Panorama

Lutter contre la corruption sous la forme de don de cadeaux : l’expérience de la Douane d’Indonésie

15th juin 2023
Par la Direction du contrôle interne, Direction générale des douanes et accises d’Indonésie

Sous le régime du Président Suharto, l’Indonésie avait une des organisations bureaucratiques les plus pléthoriques au monde. L’administration publique présentait alors toute une série de problèmes, notamment une corruption endémique, une inefficacité généralisée ainsi qu’une mauvaise prestation de services. Suivant la démocratisation du pays en 1998, les dirigeants politiques indonésiens ont adopté plusieurs réformes pour sortir de l’impasse. La Direction générale des douanes et accises (DGCE) a été l’un des premiers départements du ministère des finances à avoir piloté la réforme de la bureaucratie en 2002. L’amélioration de l’éthique étant l’une des principales attentes des interlocuteurs publics et privés, la réforme avait pour objet de s’attaquer à la corruption sous toutes ses formes, notamment sous la forme de gratifications.

Pots-de-vin et gratifications : quelle différence ?

L’Indonésie a adopté deux lois concernant la corruption : la loi n° 31 sur l’éradication de la corruption en tant qu’infraction pénale en 1999, et la loi n° 20, modifiant la loi n° 31, en 2002. Ces textes couvrent sept types de délits de corruption :

  • tout acte qui cause la perte des finances de l’État,
  • les pots-de-vin,
  • le détournement de fonds dans la fonction publique,
  • l’extorsion,
  • la fraude,
  • les conflits d’intérêts dans le cadre des appels d’offres,
  • les gratifications.

Dans le cas d’un pot-de-vin, une récompense est donnée ou promise à un fonctionnaire activement et intentionnellement, dans l’espoir que cette récompense contribuera à accélérer un processus et à le rendre plus aisé. L’acte suppose une communauté d’esprit entre le corrupteur et le corrompu. Il intervient lorsqu’un accord est passé entre les deux parties.

La gratification, en revanche, est l’acceptation par un fonctionnaire ou un administrateur de l’État, en vertu de sa position, d’un cadeau au sens large, d’une manière incompatible avec ses obligations et devoirs. Il peut s’agir d’argent, de biens, de remises (rabais), de commissions, de prêts sans intérêt, de titres de voyage, d’un logement, de voyages touristiques et de traitements médicaux gratuits. Elle ne suppose pas de communauté d’esprit entre le corrupteur et le corrompu. On peut toutefois affirmer que la gratification a un but caché : le cadeau est destiné à aider le donateur à l’avenir lorsqu’il aura affaire avec le fonctionnaire concerné.

Le corrupteur ou le corrompu est ici passible d’une peine d’emprisonnement allant de 4 ans au minimum à 20 ans au maximum, ainsi que d’une amende entre 200 millions et 1 milliard de roupies indonésiennes (IDR).

Le bénéficiaire d’une quelconque gratification doit signaler tout cadeau reçu à la Commission indonésienne pour l’éradication de la corruption (KPK), au plus tard 30 jours ouvrables à compter de la date à laquelle le don a été reçu, afin de déterminer s’il appartient au bénéficiaire ou à l’État. La vérification du respect de cette mesure prend la forme de contrôles ponctuels, d’inspections régulières ou d’enquêtes suivant une plainte. Un système de lanceurs d’alerte permet aux personnes de communiquer des informations ou de faire part de leurs allégations concernant de tels actes. La non-déclaration de « cadeaux » est interprétée comme un signe que le bénéficiaire est corrompu. Ce dernier est tenu de prouver que le cadeau qu’il a reçu n’est pas un pot-de-vin et n’est pas incompatible avec sa position et ses fonctions si la valeur du cadeau en cause est égale ou supérieure à 10 millions d’IDR (renversement de la charge de la preuve). Pour les montants inférieurs à 10 millions d’IDR, il revient au procureur de prouver que le cadeau est un pot-de-vin.

