Les recherches examinant les politiques de lutte contre la corruption dans des secteurs spécifiques de l’économie ont connu un essor au cours des 20 dernières années. Le secteur du commerce transfrontalier et l’environnement douanier a notamment vu l’émergence de recherches de pointe sur un large éventail de questions, allant de la dynamique de la corruption aux frontières à l’évaluation des effets des mesures de promotion de l’éthique sur les douaniers. Toutefois, les messages véhiculés par ces recherches ne parviennent souvent pas à ceux pour qui ils pourraient être les plus utiles, ces recherches pouvant être très localisées, dispersées dans diverses disciplines ou destinées aux chercheurs et aux instituts universitaires plutôt qu’aux praticiens.

Depuis sa création en 1993 dans le but de mettre fin à l’injustice de la corruption, Transparency International est fermement convaincue que les politiques de lutte contre la corruption sont vouées à l’échec si elles ne s’appuient pas sur la recherche. Pour combler la brèche entre la recherche et la pratique, TI a établi un partenariat avec l’Institut Chr. Michelsen (CMI), un institut de recherche indépendant à but non lucratif et multidisciplinaire, basé à Bergen, en Norvège, et spécialisé dans les études du développement. Depuis 2003, Transparency International gère un service d’assistance à la lutte contre la corruption, l’Anti-Corruption Helpdesk, en collaboration avec le Centre de ressources anti-corruption U4 du CMI.

L’équipe du Helpdesk reçoit des demandes liées à la corruption et, en réponse, fournit dans les dix jours ouvrables une synthèse de l’état de la recherche sur un sujet particulier, présente les leçons tirées d’études de cas, et fait des recommandations pratiques en matière de démarches anti-corruption. L’équipe ne répond pas aux questions qui n’ont pas de lien avec la corruption ou qui nécessitent un travail de terrain original, et elle ne traite pas non plus les demandes de recommandations politiques concrètes. Les réponses sont disponibles sous la forme de documents de recherche sur le site web du Centre de ressources anti-corruption U4, ainsi que sur le Anti-Corruption Knowledge Hub de Transparency International.

Le service du Helpdesk n’est actuellement disponible que pour les agences partenaires[1] de l’U4, parmi lesquelles figure l’Agence norvégienne de coopération au développement (Norad) qui, en 2019, a lancé avec le Secrétariat de l’OMD le Programme anti-corruption et de promotion de l’intégrité (A-CPI). La collaboration avec les administrations douanières bénéficiant du Programme a permis à Norad et à l’équipe A-CPI de l’OMD de faire l’inventaire des questions récurrentes et émergentes concernant les mesures anti-corruption pour lesquelles les connaissances disponibles étaient insuffisantes. Norad a soumis quatre d’entre elles à l’équipe du Helpdesk, ce qui a conduit à l’élaboration de quatre documents sur mesure qui sont résumés ci-dessous.

Chacun de ces documents a été élaboré à partir d’un examen approfondi de la littérature disponible sur le sujet. Ils s’appuient sur la littérature scientifique, les rapports des médias et les documents politiques du domaine public ; aucune recherche primaire n’a été entreprise.  Si des efforts ont été déployés pour trouver et décrire des études et des exemples spécifiques au secteur douanier, les documents tirent également des leçons et des enseignements d’autres secteurs.  En outre, le vaste réseau d’experts thématiques auquel l’équipe du Helpdesk a accès a été mis à contribution. Les documents sont actuellement en cours de traduction en français et en espagnol afin d’assurer leur plus large diffusion parmi les Membres de l’OMD. Rédigés de manière à être faciles à digérer et à lire, ils ont été conçus pour servir d’introductions détaillées à des sujets importants relatifs au travail des douanes.

Les administrations des douanes du monde entier ont signalé des incidents au cours desquels leurs fonctionnaires sont physiquement menacés par des groupes criminels organisés pour les amener à abuser de leur pouvoir et à faciliter des activités illicites.

Le document explique que les écrits scientifiques sur le sujet indiquent de manière générale que les groupes criminels organisés peuvent utiliser à la fois la corruption et les menaces de violence comme tactiques pour faciliter leurs activités lucratives, mais ces mêmes écrits sont moins unanimes sur les raisons qui poussent les syndicats du crime à choisir une stratégie plutôt qu’une autre. Les ouvrages existants présentent des cas qui indiquent que, dans certaines situations, les réseaux criminels utilisent soit la corruption, soit la menace de violence, lorsque l’une des deux stratégies est jugée inefficace ou trop risquée par rapport à l’autre, mais que, dans d’autres situations, ils peuvent les utiliser en tandem, afin de s’infiltrer et de s’implanter dans les institutions.  Il est intéressant de noter que le recours aux menaces physiques a été relativement moins étudié, bien qu’il présente clairement des risques sérieux pour l’éthique au sein des administrations douanières.

