Dossier

Quelques réflexions sur les priorités des Membres de l’OMD

Par Kunio Mikuriya, Secrétaire général de l'Organisation mondiale des douanes

Lors des sessions du Conseil de l’OMD de 2019, les Membres ont entériné un nouveau Plan stratégique pour la période 2019-2022 épelant les neuf priorités sur lesquelles le Secrétariat devra concentrer ses travaux, à savoir : la gestion coordonnée des frontières, la sûreté et la sécurité, la Convention de Kyoto révisée, le commerce électronique, le Système harmonisé, la stratégie de renforcement des capacités, la mesure de la performance, l’éthique, la douane numérique et l’analyse des données. Dans le présent article, je passerai en revue chacun de ces thèmes pour expliquer ce que nous avons accompli dernièrement dans tous ces domaines et ce qui nous attend.

La gestion coordonnée des frontières

Un des principaux moteurs de la gestion coordonnée des frontières (GCF) est la connectivité, principe qui est appuyé par l’établissement de plateformes informatiques intégrant différents services et pouvant être reliées à travers les frontières. Ces plateformes peuvent prendre diverses formes et porter différents noms. Nous les appelons des environnements de guichet unique. Le Recueil de l’OMD sur le guichet unique fournit des orientations sur ce à quoi devraient ressembler ces environnements et comment ils devraient fonctionner.

Compte tenu du taux d’adoption élevé des guichets uniques dans le monde, l’OMD s’est lancée dans l’élaboration d’un « rapport d’étude sur le guichet unique » qui présentera les conclusions d’une enquête menée auprès des Membres, notamment les typologies et modèles existants, et qui abordera les problèmes d’interopérabilité ainsi que l’incidence des dernières technologies et des outils analytiques sur ce genre d’environnement et sur son évolution.

Par ailleurs, pour permettre une harmonisation des données et ouvrir la voie à une collaboration numérique, au niveau national et international, qui puisse sous-tendre le déploiement des guichets uniques, l’OMD continue d’étoffer son Modèle de données afin qu’il couvre de plus en plus d’obligations règlementaires aux frontières. L’adoption du Modèle par un nombre croissant de Membres de l’OMD est une évolution positive.

J’ai aussi le plaisir de pouvoir annoncer que, grâce aux travaux menés par les acteurs de l’industrie des appareils d’inspection non intrusive (INI), une nouvelle norme a vu le jour cette année pour les fichiers radiographiques générés par les dispositifs d’INI. Connue sous le nom de « format de fichier uniformisé » (UFF), cette norme devrait grandement faciliter l’interopérabilité entre les appareils d’INI proposés par les différents fabricants, ainsi que l’échange d’images au sein des administrations des douanes et entre elles. Il est à présent essentiel que les Membres de l’OMD commencent à utiliser cette norme en exigeant de leurs fournisseurs qu’ils installent, si possible, l’UFF sur les équipements actuellement utilisés et en ajoutant les spécifications de l’UFF 2.0 dans leurs appels d’offres lors de l’achat de systèmes d’INI. Les manières d’améliorer la norme ont été débattues mais les évolutions à cet égard dépendront en grande partie du niveau d’utilisation de la version qui a été adoptée récemment.

La collaboration numérique exige que des mécanismes sous-jacents de coopération soient en place entre la douane et les autres organismes. Des manuels ont été publiés sur l’établissement de mécanismes de coordination et de coopération entre les administrations douanières et fiscales ainsi qu’entre les douanes et la police. Un nouveau manuel centré sur la coopération entre les douanes et les cellules de renseignement financier est en cours de rédaction et sera soumis pour examen et adoption en juin 2020.

La sûreté et la sécurité

L’OMD continue d’offrir une assistance technique dans le cadre de son Programme sur la sécurité, dans cinq domaines de travail : le contrôle des passagers, la lutte contre le trafic de produits chimiques et de composants pouvant être utilisés pour la fabrication d’engins explosifs improvisés (EEI), le contrôle des échanges de nature stratégique, la lutte contre le trafic d’armes légères et de petit calibre (ALPC) et le financement du terrorisme. Nous aurons l’occasion de passer en revue les progrès accomplis dans ces domaines lors de la deuxième Conférence sur la sécurité de l’OMD qui se tiendra à la mi-décembre 2019.

Des évolutions intéressantes ont lieu dans le domaine du contrôle des passagers, en commençant par les premiers déploiements du Système d’évaluation et de ciblage des voyageurs (GTAS), une application qui permet de recueillir, de visualiser et d’analyser les données tirées des renseignements préalables concernant les voyageurs (RPCV) et des dossiers passagers (PNR)). Grâce au GTAS, le Secrétariat de l’OMD peut à présent non seulement continuer à promouvoir les normes concernant les RPCV et les dossiers passagers, mais aussi répondre aux demandes des administrations qui ne disposent pas de la capacité en interne pour mettre sur pied leur propre système mais qui veulent commencer à utiliser de telles données. Rappelons que le GTAS est une application de source ouverte et gratuite. Le système a récemment été installé aux Maldives et le Service des douanes de ce pays partage son expérience à ce propos dans le présent numéro du magazine.

