Dans un rapport intitulé Commerce et changement climatique – Promouvoir les objectifs climatiques à travers un accord de l’OMC, le Conseil national de commerce de Suède analyse les possibilités dont disposent l’Organisation mondiale du commerce (OMC) et ses membres pour promouvoir les objectifs climatiques à travers un accord commercial. Il y examine les questions liées à la libéralisation du commerce de biens et de services respectueux du climat et à la réforme des subventions aux combustibles fossiles. Concernant la libéralisation du commerce des produits respectueux du climat, le rapport souligne qu’il est important d’impliquer les responsables douaniers dans les discussions et recommande qu’un organe d’experts soit nommé, composé notamment de représentants du Secrétariat de l’OMD, pour apporter une assistance aux négociateurs. Le rapport indique également qu’il est essentiel d’assurer la coopération entre les parties négociatrices au sein de l’OMD afin qu’elles s’attachent à mieux aligner la nomenclature du Système harmonisé (SH) pour appuyer la transition climatique, par exemple, en créant de nouveaux codes du SH pour les marchandises écologiques les plus importantes. Le présent article se penche sur les discussions en cours relatives à la libéralisation du commerce des biens environnementaux et respectueux du climat et aborde les questions d’intérêt pour les douanes et les professionnels du commerce qui travaillent à l’OMD ou avec elle. Il s’attarde également sur les défis et les opportunités concernant les travaux futurs.

Le thème du commerce et de l’environnement figure depuis longtemps à l’ordre du jour des discussions de l’OMC et diverses initiatives ont été lancées pour tenter de libéraliser le commerce des biens environnementaux, sans grand succès jusqu’à présent. Dernier exemple en date, les négociations relatives à l’Accord sur les biens environnementaux (ABE) en sont au point mort depuis 2016. En dehors de l’OMC, les négociations de l’APEC (Coopération économique pour l’Asie-Pacifique) sur ces biens se sont, elles, conclues par un succès en 2012.

L’urgence de la crise climatique a cependant redonné une nouvelle impulsion aux négociations au sein de l’OMC. En décembre 2021, une Déclaration ministérielle a été lancée concernant les « Discussions structurées sur le commerce et la durabilité environnementale ». Sur les 164 membres que compte l’OMC, 71 ont signé la Déclaration à titre de coauteurs. Les membres ont convenu, entre autres, d’examiner les possibilités de promouvoir et de faciliter les échanges de biens et de services environnementaux en vue d’atteindre les objectifs écologiques et climatiques, et de déterminer les approches éventuelles à adopter en ce sens, en tenant notamment compte de la chaîne logistique et des éléments techniques et règlementaires. Les membres participant aux « Discussions structurées sur le commerce et la durabilité environnementale » ont aussi adopté un plan de travail. L’objectif est d’aboutir à des résultats concrets d’ici à la treizième Conférence ministérielle de l’OMC[1]. Parallèlement à ce travail, un plus petit groupe de pays, composé de la Nouvelle-Zélande, du Costa Rica, de Fidji, de l’Islande, de la Norvège et de la Suisse, négocie également la libéralisation des biens et services environnementaux dans le cadre des négociations sur l’Accord sur les changements climatiques, le commerce et la durabilité (initiative dite ACCTS, de son acronyme anglais).

Les négociations précédentes portaient sur les « biens environnementaux ». Étant donné que le champ d’application de notre rapport porte sur les mesures qui peuvent contribuer à réduire les émissions de gaz à effet de serre (donc, dans un but d’atténuation du changement climatique), nous avons choisi de nous focaliser sur les « biens respectueux du climat » qui peuvent être considérés comme un sous-ensemble des biens environnementaux. Le raisonnement suivi pour la libéralisation des biens respectueux du climat est essentiellement le suivant : la libéralisation réduirait le coût que supposerait la réduction des gaz à effet de serre et favoriserait l’expansion de technologies écologiques ainsi que la circulation plus fluide des marchandises à travers les frontières. Notre rapport recommande donc aux négociateurs de viser une élimination complète des droits et de s’attaquer aux obstacles non tarifaires portant sur autant de biens respectueux du climat (et leurs intrants) que possible.

