En un contexto internacional caracterizado por la creciente complejidad del comercio, la digitalización de los procedimientos y unas expectativas cada vez mayores en materia de transparencia, la medición del desempeño se ha convertido en un objetivo estratégico para las Administraciones de Aduanas.  Para Madagascar, un país insular que afronta dificultades específicas de índole económica, logística y de seguridad, el desempeño aduanero actúa como motor para la recaudación, la facilitación del comercio y la credibilidad de la acción pública.

Durante esta última década, la concepción de la Administración de Aduanas de Madagascar sobre el desempeño ha ido cambiando de forma progresiva.  Ha evolucionado desde una lógica esencialmente descriptiva de los resultados hacia una cultura de gestión basada en el análisis y la explotación estratégica de los datos.  Este camino ha estado jalonado por las diversas etapas que se detallan en el presente artículo, haciendo hincapié en los obstáculos encontrados, las lecciones aprendidas y las perspectivas derivadas de una gobernanza cada vez más orientada hacia los datos y la decisión fundamentada.

Las primeras iniciativas estructuradas en materia de desempeño en la Aduana de Madagascar datan de 2016.  En esta época, el objetivo principal consistía en precisar la acción de los servicios operativos, especialmente los relacionados con la oficina principal del puerto de Toamasina, principal punto de entrada marítimo del país, en un contexto de gran exigencia en cuanto a la recaudación y la responsabilidad institucional.

Estas etapas se han sucedido en forma de proyectos piloto, caracterizados en gran medida por la introducción gradual, en determinadas oficinas de gran importancia económica o servicios estratégicos sustanciales, de un sistema de contratos de desempeño basado en el uso de datos cuantificados asociados a indicadores de seguimiento.  Los contratos de desempeño se establecían entonces entre el propio director general de aduanas y los mandos correspondientes.  Los objetivos fijados y los indicadores seleccionados eran deliberadamente limitados, principalmente orientados hacia el cumplimiento tributario estricto y el respeto de los plazos de tramitación.

Aunque estas primeras experiencias se revelaron un tanto dispares, permitieron no obstante sentar las bases para una reflexión más amplia sobre la gobernanza a través del desempeño. Asimismo pusieron de manifiesto varias deficiencias estructurales :  la fiabilidad de los datos, la falta de normalización de los métodos de cálculo, la dificultad de los mandos para apropiarse de los indicadores y la ausencia de un marco metodológico común.

Estas conclusiones llevaron progresivamente a la Administración a buscar un marco de referencia internacional capaz de estructurar estas etapas de forma sostenible.

La elaboración y aplicación del Plan Estratégico 2020-2024 supuso un giro decisivo.  Desde su concepción, este plan se estructuró en torno a las cuatro dimensiones del Mecanismo de Medición del Desempeño (MMD) de la OMA, a saber :

–     Facilitación del comercio y competitividad económica,

–     Recaudación,

–     Fiscalización, seguridad y protección de la sociedad,

–     Desarrollo organizativo y capital humano.

Para cada uno de estos ámbitos, se definieron objetivos estratégicos que luego se tradujeron en 31 proyectos de modernización acompañados de indicadores de desempeño, garantizando así una articulación coherente entre la visión estratégica, las prioridades operativas y los mecanismos de seguimiento.

En este contexto, ocupa un lugar destacado el proyecto n°28, dedicado a la evaluación del desempeño organizativo e individual.  Dicho proyecto es un claro reflejo de la voluntad de la Aduana de Madagascar de optimizar el uso de la información con el fin de orientar más acertadamente la acción pública y responder de forma adecuada a las expectativas del Estado, los operadores económicos y los usuarios.  Mediante la implantación de un sistema de medición del desempeño a varios niveles, este proyecto tiene por objeto responsabilizar y valorizar a los agentes de aduanas, haciendo hincapié en las repercusiones concretas de sus acciones en el desempeño global de la Administración.

Al final del período cubierto por el Plan Estratégico, en 2024, esta estrategia supuso la adopción generalizada de los contratos de desempeño y de los acuerdos de objetivos.  Este tipo de acuerdos se firmaron con el conjunto de verificadores-liquidadores, si bien los mandos de toda la isla, tanto a nivel central como operativo, se integraron en un sistema que vincula objetivos, indicadores medibles y responsabilidades de gestión.  Esta evolución ha permitido reforzar la coherencia de la acción, la responsabilidad directiva y la calidad del diálogo establecido entre la jerarquía y los responsables operativos.