L’OMD a commencé à travailler aussi sur la question du contrôle des voyageurs dans le secteur maritime, en se centrant avant tout sur les navires de croisière et en se penchant sur la possible normalisation des données pour les passagers maritimes. J’aimerais, par ailleurs, revenir sur le lancement d’un nouveau projet, baptisé COLIBRI. Le projet se centre sur l’aviation générale, qui constitue un secteur qui n’est pas soumis à des contrôles très stricts, et sur la route de la cocaïne. Il se compose d’un volet lié au renforcement des capacités ainsi que d’un volet informatique qui est très prometteur.

Je suis ravi d’annoncer que le Groupe de l’OMD sur la contrefaçon et le piratage (CAP) s’est mis d’accord sur un nouveau mandat qui permettra au groupe d’apporter une assistance et un soutien plus concrets aux travaux du Secrétariat en vue d’élaborer des outils et des documents d’orientation pertinents et non contraignants, dans le but de répondre aux risques émergents et aux besoins des Membres de l’OMD qui souhaitent renforcer leur capacité de lutte contre la contrefaçon et le piratage.

Le Secrétariat de l’OMD se penche aussi sur les possibilités s’offrant à lui d’être plus actif dans la protection de l’environnement. Les Parties contractantes des Conventions de Bâle, de Rotterdam et de Stockholm (trois accords environnementaux multilatéraux portant respectivement sur les déchets dangereux, les produits chimiques et les pesticides dangereux, et les polluants organiques persistants) se sont réunies en avril 2019 et ont réaffirmé tant l’importance du rôle de la douane que le besoin de coopérer avec l’OMD, cette dernière étant appelée à garantir le respect des dispositions des trois accords en question. Sur ce dernier point, l’Organisation prépare actuellement une cinquième édition de l’opération de lutte contre la fraude DEMETER et j’espère que toutes les administrations des douanes uniront une fois de plus leurs forces et feront montre de leur engagement pour la lutte contre le trafic de déchets illicites.

En effet, les opérations de lutte contre la fraude nous permettent de maintenir le niveau de nos efforts de répression et d’obtenir des rapports de saisie des administrations des douanes, qui vont ensuite alimenter le Réseau douanier de lutte contre la fraude (CEN) de l’OMD. Cela étant, la quantité de données recueillies au cours d’une opération ne suffit évidemment pas pour établir une image complète du commerce illicite et n’offre qu’un simple aperçu de ce qui se passe sur le terrain. Compte tenu de cet état de fait, j’aimerais une fois de plus rappeler aux Membres de l’OMD à quel point il est important de partager les données relatives à la lutte contre la fraude par le biais du CEN, dans la mesure où nous avons besoin de données détaillées au niveau mondial afin de comprendre pleinement le phénomène du commerce illicite. En effet, grâce à ces informations, nous pourrons améliorer nos efforts de ciblage et identifier les responsables de ces activités odieuses qui empoisonnent la chaîne logistique du commerce international.

Il va sans dire qu’il est tout aussi important de recueillir et d’analyser les données, de manière plus générale, afin d’ouvrir la voie à une analyse des risques concrète et à des contrôles efficaces sur la base du renseignement. À ce sujet, je me permettrai d’ajouter que je suis très heureux de constater que de plus en plus d’administrations douanières installent le réseau douanier national de lutte contre la fraude (nCEN), autre outil essentiel que l’OMD fournit à ses Membres gratuitement.

La Convention de Kyoto révisée

La Convention internationale révisée pour la simplification et l’harmonisation des régimes douaniers (Convention de Kyoto révisée ou CKR), qui a été adoptée en 1999 et est entrée en vigueur en 2006, compte à l’heure actuelle 120 Parties contractantes. L’OMD continue d’apporter une assistance à ses Membres, en particulier aux petites économies insulaires, afin qu’ils ratifient la Convention.

De plus, des discussions sont en cours sur la modalité à suivre pour revoir cet important instrument, avec une attention particulière sur les Annexes spécifiques D et K, qui portent respectivement sur les zones franches et les règles d’origine. Afin d’appuyer le travail du Groupe de travail de l’OMD en charge de l’examen complet de la Convention de Kyoto révisée (GT-CKR), le Secrétariat a entrepris des travaux de recherche sur les zones douanières spéciales et les zones franches.

