Panorama

Dans la course avec un temps d’avance : Comment la CBP a transformé ses procédés au nom de la compétitivité

Par Marcy Mason, journaliste couvrant les questions relatives au commerce pour le Service de la douane et de la protection des frontières des États-Unis

Au cours des cinq dernières années, l’économie mondiale n’a cessé de changer : les consommateurs achètent en ligne, le commerce électronique est en pleine expansion et les chaînes logistiques se meuvent à une vitesse vertigineuse. Pour le Service de la douane et de la protection des frontières des États-Unis (CBP), voilà qui a un impact énorme. « Tout le monde veut tout avoir sur-le-champ. On commande en ligne aujourd’hui et on veut que ça arrive demain », nous lance Todd Owen, directeur exécutif adjoint du Bureau des opérations de terrain.

Or, la rapidité et l’immédiateté s’accompagnent de défis logistiques. Le nombre d’envois entrant dans le pays par voie aérienne en particulier, mais aussi par voie ferroviaire, routière et maritime, s’accroît rapidement. En 2015, la CBP a ainsi passé au crible plus de 275 millions de colis dans les centres de distribution du courrier express et postal international. Le volume de fret entrant aux États-Unis par d’autres modes de transport a également été élevé. « Au cours des cinq dernières années, l’économie a enregistré une croissance plus forte », explique Todd Owen. « Les échanges commerciaux ont augmenté et nous avons eu beaucoup d’envois entrant aux États-Unis. Dès lors, notre charge de travail a également augmenté et notre personnel a eu un peu de mal à suivre. »

La CBP s’est rendu compte de l’impact direct de cette évolution sur l’économie américaine et sur la capacité des entreprises aux États-Unis à être compétitives au niveau mondial. « Nous ne voulons pas être un obstacle », souligne Todd Owen. « Nous voulons être sûrs d’atteindre nos objectifs en matière de sécurité mais d’une façon qui permette à l’économie de continuer à bien se porter. » Ainsi, au cours des dernières années, l’agence a revu ses procédés afin d’accroître son efficacité et d’être plus agile pour que le pays ne reste pas à la traîne.

Lorsque la CBP a été constituée en 2003 au sein du nouveau Département de la sécurité intérieure, elle était une émanation des événements du 11 septembre et son objectif premier était de protéger la nation du terrorisme. Ce qui était alors le Service des douanes des États-Unis s’embarquait ainsi sur la voie d’un changement radical. « Notre mission traditionnelle centrée sur la facilitation et le respect des règles en matière de commerce n’était plus aussi centrale qu’elle l’avait été auparavant », nous confie Brenda Smith, directrice exécutive adjointe du Bureau de la CBP pour le commerce.

© Ya-Huei Laura Lee – Un douanier inspecte un sac contenant des colis postaux à l’aéroport de Los Angeles.
© Marcy Mason – Inspection d’un colis dans les locaux de DHL à l’aéroport international John F. Kennedy.

Pourtant, vers 2010, les choses ont commencé à changer. La récession mondiale, les nombreux accords commerciaux et une croissance impressionnante du commerce électronique ont été autant d’éléments qui ont poussé la CBP à faire du commerce une plus grande priorité. « Nous nous sommes penchés sur nos lacunes stratégiques dans la façon dont nous menions notre mission », ajoute Brenda Smith, qui est par ailleurs l’un des grands artisans des plans de transformation de la CBP.

L’une des grandes conclusions tirées de cet exercice d’introspection a été que le gouvernement ne fonctionnait pas de la même manière que le secteur privé. « Nous ne suivions pas le même rythme et nous n’étions pas au même niveau technologique », indique-t-elle. « Nous étions restés calés au 20ème siècle. Le secteur privé s’activait à toute allure afin de moderniser les chaînes logistiques, afin de pouvoir utiliser les nouvelles technologies et les informations de tout poil, alors que nous, nous n’en étions pas encore là. »

Une des grandes pierres d’achoppement était le papier. « Nos processus vis-à-vis des opérateurs commerciaux étaient très lourds parce que tout se faisait sur papier », se souvient Brenda Smith. Le problème était toutefois plus général. « Il ne suffit pas de se débarrasser du support papier. Il faut pouvoir utiliser les informations reprises sur les documents papier pour prendre des décisions. Nous n’avions ni la visibilité ni les outils nécessaires ».