Le document conclut que, plutôt que de prendre des mesures réactives, qui relèvent principalement de la répression, les administrations des douanes devraient prendre des mesures internes afin de prévenir l’infiltration de groupes criminels organisés et de s’y attaquer.

Il analyse la manière dont diverses mesures préconisées par l’OMD peuvent être appliquées et améliorées pour anticiper l’émergence de menaces physiques et protéger les fonctionnaires des douanes. Il examine notamment les mécanismes de lancement d’alerte et de dénonciation sûrs et sécurisés, les contrôles du mode de vie des fonctionnaires, la surveillance et le suivi, les politiques de rotation du personnel, la formation des agents à l’éthique, le leadership éthique et l’automatisation des processus.

La littérature scientifique souligne généralement que les mesures d’éthique ne doivent pas être mises en œuvre indépendamment les unes des autres, mais bien de manière intégrée. Dans le cadre de la lutte contre les groupes criminels organisés, le document affirme que la mise en œuvre des mesures en faveur de l’éthique doit également être précédée d’une évaluation des menaces afin de déterminer s’il existe un risque de réaction violente. Enfin, les administrations des douanes devraient promouvoir une approche pangouvernementale pour traiter cette problématique et solliciter l’engagement d’autres autorités de contrôle externes (telles que la police, les ministères publics et les autorités judiciaires) sans lesquelles les principes de protection, de reddition de comptes et de responsabilisation risquent de rester lettre morte.

Ce document examine la rotation géographique du personnel qui est une mesure largement utilisée, notamment par les administrations des douanes, pour empêcher les fonctionnaires d’être impliqués dans des pratiques de corruption.  Les auteurs prennent du recul et examinent les éléments de preuve concernant l’efficacité de cette mesure dans la prévention de la corruption.

La rotation géographique du personnel consiste généralement à redéployer les fonctionnaires, à intervalles réguliers, entre les différents bureaux de douane, plutôt que de les affecter pour un temps indéfini au même bureau. Dans la pratique, cette politique peut être adaptée de nombreuses façons. Par exemple la durée des affectations ou du niveau d’ancienneté des fonctionnaires qui y sont soumis est différente selon les pays. De même, il faudra décider si la relocalisation devrait entraîner une promotion ou concerner des fonctionnaires occupant des postes de même rang.

Cette politique peut avoir plusieurs objectifs, mais l’un des principaux consiste à décourager l’établissement de relations de corruption, l’idée étant que ces dernières sont plus susceptibles de se créer si un fonctionnaire des douanes reste longtemps dans un lieu fixe. L’hypothèse de départ est que, si les fonctionnaires dont le lieu de travail est fixe sont plus à risque d’établir des réseaux de corruption ou à y participer, les membres du personnel entrant dans un nouvel environnement suite à une rotation le sont moins dans la mesure où personne dans un tel environnement (ni parmi les fonctionnaires eux-mêmes ni parmi les corrupteurs potentiels) ne sait qui est disposé à accepter l’offre de corruption. Cette incertitude devrait décourager les acteurs potentiels de la corruption à faire le premier « pas ».

Le document passe en revue divers modèles et expériences présentés par des économistes comportementaux dans la littérature spécialisée qui confirment largement cette hypothèse et qui constatent que la rotation peut être efficace pour réduire l’incidence et le volume des pots-de-vin échangés entre un client et un fonctionnaire. Ces conclusions semblent se confirmer dans l’expérience pratique des administrations douanières.

Toutefois, les faits montrent que la mesure peut se révéler moins efficace lorsqu’il s’agit de cibler des réseaux et des relations enracinés, étayés par des normes sociales. En outre, le document met en lumière le risque que la rotation géographique du personnel puisse aboutir à l’effet inverse et faciliter la corruption. Par exemple, des intermédiaires peuvent intervenir pour combler le vide créé par le départ de certains agents et construire des réseaux de corruption encore plus efficaces entre les clients et les fonctionnaires en place. Cette politique risque également d’inciter les fonctionnaires des douanes à entrer en concurrence les uns avec les autres et à soudoyer les collègues plus haut placés pour influencer le choix du lieu de leur prochaine affectation.

Les administrations douanières doivent tenir compte du fait que la rotation géographique du personnel peut avoir des conséquences opérationnelles importantes. Par exemple, elle peut peser sur les ressources en raison des coûts liés à la réinstallation des fonctionnaires et à la formation. Elle peut également entraîner des pertes d’efficacité à court et à long terme, dans la mesure où le savoir-faire acquis par les fonctionnaires dans un lieu donné peut devenir largement inutile dans un autre.