Ya en 2016, al inicio de esta andadura, se creó una «unidad de desempeño» directamente dependiente del director general.  Inicialmente, este organismo tenía un ámbito de actuación limitado, centrado en el seguimiento de los contratos de desempeño de los verificadores de la oficina de Toamasina.

En el marco del Plan estratégico 2020–2024, esta unidad evolucionó para convertirse en un servicio especializado de pleno derecho : el Servicio de Gestión del Desempeño y de la Calidad (SGPQ, por sus siglas en francés).  Esta evolución institucional supuso una etapa fundamental en la consolidación de la gobernanza del desempeño.

El SGPQ está compuesto actualmente por siete agentes, entre los que se encuentran inspectores y controladores de aduanas poseedores de un profundo conocimiento del terreno, dotados de perfiles técnicos especializados en análisis de datos, informática, estadística y matemáticas aplicadas, y competentes en dirección estratégica y gestión pública.  Esta combinación de experiencia sobre el terreno, explotación avanzada de datos y gestión del desempeño permite al servicio transformar la información primaria de las operaciones aduaneras en análisis estratégicos directamente utilizables para la toma de decisiones.

El SGPQ se estructura en torno a cuatro divisiones complementarias, que abarcan todo el conjunto de la cadena de desempeño :

• DPER – División de Planificación y Compromiso con los Resultados, encargada de la planificación estratégica, la elaboración de contratos de desempeño y acuerdos de objetivos, así como del seguimiento de los compromisos adquiridos;
• DDOM – División de Desarrollo Organizativo y de Metodología, responsable del diseño y la mejora continua de los métodos de medición y la armonización de los indicadores con los marcos de referencia internacionales, especialmente con el Mecanismo de medición del desempeño (MMD) de la OMA;
• DARS – División de Análisis e Informes Estratégicos, especializada en el análisis avanzado de datos, la producción de cuadros de mando estratégicos y el apoyo a la toma de decisiones;
• DCQ – División de la Cultura de Calidad, encargada de promover la mejora continua, la rendición de cuentas y la profesionalización de las prácticas.

Dicho servicio ha experimentado una evolución en su vinculación institucional.  Ahora forma parte de la Dirección de Recursos y Formación (DRF) y trabaja en estrecha colaboración con el servicio de Recursos Humanos y el servicio de Equipamiento y Formación.

Este posicionamiento tiene por objeto afianzar de forma duradera el desempeño en las políticas de RR. HH., la gestión de competencias y las decisiones futuras basadas en los datos obtenidos de las evaluaciones individuales y organizativas.  Consecuentemente, las asignaciones y movimientos de personal pueden basarse ahora en los resultados de desempeño de los agentes, sirviendo como guía para la toma de decisiones de la autoridad competente.

En el marco del seguimiento y la evaluación del desempeño individual y colectivo, el Servicio de Gestión del Desempeño y de la Calidad (SGPQ) ha desarrollado y propuesto la adopción de una metodología basada en la normalización de la puntuación Z, también denominada estandarización, una técnica estadística utilizada para transformar los datos a un formato estándar.

La adopción de este método responde a una limitación que se encuentra con frecuencia en los sistemas de medición del desempeño : una lectura aislada o estrictamente descriptiva de los indicadores (recaudación, ratios de tributación, plazos, ajustes, etc.) puede dar lugar a interpretaciones parciales, o incluso sesgadas, de los resultados observados.  El uso de la puntuación Z permite superar estas limitaciones al transformar los datos primarios en puntuaciones estandarizadas y comparables, al tiempo que se neutralizan los efectos relacionados con los volúmenes de actividad, los tipos de mercancías o los contextos operativos específicos.

En la práctica, al poner de relieve las diferencias significativas con respecto a las tendencias observadas en grupos de referencia homogéneos, este método facilita el análisis combinado y equitativo del desempeño.  De este modo, la dirección dispone de una lectura más precisa y contextualizada de los resultados que facilita la toma de decisiones basadas en el análisis y no solo en la comparación de valores absolutos.