Mais qu’entend-on par « bien respectueux du climat » ? La principale difficulté des précédentes négociations tenait à la définition et à la sélection des produits dont le commerce devait être libéralisé. Le sujet devrait également être abordé lors de négociations futures. Les négociations de l’APEC sur les produits environnementaux ont recouru à la définition de l’OCDE/Eurostat[2] pour déterminer les marchandises qui pouvaient être assujetties à un régime de libéralisation commerciale accélérée. Au titre de cette définition, les biens environnementaux doivent avoir une utilisation finale environnementale, au niveau de la protection de l’environnement ou encore de la gestion des ressources[3]. Toutefois, les critères afférents à l’utilisation finale dans la définition de l’OCDE/Eurostat posent deux grands problèmes : d’abord, comment gérer les produits à double usage, dont l’usage final est tant écologique que non écologique (comme un tuyau de canalisation qui peut être utilisé dans une station d’épuration des eaux ou pour transporter du pétrole[4]) ; ensuite, la définition n’inclut pas les « produits écologiquement préférables » qui causent moins de dégâts pour l’environnement que les produits de remplacement, au niveau de leur production, consommation ou élimination.[5] Il s’agit dans ce cas, par exemple, du papier recyclé ou encore des matériaux de construction durable.

En l’absence d’une définition univoque et face à la variété de listes identifiant les biens environnementaux[6], les questions de définition constituent une part importante des négociations. S’il serait souhaitable de disposer d’une définition claire[7], cette dernière n’est pas essentielle, comme l’illustrent les négociations de l’APEC et sur l’Accord sur les biens environnementaux qui ont contourné la difficulté en déterminant les produits en fonction de catégories environnementales, par exemple « une énergie plus propre et renouvelable », et en négociant ensuite les listes sur la base de suggestions.

Le problème du double usage peut être résolu de plusieurs manières. Par exemple, il serait possible d’utiliser les « positions portant la mention ex » qui désignent les produits de manière plus détaillée que le code à six chiffres du SH de l’OMD, ou encore de libéraliser un produit donné pour son usage tant environnemental que non environnemental[8]. Les négociations sur l’ABE se sont appuyées de manière intensive sur les mentions « ex » pour inclure les produits et les intrants à double usage.

Les négociations tarifaires se fondent sur la nomenclature du Système harmonisé et, en conséquence, les définitions doivent être alignées sur les classements dans le SH et s’y conformer. Toutefois, il n’existe pas de chapitre spécifique pour les produits environnementaux et respectueux du climat, et le niveau de précision des descriptions concernant ces produits dans le SH varie d’une sous-position à l’autre. Certaines sous-positions à six chiffres se réfèrent à un produit environnemental spécifique[9], mais d’autres contiennent tant des biens environnementaux que non environnementaux[10]. La création de positions « ex » permet de s’attaquer au problème du double usage et de se référer aux produits de manière plus spécifique et détaillée que les codes à six chiffres. Pour ce faire, des sous-catégorisations à huit, neuf et 10 chiffres peuvent être ajoutées, suivant l’exemple de ce qui se fait au niveau des pays et des blocs commerciaux pour les barèmes tarifaires nationaux et régionaux.[11]

Durant la récente révision du SH pour 2022, plusieurs nouveaux produits respectueux du climat[12] ont été ajoutés et ces derniers pourraient être facilement inclus dans une négociation commerciale. La prochaine révision du SH pour 2027 offre l’occasion d’ajouter des références spécifiques aux biens respectueux du climat. Des codes plus précis contribueraient avant tout à rendre la facilitation des produits plus aisée et ciblée mais aussi d’abaisser les obstacles administratifs aux négociations commerciales. De plus, une précision accrue dans les codes permettrait de mieux aligner les autres instruments de politique commerciale (tels que les règles d’origine et les normes) sur les objectifs de la politique climatique. De notre point de vue, il serait donc très utile de mener des travaux de recherche en collaboration avec le secteur industriel en vue de déterminer quelles pourraient être les technologies qui pourraient être classées dans des codes particuliers à six chiffres, facilitant ainsi davantage leur libéralisation.  Les parties à un accord commercial pourraient aussi s’engager à coopérer avec l’OMD pour mieux aligner la nomenclature du SH afin de promouvoir la transition climatique.

Comme nous l’avions indiqué plus haut, outre le problème du double usage, il convient de savoir s’il faut inclure les produits dits écologiquement préférables. Ces produits sont définis par rapport à des produits alternatifs, ce qui pose un problème corollaire : sur une échelle allant des biens les plus nocifs aux plus bénéfiques pour l’environnement, où situer la ligne de démarcation pour savoir si un produit est plutôt dommageable ou pas ? Les décisions à ce propos peuvent se fonder sur des critères tels que l’empreinte carbone ou encore le cycle de vie.

Il existe des limites légales pour la libéralisation de certains produits écologiquement préférables. Les obligations de non-discrimination (traitement national et de la nation la plus favorisée) dans l’Accord général sur les tarifs douaniers et le commerce de 1994 (le GATT de 1994) ne permettent pas d’imposer une discrimination entre des « produits similaires »[13] (par exemple, les produits présentant les mêmes caractéristiques physiques mais dont la production engendre des émissions différentes). Il pourrait y avoir des solutions à long terme mais, compte tenu de la complexité du contexte politique, elles semblent peu réalistes sur le court terme. Nous n’avons donc pas estimé qu’il serait souhaitable ni envisageable d’inclure dans les négociations les produits écologiquement préférables qui sont considérés comme des « produits similaires ».