Ces considérations ne devraient toutefois pas amener les administrations des douanes à renoncer à cette politique. Le document recommande plutôt d’éviter une démarche trop uniforme pour sa mise en œuvre, d’accorder une attention suffisante aux éléments de contexte et de l’appliquer en conjonction avec d’autres mesures et garde-fous en matière d’éthique. Par exemple, la rotation du personnel peut être renforcée par un contrôle des antécédents et par une démarche d’analyse des risques, l’objectif étant de nommer certains fonctionnaires dans des lieux appropriés où les opportunités de s’engager dans des pratiques corrompues sont faibles.

Le test d’intégrité sous couverture consiste à simuler un événement qui place un employé, à son insu, dans une situation surveillée où il a la possibilité de prendre des décisions contraires à l’éthique. Il peut s’agir, par exemple, de faire appel à des personnes jouant le rôle de clients et offrant à l’employé un pot-de-vin.

Cette méthode est utilisée par les organismes de lutte contre la fraude dans certaines juridictions et, de plus en plus, par les administrations des douanes comme moyen pour tester et mettre en évidence les vulnérabilités en matière de corruption sur le lieu de travail.

Le document passe en revue la littérature scientifique et les témoignages de praticiens sur l’efficacité de cette mesure. Les données factuelles qu’il présente indiquent que les tests d’intégrité sous couverture ont tendance à présenter un taux d’échec raisonnablement élevé, c’est-à-dire que les sujets qui y sont soumis se livrent bien à l’acte simulé de corruption qu’il leur est proposé (et échouent donc au test). Ces tests peuvent être efficaces non seulement pour détecter et décourager les comportements corrompus, mais aussi pour déterminer les besoins en formation des agents publics. Par ailleurs, il s’est avéré que les tests ont contribué à briser le « code du silence » qui prévaut sur le lieu de travail et qui peut empêcher la dénonciation des cas de corruption.

Les praticiens utilisent deux formes principales de tests : les tests d’intégrité aléatoires, destinés aux agents qui ne sont pas formellement soupçonnés de corruption, et les tests d’intégrité ciblés, destinés aux personnes qui sont soupçonnées de corruption sur la base de renseignements. Les données disponibles suggèrent que les tests ciblés sont plus efficaces que les tests aléatoires car ils sont plus rentables et peuvent être adaptés au sujet soumis au test, ce qui signifie qu’ils peuvent être conçus pour mieux tenter le sujet (la personne visée) ou éviter d’éveiller ses soupçons.

Néanmoins, le document met en évidence plusieurs implications opérationnelles que les administrations douanières doivent prendre en compte avant de mettre en œuvre des tests d’intégrité, au premier rang desquelles figure la légalité. Dans certaines juridictions, les autorités chargées de l’application de la loi ou les administrations douanières sont habilitées à soumettre les fonctionnaires des douanes à des tests d’intégrité sous couverture, mais, dans d’autres, elles n’en ont pas le droit. De plus, des problèmes juridiques potentiels liés à la recevabilité des preuves, au sentiment du sujet d’avoir été victime d’un guet-apens et au droit des personnes à la vie privée peuvent restreindre l’utilisation de cette mesure. Néanmoins, le document présente aussi des exemples où l’inclusion de garanties procédurales a fait des tests d’intégrité sous couverture une option juridiquement viable.

Il convient également de tenir compte d’une autre implication opérationnelle importante, à savoir l’effet négatif potentiel de ce genre de tests sur le moral des fonctionnaires des douanes qui peuvent être réticents à l’idée d’y être soumis. La décision de mettre en œuvre des tests d’intégrité sous couverture doit tenir compte du risque d’impopularité de la mesure si le moral des agents est déjà faible. Une contre-mesure possible à explorer à cet égard consisterait à lier l’usage des tests d’intégrité à des finalités qui profitent plus directement au personnel, telles qu’une offre de formation améliorée ou l’offre de perspectives de promotion pour les candidats.

Les organismes du secteur public, y compris les administrations des douanes, gèrent généralement des systèmes internes de récompenses et de sanctions pour leurs employés qui visent à promouvoir l’éthique et à décourager les comportements répréhensibles sur le lieu de travail. Ces programmes peuvent combiner une approche reposant sur des incitants, qui récompensent l’intégrité avérée, et une démarche axée sur le contrôle, qui sanctionne les comportements corrompus.

Toutefois, les systèmes de récompenses et de sanctions reposent en grande partie sur l’hypothèse que les gens agissent de manière rationnelle. Si cette hypothèse est pertinente, elle néglige des aspects plus émotionnels du comportement, et les systèmes en place risquent de ne pas aboutir au résultat escompté, voire de produire l’effet inverse.

