Le bétail est un des piliers de l’économie du Somaliland : des millions de chèvres et de moutons sont exportés chaque année et transitent par le port de Berbera.

Panorama

Réforme de la douane et facilitation des échanges dans la Corne de l’Afrique : le cas du Somaliland

Par Creck Buyonge Mirito, Directeur général, Customs & International Trade Associates (CITA) Ltd.

La Corne de l’Afrique désigne la péninsule située à l’extrême est de l’Afrique et, pour les besoins de cet article, inclut la région sur laquelle s’étendent Djibouti, l’Érythrée, l’Éthiopie, la Somalie et le Somaliland. Depuis plus d’un siècle, cette région est le théâtre de conflits. Citons par exemple la dispute relative au contrôle de la mer Rouge entre puissances coloniales ; la discorde au sujet du contrôle du Nil, où certains États riverains remettent en question la pertinence de l’accord de 1929, signé entre l’Égypte et la Grande-Bretagne ; le changement de camp de certains pays de la région à différents moments de la guerre froide et, plus récemment, les questions liées à « la guerre contre le terrorisme ».

Il est intéressant de constater, à ce propos, que l’article 10 de la Constitution du Somaliland, adoptée en 2000, reconnaît l’existence d’une animosité de longue date avec les autres pays de la Corne de l’Afrique, tout en stipulant par ailleurs la nécessité d’instaurer une meilleure entente et des relations plus étroites. Cette mise en contexte est importante étant donné que l’hostilité existante entrave les activités douanières et la facilitation des échanges dans la Corne de l’Afrique, et plus particulièrement au Somaliland.

Le Somaliland a été cité en exemple pour la manière dont il a pris en main sa reconstruction  après la chute du régime du major général Mohammed Siad Barre, qui a dirigé la Somalie entre 1969 à 1991. Ce dernier s’était hissé au pouvoir grâce à un coup d’État non violent après l’assassinat le 21 octobre 1969 du président de l’époque, Abdirashid Ali Shermarke, par un policier. Il choisit alors le socialisme scientifique comme idéologie politique pour le nouvel État, s’alignant ce faisant sur l’Union soviétique et justifiant sa décision en affirmant qu’une telle politique n’entrait pas en contradiction avec les principes de l’islam.

En 1977, l’armée de Siad Barre envahit la région de l’Ogaden, située dans le sud-est de l’Éthiopie, déclenchant une guerre qui se solde par la défaite de la Somalie en 1978. Siad Barre change alors de camp et se rapproche des États-Unis, échangeant l’accès au port de Berbera contre leur soutien militaire. Il était à cette même période encore fortement marqué par la défaite de sa guerre avec le Kenya, un long conflit qui avait éclaté dans les années 1960 au sujet du contrôle de la province autrefois connue sous le nom de Northern Frontier District, une zone habitée par des groupes somalophones et les minorités qui y sont liées telles que les Borana, les Burji, les Garre, les Ajurran et les Degodia.

En 1988, une autre guerre éclate entre le gouvernement et les guérillas sécessionnistes du Nord, c’est-à-dire le Somali National Movement (SNM). Le SNM dénonce le traitement discriminatoire systématique dont fait preuve le régime de Siad Barre envers la population de la région. Après le renversement du gouvernement en janvier 1991, le SNM s’approprie le nord-ouest de la Somalie et proclame unilatéralement l’indépendance de la région. Ainsi naît la nouvelle « République du Somaliland », définie par les frontières de l’ancien protectorat britannique. Cette proclamation est entérinée lors de deux conférences, l’une à Burao (avril/mai 1991) et l’autre à Borama (mai 1993).

La relation délicate entre le Somaliland et la Somalie est en partie due au fait que, si l’ancien Somaliland britannique obtient l’indépendance et la souveraineté le 26 juin 1960, il forme dès le 1er juillet 1960 une union avec la Somalie. Cependant, comme mentionné ci-dessus, cette union se rompt en 1991 au terme d’une guerre civile engendrée par d’anciennes revendications concernant le traitement discriminatoire infligé par le régime somalien.