La CBP a relevé d’importantes lacunes dans d’autres domaines. Par exemple, les importateurs n’étaient pas considérés comme des clients en compte. « Nous en étions encore à traiter les transactions individuelles », remarque Mme Smith. « Chaque fois que nous avions affaire à une entreprise, même si celle-ci avait d’excellents antécédents et si nous avions déjà eu affaire à elle de nombreuses fois auparavant, nous la traitions comme si nous n’en n’avions jamais entendu parler. Lorsque nous prenions nos décisions concernant le risque que pouvait représenter une transaction particulière, nous ne prenions jamais en compte toutes les autres informations dont nous disposions concernant l’entreprise. Et donc, les importateurs ne pouvaient pas faire entrer rapidement leurs marchandises sur le territoire des États-Unis. Nous retenions leurs produits le temps de décider s’il était sûr de les faire entrer dans le pays ou pas », raconte-t-elle.

Il est très vite devenu évident que la CBP devait collaborer avec la communauté commerciale si elle voulait voir les choses sous un angle nouveau. Or, ce genre d’exercice était pour le moins inhabituel. « Nous nous sommes dit que si nous commencions à travailler avec le secteur privé, dans un esprit de collaboration, tout le monde y gagnerait », poursuit Brenda Smith. « Les opérateurs privés pourraient non seulement nous aider à cerner les problèmes mais aussi à résoudre ce qui nous rendait plus lents et moins efficaces. »

Automatiser les procédures

L’automatisation a été au cœur des efforts de transformation de la CBP. « Nous dépendons des données pour tant de choses qu’il est essentiel que les procédures vis-à-vis des opérateurs commerciaux soient automatisées », déclare B. Smith. L’agence avait commencé à automatiser son système de traitement du fret au début des années 80. D’énormes progrès avaient alors été réalisés. Puis, en 1993, le Customs Modernization Act (loi sur la modernisation douanière) avait été adopté, donnant à la douane le mandat légal pour mettre au point un programme d’automatisation de nouvelle génération. À partir de la moitié des années 90, des plans ont donc été élaborés pour la mise en place d’un nouveau système de traitement du fret, qui allait devenir le Automated Commercial Environment (« environnement commercial automatisé ») ou ACE.

Or, la mise au point du nouveau système a été ralentie par de nombreux obstacles. « Nous étions dans un environnement en changement constant », se souvient Brenda Smith. « Il ne s’agissait plus seulement de percevoir des recettes. Nous devions pouvoir détecter et gérer les menaces terroristes ou encore les importations de produits pouvant nuire au consommateur tout en garantissant la conformité avec les accords de libre-échange, qui se sont multipliés de façon exponentielle. En même temps, nous devions construire les différents systèmes dans un contexte de contraintes budgétaires extrêmement difficiles. »

Au cours des quatre dernières années, les choses ont radicalement changé. Grâce au soutien politique dont le projet a bénéficié ainsi qu’à l’apport de financement supplémentaire et, surtout, grâce aux efforts herculéens des personnes impliquées, l’ACE est en passe d’être parachevé.

Le système de traitement automatisé du fret a commencé à porter ses fruits. « L’ACE a donné à la CBP la possibilité de collecter les renseignements au niveau national. Cela nous est très utile parce que nous utilisons tous les points d’entrée du pays», indique Heidi Bray, directrice de la conformité douanière au sein de Fiat Chrysler Automobiles, l’un des trois plus grands fabricants automobiles du pays. « Quand j’ai commencé à m’occuper des questions douanières il y a presque 30 ans, tout se faisait sur support papier et il fallait bien tout planifier à l’avance. Il était difficile de faire entrer ou sortir une cargaison sans qu’il y ait un retard à la frontière », se souvient Heidi Bray. « Nous avons des usines au Canada et beaucoup de fournisseurs qui passent par Detroit. Lorsqu’un chauffeur doit se présenter au comptoir pour soumettre un document papier à un fonctionnaire de la CBP, cela prend beaucoup de temps », poursuit-elle. « Dans un environnement à flux tendu tel que le nôtre, nous ne gardons plus un grand nombre de pièces de rechange à l’usine. Nous avons donc tout intérêt à pouvoir ramener ces pièces pour les utiliser immédiatement pour la production. L’automatisation nous a aidés à cet égard et a eu un impact très positif sur nos activités. »