Il existe des exemptions spécifiques pour les cadeaux qui ne sont pas considérés comme des « gratifications ». Par exemple, les fonctionnaires peuvent accepter des souvenirs de réunions, d’ateliers, de séminaires, de conférences ou d’activités de formation, ou encore accepter des cadeaux de la part d’un parent ou en raison d’un mariage, à condition qu’ils ne posent pas de conflit d’intérêt pour le bénéficiaire.

Unités de contrôle des gratifications

Au sein de la DGCE, la Direction du contrôle interne est l’organe chargé de veiller au respect des lois mentionnées plus haut et de mener des enquêtes. Les règles relatives à la gratification étant relativement complexes, la DGCE s’est rapidement rendu compte que de nombreux douaniers n’étaient pas en mesure de déterminer exactement quand la gratification était un délit passible de poursuites et quand elle ne l’était pas, et qu’ils ne connaissaient pas non plus la manière appropriée de signaler ou de remettre les cadeaux.

En 2013, la Commission pour l’éradication de la corruption et le ministère des finances ont donc décidé de signer un protocole d’accord pour se soutenir mutuellement dans la mise en œuvre du contrôle des gratifications. Pour renforcer cette fonction, le ministère a créé en 2015 une unité spéciale à cet effet au sein de la Direction du contrôle interne.

L’unité de contrôle des gratifications nouvellement créée a été mise en place pour :

  • disséminer des informations sur les réglementations relatives aux cadeaux classés comme gratifications afin de lever toute ambiguïté,
  • coordonner la mise en œuvre et assurer l’efficacité des contrôles,
  • déterminer les zones et domaines à risque,
  • proposer des mesures pour prévenir la corruption et favoriser l’éthique,
  • recevoir les rapports des employés et assurer la coordination avec la Commission pour l’éradication de la corruption.

Au départ, l’objectif principal était de faire comprendre aux fonctionnaires le concept de gratification. Au fil des ans, l’accent a davantage été mis sur le renforcement d’une culture de la transparence au sein de la DGCE.

Consciente que le contrôle des gratifications ne pouvait être assuré par une seule unité, la DGCE a créé, en 2017, 136 nouvelles unités déployées comme suit :

  • une unité de coordination du contrôle des gratifications au sein de l’Inspection générale du ministère des finances,
  • une unité de contrôle des gratifications au sein de la Direction du contrôle interne de la DGCE (niveau 1),
  • 23 unités de contrôle des gratifications dans les bureaux régionaux de la DGCE (niveau 2),
  • 112 unités de contrôle des gratifications dans les bureaux régionaux de la DGCE (niveau 3).

Les unités des niveaux 1 et 2 sont composées de quatre agents, et celles du niveau 3 de trois fonctionnaires. Tous ces agents ont d’abord travaillé à la Direction du contrôle avant d’être nommés et ont été formés par leurs pairs ou par les fonctionnaires de la Commission pour l’éradication de la corruption.

Chaque unité de niveau 3 rend compte à l’unité de niveau 2 de sa région, qui elle-même rend compte à l’unité de niveau 1. L’unité de niveau 1 mène une enquête annuelle auprès des employés sur le travail des unités de niveaux 2 et 3. L’idée est de relever les domaines qui suscitent certaines préoccupations et de déterminer les moyens d’améliorer la situation. L’enquête montre que les employés ont un avis positif sur les unités et considèrent qu’elles contribuent à minimiser le risque de corruption.

En 2020, un deuxième protocole d’accord a été signé entre le ministère des finances et la Commission pour l’éradication de la corruption, en vue de garantir :

  • l’accès à des experts à des fins de formation,
  • l’échange d’informations et de données entre les deux parties,
  • des recherches conjointes,
  • un soutien dans la gestion des biens appartenant à l’État, des biens confisqués et des biens considérés comme des gratifications,
  • l’élaboration d’un programme de prévention de la corruption,
  • le développement des ressources humaines et le renforcement des capacités.

En 2021, la procédure de signalement et de notification a été numérisée à travers la mise en place d’un formulaire sur le site internet de la DGCE et le lancement d’une application mobile.