La Aduana de Madagascar adoptó como punto de partida el Manual sobre la medición del desempeño (MMD) de la OMA para estructurar el dispositivo nacional de desempeño.  Aunque no proporciona listas de indicadores (KPI), este manual ofrece definiciones de diferentes tipos de indicadores, proporciona un modelo de ficha de metadatos para documentar cada KPI y ofrece orientaciones sobre la organización de los cuadros de mando.

También utilizó el Mecanismo de medición del desempeño (MMD), integrando progresivamente algunos KPI de dicho mecanismo.  Aunque tenía en cuenta las realidades operativas específicas de Madagascar, esta integración tuvo que sortear varios obstáculos, especialmente los referidos a la cartografía de los datos nacionales y su armonización con las definiciones del MMD, la disponibilidad de determinados datos y su homogeneización.

La Aduana de Madagascar también participó en la primera fase del MMD y presentó sus datos a través de la plataforma en línea de dicho mecanismo.  Con el objetivo de fomentar el aprendizaje y fortalecer su posicionamiento interno, examinó los indicadores agregados y los resultados de otras Administraciones Miembros, con una metodología de referenciación colaborativa, evitando comparaciones directas.  Especial atención merecieron los indicadores relativos al tiempo necesario para el levante utilizados para evaluar los plazos de despacho e identificar posibles márgenes de mejora en la cadena del levante de las mercancías.

Independientemente de los resultados cuantificados, las fichas de metadatos asociadas a los KPI del MMD constituyen una valiosa fuente de información.  La Aduana de Madagascar analiza las definiciones, los métodos de cálculo y los perímetros utilizados por otras Administraciones para comprender mejor los indicadores a adoptar por su Administración. Este método permite anticipar su adaptación al contexto nacional, dominar los requisitos metodológicos y preparar, llegado el momento, la producción y transmisión de datos fiables y comparables en el marco del MMD.

Al margen del uso del MMD como marco de referencia para la gestión interna, la Aduana de Madagascar colabora activamente en el fortalecimiento y mantenimiento de dicho mecanismo, participando en los debates técnicos del equipo de proyecto encargado de la medición del desempeño.

En este contexto, se ha presentado y aceptado una propuesta formal para integrar nuevos indicadores clave de desempeño (KPI) relacionados con los recursos mineros preciosos y semipreciosos, especialmente con el oro.  Este sector reviste enorme importancia para Madagascar, tanto en el ámbito económico y tributario como en el de la seguridad y el medio ambiente.

Los KPI propuestos se refieren especialmente a la evolución del número y el valor de las incautaciones e igualmente a la eficacia de los controles aduaneros realizados a este respecto.  Se trata de establecer con precisión el impacto real de las acciones de control y de reforzar la capacidad de las Administraciones para evaluar el desempeño de sus dispositivos en un contexto de alto riesgo.

La inclusión de estos indicadores en los trabajos del MMD ilustra la capacidad de la Aduana de Madagascar para adaptar las herramientas internacionales a las realidades nacionales, contribuyendo así activamente a la mejora continua del marco metodológico de la OMA.  Esta propuesta acredita también su voluntad de compartir la experiencia adquirida sobre el terreno y de ponerla al servicio de la comunidad aduanera internacional.

La experiencia de la Aduana de Madagascar demuestra que la medición del desempeño, cuando se concibe no como un simple ejercicio de presentación de informes, sino como una herramienta de aprendizaje, gestión y ayuda a la toma de decisiones, constituye un poderoso motor de transformación institucional.  Gradualmente afianzada en los datos, esta Administración ha logrado transformar sus prácticas de gestión, reforzar la coherencia de la acción pública y armonizar sus prioridades estratégicas con las expectativas del Estado, los operadores económicos y los usuarios.

En el futuro, la Administración de Aduanas de Madagascar tiene la intención de consolidar esta dinámica, reforzar sus capacidades analíticas y difundir paulatinamente la cultura del desempeño a todos sus agentes.  En un entorno en constante evolución, el objetivo sigue siendo hacer del desempeño una herramienta al servicio de la facilitación del comercio, la recaudación, la integridad y la confianza, en consonancia con la visión y los principios de la Organización Mundial de Aduanas.