La CBP s’est également attelée à la tâche de simplifier ses processus, au grand soulagement de nombreux importateurs et exportateurs. « Le commerce international devient de plus en plus complexe », affirme Alexandra Latham, directrice de la conformité douanière à la Costco Wholesale Corporation, un détaillant qui compte des magasins-entrepôts dans neuf pays à travers le monde. « Lorsque nous achetons des marchandises, ces dernières doivent répondre aux exigences règlementaires de neuf pays. » Et comme l’indique Alexandra Latham, tout cela a un coût. « La complexité des exigences règlementaires est telle que toute entreprise qui veut continuer à importer des marchandises est confrontée à des coûts prohibitifs », conclut-elle. La CBP s’est attaquée au problème et a trouvé la manière de simplifier la procédure pour les marchandises entrant aux États-Unis.

« Nous demandions beaucoup de données avant de prendre la décision de laisser entrer les marchandises sur le territoire national », rappelle Brenda Smith. « Au cours des quelque 10 dernières années, nous avons ajouté de nouvelles exigences en matière de renseignement, couche après couche, sans pour autant nous rendre compte des éventuels doublons. Alors, nous nous sommes assis avec les représentants de la communauté des affaires et nous leur avons demandé comment nous pouvions travailler de façon plus efficace », ajoute-t-elle. « Ils nous ont présenté quelques idées et nous avons écouté. »

Au final, la CBP a trouvé la façon de permettre aux importateurs de soumettre une version simplifiée des informations exigées à l’entrée plus en amont dans le processus d’importation. « Cette procédure nous a permis de faire savoir très tôt aux importateurs s’il y avait un problème avec les marchandises et de leur donner l’occasion de trouver une solution », explique Brenda Smith. « Elle a également permis de leur garantir une plus grande prévisibilité dans leur chaîne logistique. Allons-nous arrêter leurs chargements et les soumettre à un contrôle? Si tel est le cas, grâce à ce procédé, les entreprises peuvent prendre les décisions nécessaires concernant leur inventaire et leurs activités en matière de logistique. » 

Des centres spécialisés par secteur d’activité

En 2011, la CBP lance ses Centres d’excellence et d’expertise, transformant ainsi en profondeur la façon dont l’agence interagit avec le secteur privé. Ces centres sont devenus le point névralgique de traitement des envois pour les importateurs. Au nombre de 10, ils se spécialisent dans une variété de secteurs dont l’électronique, les produits pharmaceutiques, l’automobile, l’industrie pétrolière, les produits de consommation et le secteur de l’habillement.

L’idée des centres émane des différentes propositions faites à la CBP dans un document de 2009 rédigé par la Commission consultative du commerce ou COAC. Au cœur de ces propositions figure le concept de « gestion en compte » selon lequel chaque entreprise est un compte. Les envois ne sont donc plus traités sur la base de transactions individuelles. Le secteur privé était convaincu que le procédé de gestion en compte allait permettre de fluidifier l’entrée des marchandises et de garantir plus de prévisibilité quant au moment où les produits allaient se retrouver sur les étalages des magasins.

« Nous communiquons avec le Centre de l’industrie automobile et aérospatiale presque au quotidien », nous raconte Heidi Bray. « Si nous rencontrons des retards à n’importe quel point de passage, les experts du Centre sont là pour nous aider. Le Centre a une vision d’ensemble de tous nos envois à travers le pays, ce qui nous est extrêmement utile. »

L’un des objectifs premiers des centres est de garantir davantage de cohérence. « Le manque d’uniformité aux points de passage était une énorme source de mécontentement au sein de la communauté des affaires », rappelle Heidi Bray. « Parfois, par le passé, certains de nos chargements arrivaient à un point d’entrée et le douanier sur place nous posait une question. Une semaine plus tard, un autre douanier à un autre point de passage nous posait la même question. Personne n’a le temps de répondre à la même question encore et encore à chaque point de passage. Ces démarches répétitives sont lourdes et elles coûtent cher à n’importe quelle entreprise », souligne-t-elle.