À ce propos, la littérature existante a été passée en revue et, tout au long de l’année 2018 et au début de 2019, une série d’ateliers régionaux a été organisée afin d’encourager le débat sur ces zones douanières spéciales entre les Membres de l’OMD. Parallèlement à ces activités, un travail de terrain a été mené dans 11 pays. Sur la base des connaissances acquises à travers ces initiatives, un document de recherche a été élaboré offrant une analyse de la situation actuelle concernant ces zones, que nous espérons pouvoir compléter par un guide dans les prochains mois.

Le commerce électronique

En juin 2018, l’OMD a adopté le Cadre de normes sur le commerce électronique transfrontalier afin d’aider ses Membres à élaborer ou à renforcer leur cadre stratégique et opérationnel pour ce type de commerce. Cette année, le Conseil de l’OMD a entériné les spécifications techniques relatives au Cadre ainsi que d’autres documents d’orientation qui viennent compléter l’instrument, tels que les définitions de certains termes utilisés, les diagrammes, les modèles d’entreprise et les études de cas. Une stratégie de mise en œuvre, un plan d’action et un mécanisme visant à garantir que le Cadre soit adopté et appliqué le plus largement possible ont également été adoptés.

Tous ces documents ont été réunis dans un Dossier sur le commerce électronique, voué à être un outil évolutif qui sera régulièrement tenu à jour et actualisé. De plus, les travaux concernant un jeu de données de référence sur le commerce électronique, les différentes approches en matière de recouvrement des recettes et le rôle et les responsabilités des parties prenantes du commerce électronique se poursuivront et les documents connexes seront soumis au Conseil de l’OMD pour examen en juin 2020.

Le Cadre met l’accent sur les données électroniques préalables aux fins de l’évaluation des risques avant l’arrivée. Durant ces 20 dernières années, l’OMD n’a cessé de plaider en faveur d’un environnement dématérialisé pour le commerce traditionnel. Il en va de même pour le commerce électronique. Les services de courrier exprès soumettent en grande partie des données électroniques préalables dans la lignée de ce que recommande le Cadre de normes, ce qui permet aux douanes de mener leurs évaluations de risque à l’avance. Toutefois, bien que certains progrès aient été réalisés dans quelques pays qui ont bénéficié du soutien de l’OMD et de l’Union postale universelle (UPU), les opérateurs postaux restent à la traîne.

Au cours des derniers mois, l’OMD et l’UPU ont travaillé ensemble afin de mettre au point des orientations supplémentaires concernant l’échange de données électroniques préalables, notamment en matière de saisie et de qualité des données, et concernant les cadres légaux et opérationnels qui sous-tendent cet échange. Ces travaux ont abouti aux « Directives conjointes OMD-UPU sur l’échange de données électroniques préalables entre les douanes et la poste » qui ont été adoptées par le Conseil de l’OMD en juin 2019.

Les deux organisations continuent aussi d’apporter leur soutien aux douanes et aux postes concernant l’utilisation de données électroniques préalables et la mise en place du système de déclaration en douane (Customs Declaration System ou CDS), qui a été mis au point par le Centre des technologies postales de l’UPU.

Le Système harmonisé

L’édition 2022 du Système harmonisé (ou SH) a été adoptée par le Conseil de l’OMD et entrera en vigueur le 1er janvier 2022 pour toutes les Parties contractantes à la Convention sur le SH, dont le nombre s’élevait à 158 en septembre 2019. J’espère sincèrement que cette nouvelle version du SH sera consciencieusement mise en œuvre par toutes les Parties contractantes du SH.

La possibilité d’une révision stratégique du SH a été soulevée par la Commission de politique générale de l’OMD, ce qui a abouti à l’organisation d’une Conférence à ce sujet en mai 2019. Après avoir présenté à la Commission de politique générale un rapport sur les discussions de la Conférence, le Secrétariat a été prié de préparer un argumentaire concernant la portée d’une éventuelle révision, son impact initial, les éventuels mécanismes de gouvernance concernant le processus de changement et les coûts attendus sur le plan financier et des ressources humaines, en vue de le soumettre dans un premier temps au Comité financier de l’OMD.

La stratégie de renforcement des capacités

Les Membres de l’OMD ont demandé au Secrétariat de revoir sa stratégie de renforcement des capacités et de gestion des experts, afin de s’assurer que la stratégie suive une direction future clairement définie et améliore, en conséquence, l’exécution de toutes les activités de renforcement des capacités de l’OMD. Il a été décidé, entre autres, de créer un vivier d’experts sur chaque sujet pour lequel le Secrétariat apporte une assistance technique dans chacune des régions de l’OMD.

Plus de 600 activités de renforcement des capacités ont été menées de juillet 2018 à juin 2019 et des informations détaillées à ce sujet sont disponibles dans le Rapport de situation sur le renforcement des capacités de l’OMD. Cette année, le Secrétariat de l’OMD a également publié son Rapport sur le Programme Mercator qui présente les activités entreprises depuis le lancement du programme il y a cinq ans.