Le document examine la littérature scientifique afin de dégager certaines des caractéristiques principales qui devraient être intégrées dans les systèmes de récompenses et de sanctions afin d’éviter ce risque et d’être plus efficaces. Il montre que, lorsqu’ils sont utilisés de manière proportionnelle et complémentaire, les systèmes de récompenses et de sanctions peuvent constituer un outil de dissuasion efficace contre la corruption dans la fonction publique. Pour que les mécanismes de récompenses et de sanctions garantissent la convergence entre les normes et les attentes personnelles des employés en matière d’éthique et celles de l’organisation, ils doivent faire partie intégrante d’un système solide de gestion des affaires internes et des ressources humaines, caractérisé par un degré élevé de transparence, de responsabilisation et d’impartialité.

Les données factuelles établissent que, dans des secteurs vulnérables à la corruption, tels que la douane, les comportements des douaniers et des clients sont fortement influencés par les incitants financiers.  Par conséquent, les gratifications pécuniaires pour les comportements éthiques ainsi que les sanctions administratives en cas de mauvaise conduite peuvent partiellement faire barrage aux gains illicites potentiels découlant des pratiques corrompues.  Il est toutefois peu probable que les récompenses et les sanctions financières suffisent à eux seuls à compenser l’attrait de l’argent sale et les facteurs moraux, psychologiques et sociaux sont également d’importants catalyseurs des comportements intègres. Ainsi, les systèmes de récompenses et de sanctions peuvent gagner en efficacité lorsqu’ils prennent en compte des sources de motivation non pécuniaires, telles que la fierté professionnelle et la reconnaissance.

Le document se concentre sur trois mécanismes particuliers : les primes à l’éthique, les incitations au signalement des cas de corruption et les régimes disciplinaires. Les primes à l’intégrité sont des récompenses non pécuniaires à travers lesquelles les employés qui ont fait preuve d’éthique sont publiquement félicités. En offrant un exemple positif à imiter, ces primes peuvent contribuer à créer une culture de l’éthique sur le lieu de travail. Toutefois, la pratique montre que le processus d’attribution de ce type de récompenses doit être transparent et qu’il doit être perçu comme équitable afin d’éviter tout ressentiment éventuel parmi les effectifs.

Les régimes disciplinaires visent à punir les écarts de conduite comme la corruption mais aussi à promouvoir la discipline parmi les fonctionnaires. Ils englobent les mesures disciplinaires courantes administrées en interne, telles que les avertissements écrits ou oraux, les réprimandes publiques écrites, les amendes et les retenues sur salaire, la rétrogradation, la suspension et le licenciement.  Les données disponibles indiquent que ces mesures doivent être conçues avec soin et que des efforts doivent être déployés pour s’assurer que le personnel est favorable à la notion de responsabilisation et de reddition de comptes.

Les mécanismes de signalement et de notification visent à garantir que les incidents liés à la corruption sur le lieu de travail soient découverts, évalués et traités. Il s’agit de mettre en place non seulement un mécanisme de lancement d’alerte classique, dans le cadre duquel les fonctionnaires peuvent signaler leurs soupçons de corruption impliquant leurs pairs, leurs supérieurs ou leurs clients, mais aussi un outil d’auto-dénonciation qui permette aux fonctionnaires d’avouer leurs propres fautes. L’intégration de mesures d’incitation financière ou non financière dans les mécanismes de signalement et de notification comporte son lot de risques, dans la mesure où elle peut conduire à de fausses déclarations.

Ces quatre documents couvrent un large éventail de sujets qui témoignent des multiples facettes et de la complexité du travail douanier en soi. Un objectif commun les sous-tend :  comprendre les circonstances et les conditions dans lesquelles les politiques sont mises en œuvre de manière efficace. Chacun d’entre eux appelle ainsi à éviter une démarche trop universelle et uniforme dans la mise en œuvre des mesures et outils de promotion de l’éthique en douane. Ignorer cette injonction peut entraîner un déséquilibre mettant en péril d’autres aspects essentiels à un environnement de travail prospère et risque de produire des effets pervers, par exemple provoquer une rupture des relations avec les employés voire, dans le pire des cas, inciter la corruption.

En soutenant la recherche sur la lutte contre la corruption, nous pouvons faire en sorte que les nuances soient mieux comprises et que les cadres réglementaires soient plus éclairés, prudents et réfléchis. L’Anti-Corruption Helpdesk a trouvé très gratifiant de s’associer à l’OMD et estime que cette coopération illustre bien l’idée d’une « douane mobilisant ses partenaires historiques et nouveaux autour d’objectifs clairs », thème de l’Organisation pour 2024.

En savoir +

https://www.wcoomd.org/fr/topics/capacity-building/activities-and-programmes/cooperation-programmes/acip-programme.aspx

 [1] Les agences partenaires de l’U4 sont des agences de développement internationales et les ministères des Affaires étrangères de l’Allemagne, du Canada, du Danemark, de la Finlande, de la Norvège, du Royaume-Uni, de la Suède et de la Suisse.