« À présent, ce sont les centres qui gèrent ce type de situations. Pour Fiat Chrysler, le manque d’uniformité a pratiquement été éliminé. Ils nous connaissent maintenant. », ajoute Heidi Bray. « Lorsque nos chargements passent par Baltimore ou par Los Angeles, ou tout autre point de passage, et que nous avons besoin de quelque chose, les centres se connectent à l’ACE, examinent les envois concernés et nous aident à résoudre le problème éventuel. Ils nous donnent des orientations sur ce qu’il faut faire pour accélérer la mainlevée de nos marchandises. »

Une solution de guichet unique

Satisfaire les exigences pour le nombre pléthorique de services réglementaires constitue un obstacle majeur. « Même si la CBP nous disait que notre chargement la satisfait, une des 47 autres agences de règlementation pourrait très bien arrêter l’envoi et nous dire qu’on ne peut le faire entrer sur le territoire national », explique Heidi Bray.

Le problème sous-jacent reste le manque d’unité. « Nous constatons des incohérences à travers les services gouvernementaux parce que nous travaillons avec différents systèmes de traitement du fret. Certains utilisent encore du papier et un fax », nous raconte Ted Sherman, directeur principal des services commerciaux mondiaux chez Target, l’un des principaux opérateurs de la grande distribution aux États-Unis et des importateurs de fret conteneurisé.

« Le fait qu’une société ait à louvoyer entre 47 services pour faire entrer ses produits aux États-Unis est très problématique et représente un grand défi pour nous. Les procédures plus traditionnelles ne fonctionneront plus à l’avenir. On ne peut faire passer de façon efficace du fret à travers les frontières alors qu’on est soumis au bon vouloir de 47 services qui agissent indépendamment les uns des autres », souligne-t-il. « Si nous voulons être compétitifs, si nous voulons faire entrer des biens dans le pays à un coût raisonnable et si nous voulons pouvoir les exporter vers des marchés étrangers, le gouvernement doit adopter une démarche plus cohérente et plus conviviale vis-à-vis de l’opérateur. La CBP a fait de l’excellent travail à cet égard. Maintenant, il s’agit de faire en sorte que cette démarche soit adoptée par le reste des agences gouvernementales. »

La CBP a proposé de résoudre le problème notamment en construisant un système d’information qui permette à tous les services d’accéder simultanément aux renseignements. « Nous nous sommes dit qu’il fallait vraiment donner à l’ensemble des services gouvernementaux une vision qui servirait de fil conducteur », explique Brenda Smith. « Mais la CBP ne pouvait pas en être le seul chef de file. Cette vision devait émaner du gouvernement lui-même parce qu’il fallait l’accord et le soutien de 47 services gouvernementaux différents qui étaient parties prenantes au projet. »

Ce soutien s’est concrétisé en février 2014, lorsque le Président Obama a signé un décret afin d’uniformiser les processus d’importation et d’exportation aux États-Unis, en créant un guichet unique pour les entreprises afin qu’elles puissent transmettre par voie électronique les données requises par le gouvernement américain pour l’importation ou l’exportation de fret. Le nouveau système est voué à accélérer les exportations de produits fabriqués aux États-Unis afin que le pays puisse être plus compétitif sur le marché mondial. La date fixée pour le parachèvement du système de guichet unique a été fixé à décembre 2016, à la fin du mandat du Président Obama.

En mars 2014, Gil Kerlikowske a été confirmé dans ses fonctions de Directeur général de la CBP. Bien au fait de la vision du Président Obama, Gil Kerlikowske a ouvert en quelques semaines un dialogue avec le secteur privé afin d’écouter les préoccupations des opérateurs commerciaux. Ces derniers se sont surtout dits inquiets de la façon dont les autres services gouvernementaux comptaient déployer le guichet unique. La communauté des affaires craignait en effet que les agences ne commencent à demander davantage d’informations. Les opérateurs se posaient également des questions quant à l’impact du calendrier de déploiement du nouveau système sur leurs chaînes logistiques et sur l’économie. De plus, ils émettaient des doutes quant à l’utilité du système, se demandant comment l’intégrer dans leurs opérations.