La mesure de la performance

Le Conseil de l’OMD a adopté le mandat du Groupe de travail sur la mesure de la performance dont le rôle est de définir un mécanisme de mesure de la performance douanière. Le Groupe se réunira dans les prochaines semaines et j’invite toutes les administrations à y participer. Je ne peux que souligner encore une fois qu’une participation large des Membres aux organes de travail de l’OMD débouche sur des résultats plus complets.

Par ailleurs, le Secrétariat de l’OMD s’est également penché sur la méthodologie utilisée par d’autres organisations internationales, notamment par la Banque mondiale et par son équipe en charge du rapport Doing Business. Le Secrétariat poursuit, d’ailleurs, son dialogue avec cette dernière afin de relayer les opinions des douanes ainsi que celles du Groupe consultatif du secteur privé de l’OMD, dans un effort visant à revoir la méthodologie utilisée. Il a également coopéré avec la Banque mondiale afin d’améliorer l’Étude de l’OMD sur le temps nécessaire pour la mainlevée des marchandises qui constitue un outil essentiel servant de véritable indicateur de performance.

L’éthique

Le Secrétariat de l’OMD mène plusieurs types de missions à la demande de ses Membres, comme des missions d’évaluation de l’éthique, des missions pour offrir des orientations sur l’introduction de systèmes de mesure de la performance et des missions ad hoc afin de fournir un soutien en matière de révision des codes de conduite, des stratégies concernant l’éthique et des plans de formation ou, encore, en vue d’un exercice de cartographie des risques de corruption.

Il a récemment recueilli les expériences de certaines administrations en matière de mise en œuvre du sixième principe portant sur les « contrôle et enquête » inscrit dans la Déclaration d’Arusha de l’OMD sur la bonne gouvernance et l’éthique en matière douanière, expériences qu’il a publiées dans un document intitulé « Recueil de bonnes pratiques en matière d’éthique dans le domaine du contrôle interne et de la relation avec les services de contrôle externe ».

Par ailleurs, en janvier 2019, l’OMD et l’Agence norvégienne pour la coopération au développement ont lancé le Programme anti-corruption et de promotion de l’éthique (A-CIP) afin d’apporter une aide à 11 Membres de l’OMD, à savoir l’Afghanistan, l’Éthiopie, le Ghana, le Liban, le Liberia, le Mali, le Mozambique, le Népal, la Sierra Leone, la Tanzanie et la Tunisie. Chacune de ces administrations devra élaborer un plan d’action pluriannuel, prévoyant des indices de référence et des critères clairs de mesure de la performance.

La douane numérique et l’analyse des données

Le Secrétariat de l’OMD a été invité à concentrer ses travaux sur la mise au point d’orientations et le développement de capacités afin d’appuyer la numérisation des opérations douanières et l’utilisation des technologies et de l’analyse des données. Il s’agit de l’une des nouvelles priorités du Plan stratégique et de l’un des thèmes qui seront abordés par la Commission de politique générale de l’OMD lors de sa session de décembre 2019, dans le but de fournir au Secrétariat des orientations.

L’OMD prévoit, entre autres, de préparer un Dossier sur la douane numérique qui regroupera toutes les informations pertinentes mais aussi les outils et les documents d’orientation et de formation qui peuvent être utilisés par les administrations des douanes en vue de mettre en place de nouveaux mécanismes pour le recueil, l’échange et l’analyse de données. Les travaux de collecte d’études et de méthodes se poursuivra et des ateliers régionaux seront également organisés sur les technologies de rupture afin de continuer les efforts de sensibilisation et de partage des meilleures pratiques.

Le personnel spécialisé de l’OMD veillera à apporter un soutien continu en matière de renforcement des capacités dans ces domaines. Le Secrétariat poursuivra ses travaux par le biais du Serveur d’informatique en nuage, offrant un soutien et des orientations aux Membres dans le domaine de l’analyse des données, à travers la mise au point de solutions plus concrètes qui soient adaptées aux thématiques et aux activités douanières.

Conclusion

J’ai choisi de ne passer en revue que quelques-unes des activités menées et des résultats obtenus au cours des 12 derniers mois concernant chacune des priorités du nouveau Plan stratégique de l’OMD. D’autres activités de l’OMD sont résumées dans les articles qui suivent, sous les rubriques consacrées à chaque Direction de l’OMD.

Pour conclure, j’espère que les différents comptes rendus de ce que l’OMD a accompli et projette de faire dans les mois à venir susciteront votre intérêt et qu’il en ira de même pour tous les autres articles choisis pour la présente édition du magazine. Excellente lecture !