributeurs de données, les unités opérationnelles, les équipes de gestion des risques et les planificateurs opérationnels. Plutôt que de renforcer une culture axée sur des objectifs de contrôle quantitatifs rigides, le MMP a favorisé une transition progressive vers une évaluation de la lutte contre la fraude fondée sur la qualité, alignée sur les principes axés sur les risques et les objectifs de facilitation des échanges.

Parallèlement, les données du MMP ont mis en évidence les domaines où la performance est influencée par des facteurs échappant au contrôle direct de la douane, tels que les inspections interservices ou les processus logistiques. Ce constat a renforcé l’idée que les performances en matière de lutte contre la fraude doivent être évaluées dans le cadre plus large de l’écosystème de gestion des frontières, fournissant ainsi une base solide pour des discussions éclairées avec les autorités partenaires.

La comparaison entre les indicateurs nationaux et les indicateurs clés de performance du MMP a permis à la Douane grecque de recenser les domaines concrets où des améliorations s’imposent. Dans le domaine de la lutte contre la fraude, il est apparu de manière évidente qu’il fallait établir un lien plus systématique entre l’analyse des risques, la sélection à des fins de contrôle et les résultats post-contrôle. Les résultats du MMP ont encouragé l’amélioration des boucles de rétroaction entre les contrôles de première ligne et le profilage stratégique des risques.

Dans le domaine de la facilitation des échanges, les divergences entre les normes nationales de dédouanement et les temps nécessaires au dédouanement de bout à bout du MMP ont mis en évidence des goulets d’étranglement situés en dehors de l’environnement informatique douanier. Ces conclusions alimentent actuellement les discussions sur la coopération avec les parties prenantes, la cartographie des processus et le renforcement de la coopération avec les opérateurs de terminaux et d’autres autorités.

Du point de vue de la gouvernance, le MMP a également mis en lumière des lacunes dans la normalisation des données et la documentation. Certains indicateurs ont exigé un travail manuel important, ce qui montre à quel point il est important d’intégrer les exigences de performance dans la conception même du système, plutôt que de les considérer comme des exercices de reddition de comptes ponctuels.

La préparation du premier cycle du MMP a exigé une planification précoce, une répartition claire des rôles et une solide communication interne. La Douane grecque a mis en place un pôle de coordination spécial, dirigé par les correspondants nationaux désignés et soutenu par des points focaux au sein des principales directions concernées. Cette structure a permis d’assurer à la fois une supervision horizontale et de mobiliser l’expertise nécessaire par secteur.

Un exercice de cartographie a été mené afin de répertorier les propriétaires des données pour chaque indicateur clé de performance du MMP et d’évaluer la disponibilité, la qualité et les méthodes d’extraction des données. Lorsque les indicateurs n’étaient pas directement alignés sur les mesures nationales existantes, des notes méthodologiques ont été préparées afin de documenter les hypothèses, les méthodes de calcul et les limites. Ce travail s’est avéré essentiel pour garantir la cohérence du processus mais aussi pour constituer une mémoire institutionnelle.

Les contraintes de temps ont été gérées dans le cadre d’une hiérarchisation stricte des priorités, avec des échéances claires. Des vérifications internes ont régulièrement été menées pendant la période de collecte des données, ce qui permis de détecter rapidement les problèmes potentiels et de les résoudre de manière collaborative, réduisant ainsi considérablement les pressions de dernière minute.

Plusieurs défis sont survenus durant la mise en œuvre du mécanisme, principalement en raison de la fragmentation des données et de l’absence de rapports automatisés pour certains indicateurs. La Douane grecque a pallié le problème en consolidant les données provenant de sources multiples et en validant les résultats par des vérifications croisées avec les unités opérationnelles.

Les difficultés d’interprétation ont été atténuées en respectant scrupuleusement les directives méthodologiques de l’OMD et en recourant à un échange de vues entre pairs. Lorsque des ambiguïtés sont apparues, la Douane a préféré les documenter de manière transparente plutôt que d’ajuster les informations pour répondre aux attentes, ce qui a renforcé l’intégrité et la fiabilité des résultats.