« Monsieur Kerlikowske avait été auparavant directeur du Bureau chargé de la politique nationale du contrôle des drogues à la Maison Blanche. Il a donc pu mettre ses relations à contribution pour ouvrir les portes au secteur privé afin que ce dernier puisse entamer un meilleur dialogue avec les agences participant au projet », nous raconte Maria Luisa Boyce, conseillère principale de la CBP en charge du commerce et du dialogue public. Il a demandé aux chefs de ces agences si leur service pouvait rencontrer la COAC afin d’entamer un dialogue sur les changements qui s’avéreraient nécessaires afin de moderniser les procédures et faire en sorte que le nouveau système soit couronné de succès. »

L’année dernière, l’Agence américaine des produits alimentaires et médicamenteux (Food and Drug Administration – FDA) a ainsi rencontré la COAC et la discussion a été constructive. « Nous avons vraiment expliqué au secteur privé comment nous procédons et je crois pouvoir dire que nous ne sommes jamais autant entrés dans le détail », raconte Douglas Stean, directeur du Bureau de la FDA chargé du respect de la loi et des importations. « Nous avons parlé de nos problèmes et les représentants du secteur privé nous ont apporté beaucoup de conseils qui nous ont donné matière à réflexion. Ce qu’ils voulaient avant tout, c’était davantage d’orientations et d’informations quant à nos exigences », poursuit-il. « Nous nous efforçons d’en faire davantage sur ce front et, dans le cadre des efforts relatifs au guichet unique, nous sommes vraiment entrés dans le détail de nos exigences, sans doute bien plus que jamais auparavant. »

Des exportations accrues

Les exportations ont été un autre domaine prioritaire. En 2010, peu après que le Président Obama a lancé l’Initiative nationale pour l’exportation afin de revitaliser et promouvoir les exportations américaines à l’étranger, la CBP a demandé à la COAC de l’aider à améliorer les procédures nationales à l’exportation et une cartographie des obstacles à un processus fluide a été établie. L’exercice a permis de mettre le doigt sur quatre-vingt goulets d’étranglement.

« Les documents papier étaient une des principales causes de rétention des envois. Autrement dit, dans notre secteur, la plupart des problèmes à l’exportation ont trait aux procédures manuelles liées aux licences », explique Julie Ann Parks, directrice de l’organisation du commerce mondial au sein de Raytheon Company, entreprise active dans le domaine de la défense, du gouvernement civil et de la cybersécurité.

Pour des raisons sécuritaires, le Département d’État américain régit et émet les licences portant sur les envois à caractère militaire vers l’étranger. « Selon le type de licence, nous devons faire en sorte que les documents sur support papier portent le seing de la CBP avant que nous ne puissions importer ou exporter des marchandises », poursuit Julie Ann Parks. « Du point de vue logistique, ça peut être très problématique et prendre beaucoup de temps. Par exemple, nous avons expédié un chargement depuis le port de Los Angeles, que nous avons ensuite ramené par le port de Phoenix parce que cela avait du sens du point de vue logistique. La licence papier devait donc voyager entre ces deux endroits avant que les envois ne reçoivent l’autorisation de partir.», conclut-elle. Mais tout cela est en train de changer. « Le gouvernement passe à présent par le guichet unique pour échanger les informations en matière de licence entre les services », poursuit Mme Parks. « Ça a commencé en décembre dernier et je vous avoue que nous sommes ravis ».

Le mouvement efficace des exportations représente également un élément critique d’un point de vue économique comme le fait remarquer Heidi Bray. « Nous avons des clients à l’étranger et nous devons répondre à leurs besoins. Mais nous ne pouvons pas le faire si nos pièces de rechange et nos véhicules sont arrêtés à un point de passage parce que la douane ne sait pas ce que nous exportons et qu’elle n’a pas d’informations sur nous. Si nous ne respectons pas les horaires des bateaux, parfois, il nous faut attendre une semaine ou deux avant de trouver de la place sur un autre navire », poursuit-elle.

