Avant de rejoindre la Douane argentine (DGA), j’ai travaillé dans différents secteurs liés au commerce international et j’avais une bonne connaissance des pratiques de travail des acteurs très variés qui interviennent dans les importations et les exportations (compagnies maritimes, courtiers, sociétés commerciales et organismes privés et publics). Cela m’a été très utile étant donné que ma première mission était de rédiger de nouveaux textes de loi pour répondre aux besoins d’un environnement commercial en pleine évolution au sein du département de la technique des exportations de la sous-direction générale technique et juridique de la DGA. Cependant, je me suis vite rendu compte que la législation n’était pas conçue de manière à permettre sa mise en œuvre effective par les douaniers chargés des opérations et qu’elle engendrait des procédures inefficaces qui ralentissaient la circulation des marchandises. Pour élargir ma vision des choses et acquérir les connaissances qui me permettraient de rédiger des lois qui répondent aux besoins opérationnels, logistiques, structurels et géographiques sur le terrain, j’ai décidé de demander mon transfert dans une zone frontalière.

Du jour au lendemain, j’ai quitté mon bureau de Buenos Aires pour La Quiaca, petite ville frontalière du nord de l’Argentine située sur la rive sud de la rivière qui lui donne son nom, en face de la ville de Villazón qui elle se trouve en Bolivie. Mon premier travail consistait à vérifier les bagages au bureau de douane du pont international Horacio Guzmán qui relie les deux villes. De là, je pouvais voir de nombreuses personnes, chargées de sacs et de colis contenant toutes sortes de marchandises, traverser le cours d’eau presque inexistant de la rivière pour éviter la zone de contrôle.

Pour les arrêter, il aurait fallu des dizaines d’agents. Mais avec un peu plus de 5 000 agents pour 24 aéroports, 63 bureaux de douane, 10 zones franches et 154 postes transfrontaliers, le manque de ressources humaines est l’une des contraintes auxquelles l’administration doit faire face.

À La Quiaca, comme dans de nombreuses autres zones frontalières, une grande partie de la population locale vit de la contrebande. Ces personnes essaient d’éluder les droits de douane, les accises et autres taxes. Certaines zones de la région ont en outre été investies par des organisations criminelles structurées qui gèrent des réseaux logistiques complexes pour transporter illégalement des marchandises réglementées, interdites ou dangereuses. Face à cette réalité, la Douane concentre ses activités de contrôle sur les entrepôts où les marchandises sont stockées et sur les réseaux de distribution afin de frapper ceux qui orchestrent les activités illégales.

Trois régions sont particulièrement difficiles et peuvent être considérées comme des frontières fragiles puisque la Douane peut s’y retrouver face à des groupes armés violents aux motivations politiques ou financières.

La Triple frontière entre l’Argentine, le Paraguay et le Brésil compte trois villes : Puerto Iguazu (Argentine), Ciudad del Este (Paraguay) et Foz do Iguacu (Brésil). Ces villes frontalières tirent leurs revenus du tourisme généré par les chutes d’Iguazu, le plus grand ensemble de cascades au monde. Mais elles sont également connues pour être des carrefours de la contrebande de marchandises telles que le tabac, les drogues, les armes, les espèces en voie de disparition, les produits de contrefaçon, les devises et les êtres humains. La plupart des trafiquants travaillent à petite échelle, mais de plus grandes entreprises criminelles y sont également présentes.

Les Mapuches sont un groupe d’autochtones du centre-sud du Chili et du sud-ouest de l’Argentine, dont certaines parties de la Patagonie. Ils revendiquent leur autonomie juridictionnelle, la récupération de leurs terres ancestrales, la liberté économique et productive et la reconnaissance de leur identité culturelle. Ces dernières années, certains membres de cette communauté ont eu recours à la violence contre la police fédérale et se sont emparés de terres. Les affrontements constants entre les organisations mapuches et les forces de sécurité créent un climat d’insécurité pour les douaniers stationnés aux postes-frontières de la région. Certaines factions extrémistes de ces organisations auraient même incendié et détruit, entre autres, des moyens de transport et des postes de contrôle du gouvernement.

La rivière Paraguay et le fleuve Paraná forment ensemble un réseau navigable de 3 400 kilomètres qui relie les ports fluviaux de l’Argentine, du Brésil, de la Bolivie, du Paraguay et de l’Uruguay. Il s’agit d’une vaste région de plus de trois millions de kilomètres carrés, dont les eaux de surface se jettent dans le Río de la Plata et, de là, dans l’océan Atlantique. Les activités criminelles et de contrebande qui y ont cours sont complexes car elles combinent différents moyens de transport (eau, terre et air), ce qui rend la lutte contre la fraude extraordinairement difficile. Selon l’Organe international de contrôle des stupéfiants (OICS), cette région est une porte d’entrée pour le transport de la cocaïne produite en Bolivie et au Pérou et destinée aux marchés internationaux. Dans l’édition 2023 de son rapport mondial sur la cocaïne, l’Office des Nations Unies contre la drogue et le crime (ONUDC) présente également cette voie d’eau comme le principal canal d’exportation des drogues vers le marché européen.