Toutefois, il existe plusieurs bonnes raisons d’inclure les produits écologiquement préférables qui peuvent être identifiés aisément, comme les « produits qui sont reconnaissables à travers une différence observable ou mesurable dans leurs propriétés chimiques ou physiques »[14] et ceux portant un code du SH spécifique et qui pourraient être considérés comme n’étant pas des « produits similaires ». À cet égard, les membres de l’OMC peuvent contribuer à la création de codes spécifiques du SH pour les produits écologiquement préférables en coopération avec l’OMD.

Compte tenu du rythme des progrès technologiques et des changements intervenant dans les propriétés et les normes des produits, les listes peuvent rapidement devenir désuètes. Pour faire face à cet écueil, nous recommandons dans notre rapport d’inclure dans tout accord commercial des dispositions de révision afin de pouvoir y ajouter rapidement des produits supplémentaires, ainsi que des clauses qui garantissent un réexamen de la situation tous les quatre ou cinq ans. Idéalement, une telle révision devrait être menée en coordination avec la mise à jour de la nomenclature du SH. Par conséquent, il serait important d’impliquer en continu les représentants des douanes et les professionnels du commerce qui travaillent à l’OMD ou avec elle, en vue de coordonner les travaux de libéralisation du commerce avec eux.

Après avoir examiné les questions relatives à la définition et à la sélection des produits respectueux du climat qui feront l’objet d’une libéralisation, nous avons analysé la possibilité d’inclure ces produits dans les négociations en nous basant sur des listes existantes choisies à cet effet (voir le tableau 1 pour un aperçu des listes). Les listes ont été sélectionnées en fonction de leur pertinence, dans la mesure où elles incluent des biens qui peuvent potentiellement atténuer les émissions de gaz à effet de serre. Elles ont été puisées dans les documents utilisés lors de négociations précédentes à l’OMC ou au sein de l’APEC, ainsi que dans la littérature grise. La plupart des listes ne sont plus d’actualité et devraient être revues compte tenu des évolutions technologiques intervenues depuis leur publication.

Même si notre but n’était pas de présenter une liste spécifique de produits, notre analyse nous a permis de conclure qu’il existe pléthore de possibilités pour déterminer les produits respectueux du climat dont le commerce pourrait être libéralisé au titre d’un accord commercial.  À partir des listes examinées, nous avons relevé plus de 450 codes du SH à six chiffres contenant plus d’un millier de produits ou d’intrants qui peuvent être considérés comme étant pertinents du point de vue du climat. Notre suggestion serait d’inclure autant de produits respectueux du climat que possible dans toutes les négociations, afin de s’assurer de pouvoir en tirer les plus grands avantages, du point de vue climatique.

L’évaluation de la « contribution » des produits nouveaux ou existants à l’’atténuation des gaz à effet de serre est technique et exige une expertise spécifique. Il serait donc souhaitable de nommer un organe d’experts qui puisse apporter des orientations aux négociateurs et les aider dans leurs appréciations. Un tel groupe pourrait se composer d’experts sur le climat, l’industrie et les négociations climatiques, ainsi que de représentants des administrations des douanes et du Secrétariat de l’OMD, en vue d’apporter un conseil sur le classement dans le SH et sur les mises à jour de la nomenclature du SH.

Dans notre rapport, nous avons également comparé les catégories utilisées pour sélectionner les produits pris en compte dans le cadre des négociations sur l’ABE et qui ont été identifiées par le Groupe d’experts intergouvernemental sur l’évolution du climat (GIEC) comme présentant des possibilités en matière d’atténuation des gaz à effet de serre. Nous avons relevé des écarts qui pourraient être comblés à travers l’inclusion de nouvelles catégories, qui élargiraient la portée des discussions, comme l’infrastructure climatique, les technologies qui viennent étayer les changements de comportement, l’économie circulaire, ainsi que la gestion de l’agriculture, des terres et des forêts (voir diagramme ci-dessous).

La participation des pays en développement lors de précédentes négociations sur les produits environnementaux a été limitée. Certains se sont inquiétés que les importations ne viennent perturber les industries nationales et l’emploi. Toutefois, sous une perspective climatique, la contribution des pays en développement est hautement souhaitable. Une meilleure gestion de l’environnement permettrait à ces derniers de profiter d’un accès plus abordable aux technologies à faible émission de carbone, d’accroître le bien-être social et de bénéficier de possibilités de participer à des chaînes de valeur mondiales pour les produits respectueux du climat.