© Fiat Chrysler Automobiles – Les nouvelles Jeep Wrangler destinées à l’exportation sont chargées sur des wagons ferroviaires à l’usine d’assemblage de Fiat Chrysler Automobiles située à Toledo en Ohio.

Rester à la page

La CBP actualise également certaines de ses initiatives. C’est notamment le cas du Customs Trade Partnership Against Terrorism ou C-TPAT (programme de partenariat douane-entreprises contre le terrorisme). Lancé suite au 11 septembre, le C-TPAT a été créé en partenariat avec les sept plus grandes compagnies nationales et vise à garantir la sûreté des chaînes logistiques. Au niveau international, le programme a eu un impact significatif, offrant notamment au reste du monde des protocoles de sécurité de la chaîne logistique. Il constitue également le prototype même du programme d’opérateur économique agréé ou d’opérateur de confiance.

Aujourd’hui, quelque 12 000 entreprises participent volontairement au C-TPAT et peuvent ainsi bénéficier de certains privilèges de traitement accéléré. Elles sont en effet considérées comme présentant un faible risque étant donné qu’elles prennent les dispositions sécuritaires nécessaires afin de couvrir l’ensemble de leur réseau de fournisseurs, qu’elles mettent à disposition de la douane un organigramme des mesures sécuritaires en place et qu’elles se soumettent à une évaluation des risques menées par la CBP.

« Nous ré-outillons le programme afin qu’il reste actuel et pertinent. Bon nombre de facteurs ont changé avec les années », explique Elizabeth Schmelzinger, directrice du C-TPAT au sein de la CBP. « Nous voulions nous assurer que les normes minimales aient encore du sens aujourd’hui et refondre le programme afin qu’il s’inscrive davantage dans la lignée de la structure des programmes d’autres pays. »

Le C-TPAT inclura notamment les exportateurs. « Le programme concernait les importations uniquement. À présent, nous avons ajouté d’autres composantes telles que les exportations », indique Elizabeth Schmelzinger, qui en souligne les avantages à l’avenir. « Nous avons passé des accords avec des pays qui ont des programmes de sécurité de la chaîne logistique similaires. Dans le cadre de ces accords, ces pays honoreront leur engagement vis-à-vis de nos exportateurs à faible risque », explique-t-elle. « Dans les faits, nous contrôlerons moins leurs exportateurs de confiance et eux-mêmes, à leur tour, soumettront les exportateurs C-TPAT à moins de contrôles. Notre objectif est de créer les conditions propices pour aider les exportateurs des États-Unis à s’implanter dans ces autres marchés. »

Certains aspects du programme n’ont pas changé. Les normes du C-TPAT restent élevées. « Il ne suffit pas seulement d’adhérer au programme. Nous pouvons très bien suspendre l’agrément de certaines entreprises et les exclure du programme. L’évaluation est donc constante », rappelle Mme Schmelzinger. « Les citoyens des États-Unis veulent être certains que leurs achats n’appuient pas des activités terroristes, que les entreprises surveillent leur chaîne logistique, vérifient les antécédents de leurs fournisseurs et n’achètent pas de bricoles quelque part dans le monde à l’aveuglette. »

Le C-TPAT continue d’aider la CBP à lutter contre la fraude et à faire respecter la loi. « Nous avons investi du temps, de l’énergie et des ressources pour bien montrer à la CBP que nous sommes dignes de confiance, pour qu’elle n’ait plus à se préoccuper de nous. La CBP pourra alors concentrer ses ressources limitées sur les opérateurs qu’elle ne connaît pas », souligne Heidi Bray.  « Nous connaissons notre chaîne logistique. Nous l’avons sécurisée. Nous savons ce qui va entrer. Ne vous occupez pas de nous. Centrez-vous sur ce que vous ne connaissez pas. »

Pour Brenda Smith de la CBP, le respect de la loi et la lutte contre la fraude sont une autre manière pour la douane d’aider les entreprises états-uniennes à être compétitives. « Il ne s’agit pas seulement de veiller à la circulation des marchandises. Il est important de créer des règles du jeu égales pour tous et auxquelles tout le monde adhère », conclut Brenda Smith. « Pour que les entreprises avec le meilleur produit au prix le plus bas l’emportent au final. »

 

En savoir +
www.cbp.gov