Les spécificités de l’environnement de chaque poste de contrôle frontalier (sur les plans social, économique, géographique et démographique) doivent déterminer comment les méthodes et procédures de contrôle sont appliquées. Dans les contextes fragiles, la nature et l’ampleur du commerce illicite, le niveau de violence qui y est associé, l’évolution des conditions de travail, le degré d’infiltration et de corruption des réseaux criminels, les contraintes inhérentes aux opérations de répression et d’autres éléments déterminent le degré de perméabilité de nos frontières.

Une fois les menaces recensées et les besoins déterminés, notamment en ce qui concerne l’équipement et les procédures à mettre en place pour assurer la sécurité du personnel et des opérations, la Douane doit se tourner vers les forces de sécurité pour assurer la coordination des actions. En Argentine, il s’agit de la gendarmerie nationale, de la préfecture navale argentine, de la police de sécurité aéroportuaire et de la police fédérale. La loi n^o 18.711, qui définit les missions, les fonctions et les compétences de ces trois forces, encourage la collaboration entre elles lorsque cela s’avère nécessaire.

Le code des douanes (loi n^o 22.415) divise le territoire terrestre, aquatique et aérien en de nombreuses zones aux fins de l’application de ses dispositions de contrôle. Pour le présent article, les zones les plus importantes sont les suivantes :

• La zone douanière primaire, où des règles spéciales s’appliquent à la circulation des personnes et au mouvement et à la cession des marchandises. S’y trouvent, par exemple, les ports, les docks, les aéroports, les points de passage frontalier et leurs installations, les entrepôts, les places et autres lieux où les opérations douanières sont effectuées.
• La zone douanière secondaire (ce qui n’est pas inclus dans la zone douanière primaire).
• La zone de surveillance spéciale qui est la bande du territoire de la zone douanière secondaire située principalement autour des frontières terrestres et aquatiques (rivières, lacs, mer, etc.) où s’appliquent des dispositions de contrôle spéciales.

La loi n^o 18.711 confère aux forces de sécurité la fonction d’auxiliaires du service des douanes dans le cadre des contrôles principalement dans la zone de surveillance spéciale et dans les zones douanières primaires. Dans les zones douanières secondaires, les opérations sensibles telles que les arrestations ou les perquisitions doivent être menées conjointement avec elles. Toutes les agences doivent également collaborer lors des enquêtes et partager leurs renseignements.

C’est là que réside le principal défi que nos organisations doivent relever : l’application des procédures, actions et pouvoirs conférés par le Code des douanes et la coordination avec les actions menées par les forces de sécurité susmentionnées dans leurs juridictions respectives. Pour relever ce défi, la première étape est de reconnaître les forces de nos organisations, ainsi que leurs faiblesses.

La Douane argentine fait partie de l’Administration fédérale des recettes publiques (AFIP), un organisme autonome au sein du Ministère de l’économie. Ses principaux atouts résident dans les compétences qui lui sont conférées par le code des douanes (loi n^o 22.415).

Elle dispose ainsi des compétences ci-après :

• Opérer dans toutes les zones terrestres, aquatiques et aériennes relevant de la souveraineté argentine. Les quatre forces de sécurité susmentionnées ne doivent, elles, agir dans leurs juridictions territoriales respectives (voir la loi n^o711) et ne peuvent agir en dehors de celles-ci qu’avec l’autorisation du pouvoir exécutif pour des raisons d’ordre et de sécurité publics, ou à la demande de la justice fédérale.
• Exercer leurs pouvoirs de contrôle sur les personnes et les marchandises dans la mesure où le trafic international de marchandises est concerné. Dans ce contexte, les douaniers peuvent, sans préjudice de leurs autres fonctions et pouvoirs et sans qu’aucune autorisation ne soit nécessaire, retenir des personnes et des marchandises en vue de leur identification et de leur enregistrement. Ils peuvent également prendre les mesures nécessaires pour arrêter ou retenir des moyens de transport, inspecter, interdire et saisir les marchandises, effectuer des descentes et des perquisitions dans les entrepôts, les magasins, les bureaux, les habitations, les résidences et les adresses, etc. Les forces de sécurité peuvent contrôler les moyens de transport, les marchandises et les passagers uniquement avec l’autorisation de la Douane.
• Arrêter les personnes suspectées de contrebande, en informant immédiatement l’autorité judiciaire compétente et en mettant les détenus à la disposition de cette dernière dans les 48 heures.
• Consulter des informations sur les personnes physiques et morales enregistrées dans le pays afin d’enquêter sur la criminalité et d’élaborer des profils de risque. Sont visées les informations provenant des registres de l’AFIP ainsi que des différents registres de propriété mobilière et immobilière, des établissements de crédit et des institutions financières, de la Banque centrale de la République argentine, de la Direction nationale des migrations, de l’Administration de l’aviation civile et d’une multitude d’autres institutions et centres de données publics et privés dignes d’intérêt. La Douane utilise ces données pour ouvrir, approfondir ou élargir des enquêtes (en tant qu’auxiliaires de justice), pour recouper des informations sur les relations entre des personnes ou des entreprises suspectes (relations familiales, financières ou économiques, achats, ventes, facturation, etc.), pour confirmer des informations (adresses, propriété, enregistrements, mouvements migratoires, etc.), pour détecter des comportements anormaux et pour élaborer des rapports statistiques.