En 2022, les unités étaient devenues un allié majeur de la Commission pour l’éradication de la corruption. Elles avaient élaboré un plan de travail annuel qui vise notamment à :

  • cartographier les « zones à risque » en matière de gratification dans chaque unité,
  • diffuser des informations aux agents et aux clients/parties prenantes,
  • mesurer l’efficacité du contrôle des gratifications,
  • encourager les employés à déclarer les cadeaux reçus lors de fêtes religieuses et d’autres fêtes importantes (comme l’Aïd el-Fitr, Noël et le réveillon du Nouvel An),
  • participer aux activités organisées à l’occasion de la Journée internationale de lutte contre la corruption des Nations Unies.

En 2023, les unités ont également assumé des tâches plus complexes telles que l’analyse des rapports de gratification et le tutorat des fonctionnaires.

Incidence de cette politique

Pour mesurer la contribution des unités au respect des règles en matière de gratification, il est utile d’examiner l’évolution du nombre de rapports de gratification volontaires soumis par les douaniers, illustrée par le graphique 1.

L’augmentation du nombre de rapports témoigne non seulement d’une prise de conscience accrue du personnel à ce qui constitue une gratification, mais aussi d’une confiance plus grande des employés vis-à-vis de l’organisation et de son engagement en faveur de l’éthique. Cet élément est important car les enquêtes ont montré que, si un milieu professionnel est perçu comme étant corrompu, il favorisera d’autant plus la corruption.

Au niveau de l’organisation, l’analyse des rapports de gratification a permis à la DGCE de déterminer les processus et services opérationnels à risque et de recueillir des informations essentielles sur les comportements et pratiques tant des douaniers que des opérateurs commerciaux. La mise en place de ces unités a également renforcé sa réputation. Depuis 2017, le personnel douanier et les parties prenantes qui sont interrogés par la Commission pour l’éradication de la corruption dans le cadre de l’enquête annuelle sur la perception de l’éthique attribuent à l’a DGCE une note d’organisation à faible risque.

 

Enseignements tirés 

La DGCE estime que, pour être efficace, la prévention de la corruption doit être organisée autour de trois lignes de défense : premièrement, les responsables d’encadrement du personnel, deuxièmement, les unités de contrôle interne et de contrôle des gratifications et, troisièmement, l’unité de coordination des contrôles au sein de l’Inspection générale du ministère des finances.

Les responsables ou les cadres travaillant dans l’administration doivent devenir des modèles pour les membres de leurs équipes et les inciter à suivre les directives anti-corruption et à adopter une culture de l’éthique. Les unités spécialisées doivent coordonner leur action et collaborer avec la Commission pour l’éradication de la corruption afin de former et d’éduquer en permanence les fonctionnaires à la culture de lutte contre la corruption. Enfin, l’unité au plus haut niveau du système doit contrôler tous les aspects du travail lié au contrôle des gratifications, depuis l’identification des points sensibles jusqu’aux enquêtes et à l’évaluation des performances du système dans son ensemble.

Défis et perspectives d’avenir

Les unités de contrôle des gratifications sont confrontées à plusieurs défis. Tout d’abord, il est impératif de changer la perception des douaniers concernant les gratifications et la déclaration volontaire de gratification qui reste encore « tabou » pour beaucoup d’entre eux. Ensuite, il est tout aussi essentiel de fournir aux fonctionnaires qui font rapport des gratifications un soutien et une protection en cas de besoin. La loi ne prévoit pas de telles mesures ; or, certains agents peuvent être confrontés à des représailles de la part des personnes impliquées. Enfin, il n’existe pas d’installations et d’infrastructures spécifiques, par exemple des salles où entreposer les biens offerts en cadeau et considérés comme des gratifications.

Sept ans après leur déploiement, il est important que les unités continuent sur leur lancée et intensifient leurs efforts. À l’avenir, elles s’efforceront également d’ouvrir un dialogue avec les clients de la Douane afin de prévenir les actes illicites de leur part. Il est à espérer qu’une telle initiative encouragera les douaniers à parler librement et à signaler les atteintes à l’éthique sans craindre les répercussions ou les pressions qui pourraient en découler.

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tuditki@gmail.com