La nouvelle République du Somaliland n’a pas encore été reconnue par la communauté internationale malgré le fait qu’elle dispose de tous les éléments clés constituant un État moderne : territoire défini, gouvernement stable et Constitution. La réussite de la construction de cet État est en partie due au fait que le Somaliland a concilié des méthodes traditionnelles de gouvernance, fondées sur la consultation et le consentement, avec les rouages d’un État moderne. La mise en place d’une administration douanière effective et efficace aide à favoriser le développement d’un État du Somaliland pérenne.

Faute d’être reconnu comme État souverain, le pays n’est membre d’aucune organisation internationale ou régionale. Toutefois, cela ne l’a pas empêché d’exercer certaines fonctions propres aux États souverains telles que la négociation d’accords avec d’autres États. À cet égard, le Somaliland et l’Éthiopie sont liés par un accord de transit et de libre-échange. De plus, des accords ont été conclus, au milieu de l’année 2016, entre l’autorité portuaire de Berbera (détenue et opérée par la République du Somaliland) et DP World (opérateur de terminal maritime actif au niveau mondial) prévoyant des tarifs préférentiels pendant 30 ans pour le port de Berbera et l’établissement de zones hors-taxes.

Cette évolution ainsi que la décision de créer prochainement une Autorité fiscale (Revenue Authority en anglais) reflètent les changements en cours ailleurs dans la Corne de l’Afrique comme, par exemple, la création de la zone hors-taxes de Djibouti ou encore de l’Autorité fiscale et douanière d’Éthiopie, qui résulte de la fusion entre les administrations douanière et fiscale du pays en 2008.

Outre l’instabilité politique et les enjeux géopolitiques, la situation dans la Corne de l’Afrique a également été influencée par la dynamique complexe des clans et des minorités, notamment dans les pays somalophones : Djibouti (Somaliland français), la Somalie (Somaliland italien) et le Somaliland (Somaliland britannique). Les Isaaq, les Gadabuursi, les Ciisa, les Dhulbahante et les Warsangeeli sont les principaux clans du Somaliland. Les postes gouvernementaux ne sont pas seulement attribués sur base de la méritocratie, mais également en fonction de l’appartenance à un clan. Bien que le Somaliland soit un ancien protectorat britannique, il n’a pas hérité du type de bureaucratie que l’on retrouve dans les pays membres du Commonwealth car le pays a calqué sa gouvernance sur le système de gouvernance italien pendant la période d’union entre 1960 et 1991.

Le Protectorat du Somaliland en 1948

Un contexte propice aux réformes

La Constitution du Somaliland définit clairement le territoire du pays en matière de position géographique : « territoire entre la latitude 8° à 11° 30’ Nord de l’équateur et la longitude 42° 45’ Est qui englobe les terres, les îles et les eaux territoriales au-dessus et en dessous de la surface, de l’espace aérien et du plateau continental ». Quant aux frontières, il est écrit que le pays « est bordé par le golfe d’Aden à l’est et est limitrophe à la République fédérale d’Éthiopie au sud et à l’ouest, et à la République de Djibouti au nord-ouest ». La première langue officielle est le somali et la seconde l’arabe. D’autres langues seront employées si nécessaire.

En outre, la Constitution stipule qu’aucune taxe qui n’a pas été instituée par la loi ne sera perçue et le prélèvement, la dispense et les modifications en matière de taxes et d’autres droits seront institués par la loi. Un programme gouvernemental intitulé « Stratégie relative à la gestion des finances publiques » a été lancé en 2011 et des réformes douanières sont en cours dans le pays.

Au moment de l’instauration du programme, le ministre des Finances de l’époque, Mohamed Hashi Elmi, a identifié les quatre défis majeurs quant à la collecte des recettes pour le Somaliland :

  • le manque de capacité de l’administration fiscale et un faible taux d’observation des lois chez les contribuables ;
  • le besoin de réformer la législation et l’administration fiscales ainsi que de créer un système fiscal axé sur le développement ;
  • la difficulté de prélever des taxes dans une économie majoritairement pastorale et souterraine ;
  • le besoin de lutter contre la corruption, l’administration fiscale étant perçue comme très corrompue.