La DGA dispose également de bonnes installations, d’équipements tels que des dispositifs d’inspection non intrusive et d’agents hautement qualifiés. En outre, sa structure institutionnelle est petite, ce qui lui permet d’être plus agile et moins bureaucratique que les plus grosses institutions.

Pour ce qui est de ses faiblesses, la DGA :

– n’a pas assez d’agents dans les zones transfrontalières ;

– n’a pas de capacité de défense (autrement dit, elle n’a pas de personnel armé et formé à l’usage de la force) ;

– n’a pas accès aux données molles qui proviennent essentiellement d’opérations de surveillance et de renseignement (recherches sur le terrain, écoutes, contrôles, etc.) qui sont menées principalement par les forces de sécurité fédérales.

Il est essentiel de tenir compte des forces et des faiblesses de chaque agence pour les coordonner aux fins de la réalisation d’un objectif commun et pour utiliser au mieux les ressources disponibles.

La Douane et les agences partenaires sont des systèmes sociaux composés d’individus. Souvent, les agents ne connaissent pas les tâches et les fonctions de leurs homologues, se font une idée fausse de ce qu’ils font, ou se sentent en concurrence et veulent s’approprier les résultats. Il est donc essentiel de créer des relations personnelles entre fonctionnaires des différentes agences et de contribuer au renforcement de ces relations. La Douane argentine a pris plusieurs mesures pour créer des liens et favoriser la collaboration avec les agences nationales.

On peut citer par exemple les formations conjointes qui visent à permettre aux agents des autres forces d’apporter leur aide dans le contexte douanier et aussi à encourager les discussions sur les moyens de relever les défis, de répondre aux menaces et d’échanger des informations. Par exemple, à la Douane de Neuquén, située à la frontière avec le Chili en Patagonie, nous avons formé les policiers locaux qui patrouillent dans les rues et sur les routes à propos des documents dont doivent disposer les conducteurs de véhicules chiliens qui circulent en Argentine. Quelques jours après cette formation, le nombre de véhicules étrangers illégaux et irréguliers découverts a augmenté de manière exponentielle.

Nous avons également formé des agents de la gendarmerie nationale, qui peuvent contrôler les camions de marchandises sur toutes les routes du pays, afin qu’ils soient capables de lire les documents de transport international et de repérer les problèmes liés aux opérations de transit international. Cette opération a été menée essentiellement en Mésopotamie, région humide et verdoyante du nord-est de l’Argentine, où les opérations de commerce international servent souvent à dissimuler des marchandises de contrebande et de la drogue. Cela nous permet d’avoir « plus d’yeux » sur le terrain.

On notera que les douaniers et les agents des forces de sécurité passent des journées ou des semaines entières à travailler ensemble dans certains des 150 points de passage frontalier reculés d’Argentine, et ces points de contrôle finissent ainsi par se muer en petites communautés. L’objectif est de créer une plus grande synergie et un engagement commun dans la lutte contre les organisations criminelles, de renforcer la confiance et de permettre aux agents de partager facilement des informations et d’échanger des expériences.

Enfin, les échanges quotidiens formels ou informels qui renforcent et approfondissent les liens interinstitutionnels au niveau de la direction sont encouragés par l’organisation d’événements et de cérémonies officielles (anniversaires et commémorations, par exemple). La promotion de contacts permanents entre les plus hautes autorités des organisations devrait permettre de stimuler ou d’améliorer la synergie entre elles.

La coopération interinstitutionnelle est un processus que la Douane argentine a intégré et consolide au niveau national. Mais la lutte contre les organisations criminelles transnationales exige aussi d’approfondir ces relations au niveau international. Dans ce contexte, la DGA participe à deux projets de l’OMD visant à promouvoir la collaboration nationale et internationale et l’échange actif d’informations : le projet Colibri et le programme de contrôle des conteneurs (ce dernier étant cogéré avec l’Office des Nations Unies contre la drogue et le crime – ONUDC).

La DGA participe également à un projet mené par le bureau du procureur national argentin chargé de la lutte contre la criminalité liée à la drogue (PROCUNAR) qui consiste à mettre en place une équipe commune d’enquête internationale entre l’Argentine et l’Uruguay. Ces équipes sont composées de procureurs et d’autorités chargées de l’application de la loi et sont mises en place pour la période nécessaire pour mener à bien les enquêtes. Le projet est réalisé avec le soutien du programme CRIMJUST de l’ONUDC.

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