Les contraintes en matière de ressources ont été gérées grâce au soutien sans faille de la direction, qui a considéré que la participation au MMP était une priorité stratégique plutôt qu’un exercice de reddition de comptes de plus. Ce soutien a été essentiel pour obtenir la coopération de tous les services et garantir la réussite du projet.

Plusieurs enseignements peuvent être tirés du premier cycle du MMP et ils peuvent être utiles aux autres administrations douanières qui envisagent de se lancer dans cet exercice. Il est essentiel de se préparer bien à l’avance et d’adopter des modalités de gouvernance claires. L’attribution de la propriété des données et la documentation des méthodologies réduisent la pression et améliorent la qualité des données.

Il est tout aussi important d’adopter le bon état d’esprit face aux résultats. Le MMP est particulièrement utile lorsqu’il est utilisé comme un outil de diagnostic et d’apprentissage, plutôt que comme un simple exercice de classement des performances. Les écarts et les lacunes doivent être analysés de manière approfondie car ils révèlent souvent des problèmes systémiques ou mettent en exergue des possibilités de réforme latentes.

Enfin, l’intégration est importante. L’incidence réelle du MMP devient visible lorsque ses résultats sont intégrés dans la planification nationale, la conception des réformes et le dialogue avec les parties prenantes. Associé aux indicateurs nationaux existants, le MMP offre un outil de promotion de la mesure de la performance puissant, crédible et aligné sur les normes internationales.

Pour ce qui est de l’avenir, l’IAPR s’engage à combler les lacunes en matière de normalisation des données et de conception des systèmes. Nous souhaitons institutionnaliser des mécanismes permanents pour la collecte, la validation et la soumission des données MMP, tout en formalisant clairement la propriété des données entre les directions et en exploitant les résultats du MMP dans les communications stratégiques, notamment les rapports sur les objectifs de développement durable (ODD).

L’apprentissage entre pairs est également apparu comme un outil important aux fins du transfert de connaissances. Les résultats du MMP fournissent une base concrète pour identifier les partenaires hautement performants et rechercher auprès d’eux un soutien ciblé, procéder à un échange de connaissances et à un renforcement des capacités. En ce sens, le MMP n’est pas un exercice ponctuel de présentation de rapports mais bien une plateforme dynamique pour un apprentissage institutionnel continu.

L’expérience de la Douane grecque montre que la véritable valeur ajoutée du mécanisme de mesure de la performance de l’OMD n’est pas l’obtention de « scores parfaits » mais l’acquisition d’une compréhension institutionnelle plus approfondie. En intégrant les indicateurs de performance nationaux aux indicateurs clés de performance du MMP, les administrations douanières peuvent construire un argumentaire plus précis et plus crédible concernant leur performance, fondé à la fois sur les réalités nationales et sur les points de référence mondiaux.

Dans le droit fil du thème du Plan stratégique 2025-2028 de l’OMD, « au service d’une douane orientée données pour un monde connecté », le MMP soutient les réformes fondées sur des données factuelles, la transparence fiscale et la modernisation des services publics. En partageant ouvertement leurs expériences, les administrations des douanes contribuent collectivement à une culture mondiale de la performance, de l’apprentissage mutuel et de la confiance au sein de la communauté douanière.

En décembre 2025, l’OMD a lancé la phase d’auto-évaluation du deuxième cycle du mécanisme de mesure de la performance et les Membres de l’OMD sont désormais invités à soumettre leurs données par le biais de la plateforme en ligne du MMP. L’Administration douanière grecque avait déjà commencé à se préparer en vue du présent cycle. Les administrations qui n’ont pas participé au premier cycle sont vivement encouragées à désigner un coordinateur national chargé de gérer l’accès à la plateforme en ligne du MMP.

L’Administration douanière grecque continue de participer activement à l’Équipe de projet chargée du mécanisme de mesure de la performance, mise en place par l’OMD pour maintenir et développer ce mécanisme. Nous avons l’honneur de présider la prochaine réunion de l’Équipe de projet fin 2026 et nous nous réjouissons d’accueillir les nombreuses autres administrations qui se joindront à nous dans cet effort collectif visant à façonner l’avenir de la performance douanière.

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