La réforme des administrations douanière et fiscale s’inscrit également dans le cadre du « Plan de développement national » (2012-2016) qui vise à réformer le ministère des Finances grâce à un renforcement des politiques et des systèmes fiscaux, à la mise à jour de toutes les procédures relatives à l’application de la loi sur les recettes fiscales et la douane, à l’introduction d’une taxe sur la valeur ajoutée (TVA) ainsi qu’à la création d’un centre de formation pour le ministère. Un « Projet de renforcement de la fonction publique » qui s’applique à tous les services de l’État a été lancé en novembre 2016 avec l’appui de la Banque mondiale. Selon le représentant de cette dernière, Hugh Riddell, ce projet a « pour objectif primordial de renforcer les institutions afin de fournir des services aux citoyens ».

Le 16 juillet 2016, cinq ans après la mise en place de la « Stratégie relative à la gestion des finances publiques », la loi douanière n° 73 a été adoptée, abrogeant par la même occasion la loi concernant les règles et les régimes douaniers n° 91/96. L’adoption de cette loi a constitué une étape cruciale dans le processus de réforme du Somaliland. Comme Kunio Mikuriya, Secrétaire général de l’OMD, l’avait fait remarquer en 2005, « sans un cadre juridique efficace qui garantit des régimes douaniers transparents, prévisibles et rapides, le secteur privé trouvera très contraignant le fait de travailler ou d’investir dans un pays » (Manuel de modernisation douanière, p.51).

La loi révoquée prévoyait la classification des marchandises en conformité avec la Convention sur la Nomenclature pour la classification des marchandises dans les tarifs douaniers (1959) ainsi que l’évaluation douanière au moyen de la Définition de la valeur de Bruxelles (1953), et établissait en outre le rôle de coordination de la Douane à la frontière ainsi que des mesures pour lutter contre la contrebande. La nouvelle loi se distingue de l’ancienne dans la mesure où elle prévoit l’utilisation du Système harmonisé (SH) de désignation et de codification des marchandises de l’OMD et de l’Accord sur l’évaluation en douane de l’Organisation mondiale du commerce, ainsi que le recours à des procédures douanières modernes, notamment à la gestion des risques et au contrôle a posteriori. D’égale importance, une loi sur les recettes n° 72 de 2016 prévoit la création de l’Autorité fiscale du Somaliland et apporte des amendements fondamentaux à la législation fiscale du pays.

Douane et facilitation des échanges : défis et initiatives de réforme

Le Somaliland est confronté à un certain nombre de défis en matière de procédures douanières et de facilitation des échanges. Tout d’abord, bien que la Constitution du Somaliland exige une base légale pour la perception de droits et de taxes, l’entremêlement de normes internationales, qui ne sont pas toujours bien comprises, et la tendance culturelle à négocier et à consulter sur tous les sujets sont sources d’incertitude dans l’environnement commercial international.

Même si la législation actuelle prévoit l’utilisation de normes internationales (méthodes d’évaluation basées sur l’Accord sur l’évaluation en douane de l’OMC / classement des marchandises basée sur le SH de l’OMD), ces normes font souvent l’objet d’une interprétation locale, bien propre au pays. Par exemple, les Règles générales d’interprétation du SH peuvent être interprétées de manière sélective dans le but de faire augmenter les recettes plutôt que dans un souci d’application stricte du SH et des dispositions de la législation nationale.

Afin de pallier ce problème, des ateliers sur la législation douanière, les règles d’origine et l’évaluation en douane ont été organisés en 2015 et 2016 pour les administrateurs techniques, les cadres du ministère des Finances et autres parties intéressées. L’objectif était de poser les bons jalons pour les opérations douanières au moyen de règles simples, claires et prévisibles. Ces ateliers ont été organisés à trois endroits, à savoir Berbera, Burao et Borama.

De gauche à droite : Creck Buyonge Mirito (Adam Smith International), Idiris Dirie (viceprésident du Comité chargé de la réforme douanière), Mohammed Gurhan (coordinateur de la Douane de Berbera), Yusuf Abdi (Adam Smith International), Abdilahi Omaar (directeur adjoint des douanes et président du comité chargé de la réforme douanière) et Jennifer Clarke (Adam Smith International).

Renforcer la capacité de planification stratégique et opérationnelle du ministère des Finances, de l’Autorité fiscale à venir et, plus spécifiquement, du département douanier, est également nécessaire. À cet effet, une Unité chargée de la politique fiscale a été créée et pourvue en personnel dans le cadre du « Projet de renforcement de l’Administration et de la Politique fiscales » qui court de 2015 à 2016 et qui est financé par le Département du Royaume-Uni pour le Développement International (DFID).

L’aide technique fournie dans le cadre de ce projet inclut l’élaboration d’un modèle de prévision des recettes ainsi qu’une formation à l’utilisation de ce modèle. Une stratégie nationale globale visant à la création d’une administration fiscale et douanière moderne a également été définie, validée et adoptée. Lors d’un atelier au mois d’octobre 2015, les cadres douaniers ont adhéré aux principes suivants : l’intégrité (sharaf/ufnaan) ; l’équité (daacadnimo) ; la transparence (daah-furnaan) ; la coopération et le respect mutuel (iskaashi-shaqo/talo-wadaag) ainsi que le professionnalisme (aqoon-xirfadeed).

Outre l’adoption et l’application de principes directeurs, le succès de la réforme requiert la mise en place de structures adaptées. Plusieurs d’entre elles ont été créées :

  • une Unité de coordination chargée de la gestion des finances publiques ;
  • un Comité directeur de la réforme fiscale présidé par le ministre des Finances qui se réunit chaque mois et qui compte parmi ses membres des représentants du DFID et de l’organisme partenaire chargé de la mise en œuvre, ainsi que le directeur général du ministère des Finances, un membre de l’Unité de coordination et les directeurs des départements chargés respectivement de la fiscalité, de la douane et de la planification ;
  • un Groupe de travail technique sur la fiscalité qui se réunit chaque semaine afin de suivre l’évolution du projet et de trouver des solutions aux problèmes rencontrés ;
  • un Comité chargé de la réforme douanière qui est l’organe principal lorsqu’il s’agit d’identifier les besoins et de déterminer quelles réformes sont nécessaires au sein du département de la douane.

Sans une coopération, une communication et des partenariats adéquats avec les intervenants externes clés provenant des secteurs public et privé, les réformes douanières peuvent rapidement engendrer des situations de conflits et s’enliser. Dès lors, les représentants du ministère du Commerce et de l’Industrie, des autorités portuaires de Berbera, de la Chambre de commerce et d’industrie, de la Commission de contrôle qualité, de la Banque centrale du Somaliland et du bureau du Trésorier général ont, parmi d’autres, été invités à participer aux programmes de formation et de sensibilisation prévus dans le cadre du Projet de consolidation de la fiscalité et de l’administration. Ce fonctionnement par partenariat traduit le concept de « iskaashi-shaqo/talo-wadaag », coopération et respect mutuel. 

Conclusion

Faciliter les échanges et réformer la douane dans un environnement post-conflit tel que le Somaliland présentent des problèmes bien particuliers. Comme nous avons pu l’observer, des efforts sont entrepris afin de résoudre ces problèmes dans leur intégralité grâce à la mise en place de politiques et de stratégies, ainsi que de mesures opérationnelles qui vont dans le sens de leur mise en œuvre.

Cependant, le renforcement de la capacité du pays à faire fonctionner une administration fiscale et douanière moderne, disposant de structures adéquates et des ressources humaines et financières nécessaires, sera un processus de longue haleine. Concluons sur une note positive : le soutien des organismes partenaires a donné l’élan nécessaire à la réforme et à la modernisation des administrations fiscale et douanière, et, s’il reste beaucoup à faire, le Somaliland est, à n’en pas douter, sur la bonne voie !

 

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creckbuyonge@gmail.com

L’auteur

Creck Buyonge Mirito est directeur général et consultant en chef chez Customs & International Trade Associates (CITA) Ltd., entreprise sise à Nairobi au Kenya. CITA est active dans la formation, la recherche et l’offre de conseils en matière de douane, d’échanges internationaux, de facilitation des échanges et de problèmes liés à la gestion des frontières. De septembre 2015 à décembre 2016, M. Mirito a travaillé en qualité d’expert en formation et en politique douanière dans le cadre du Projet de renforcement de l’administration et de la politique fiscales au Somaliland qui est financé par DFID avec Adam Smith International comme organisme partenaire chargé de la mise en œuvre. Dans cet article, l’auteur s’exprime à titre personnel.