Des suggestions ont été formulées pour encourager la participation des pays en développement, notamment l’élargissement de la portée des négociations pour y inclure, par exemple, davantage de produits écologiquement préférables et de marchandises issues de l’agriculture (au niveau desquels certains pays en développement offrent un avantage comparatif). Il a également été suggéré de prévoir des activités de renforcement des capacités et d’apporter une assistance à ces pays afin de répertorier et d’inclure dans les listes des produits qui présentent un intérêt pour eux.

Pour conclure, une libéralisation du commerce des produits respectueux du climat à l’OMC pourrait contribuer à la transition climatique et aider les pays à atteindre les objectifs de l’Accord de Paris. Elle réduirait le coût des mesures d’atténuation des gaz à effet de serre et favoriserait l’expansion des technologies propres et la circulation plus fluide des marchandises à travers les frontières.

Notre rapport souligne l’importance des organes de travail de l’OMD concernés ainsi que des experts du SH dans le cadre de toutes les négociations. L’une de ses principales recommandations est de nommer un groupe d’experts pour appuyer les travaux des négociateurs sur les questions techniques. Un tel groupe pourrait être composé d’experts sur le climat, l’industrie et les négociations commerciales, et de représentants des douanes et du Secrétariat de l’OMD. Nous proposons également que les parties à un accord commercial s’engagent éventuellement à coopérer avec l’OMD pour mieux aligner la nomenclature du SH afin de promouvoir la transition climatique. Une plus grande précision dans les codes permettrait non seulement de faciliter les efforts de libéralisation des produits respectueux du climat mais aussi de mieux aligner les autres instruments de politique commerciale, tels que les règles d’origine et les normes, sur les objectifs climatiques. Nous sommes enfin d’avis qu’un accord devrait idéalement inclure des clauses visant à garantir qu’une révision soit entreprise tous les quatre ou cinq ans et qu’elle soit coordonnée avec la révision des codes du SH, afin de s’assurer que de nouveaux codes puissent être ajoutés aux listes. À travers l’OMD, les douanes pourraient apporter une importante contribution dans tous ces domaines.

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emilie.eriksson@kommerskollegium.se

[1]  Au moment de l’impression du présent magazine en juin 2022, la date de la CM13 n’avait pas encore été fixée. La Conférence ministérielle de l’OMC se réunit généralement tous les deux ans, la douzième édition se tenant en juin 2022.

[2] « L’industrie des biens et services environnementaux comprend les activités qui produisent des biens et des services servant à mesurer, prévenir, limiter, réduire au minimum ou corriger les atteintes à l’environnement, telles que la pollution de l’eau, de l’air et du sol, ainsi que les problèmes liés aux déchets, au bruit et aux écosystèmes.  Cette industrie comprend les technologies, produits et services moins polluants, qui réduisent les risques pour l’environnement, minimisent la pollution et économisent les ressources ». Organisation de Coopération et de Développement Économiques (OCDE), OECD Expert Workshop on Optimising Global Value Chains for Environmental Goods and Services: Summary of the Workshop. OECD Publishing, Paris, 2016.

[3] Eurostat, The Environmental Goods and Services Sector. Luxembourg, Office des Publications pour l’Union européenne, 2009.

[4] World Bank, International trade and Climate Change: Economic, Legal, and Institutional Perspectives. 2008.

[5] Balineau, G. & De Melo, J., Removing barriers to trade on environmental goods: An appraisal. World Trade Review. 2013. 12. 10.1017/S1474745613000074.

[6] Cf. Sugathan, M., Lists of Environmental Goods: An Overview, ICTSD, 2013, pour un examen des différents contextes institutionnels qui ont abouti à l’élaboration des listes. Les questions de définition ont par ailleurs été traitées dans d’autres enceintes.

[7] Cosbey, A., Breathing Life into the List: Practical Suggestions for the Negotiators of the Environmental Goods Agreement. 2015.

[8] Kim, J. A., Issues of Dual Use and Reviewing Product Coverage of Environmental Goods. OECD Trade and Environment Working Papers 2007/1, OECD Publishing, 2007.

[9] Le code 8502.31 du SH, par exemple, couvrant les groupes électrogènes, à énergie éolienne.

[10] Le code 7308.20 du SH, par exemple, couvrant les tours et pylônes, qui peuvent être utilisés non seulement pour les tours de turbines éoliennes mais aussi pour les plateformes pétrolières.

[11] Programme des Nations unies pour l’environnement, South-South trade in renewable energy: a trade flow analysis of selected environmental goods, 2014.

[12] Comme les LED, qui sont plus efficaces du point de vue énergétique, ou les nouveaux véhicules électriques lourds, Steenblik, R., Code Shift: The environmental significance of the 2022 amendments to the Harmonized System. International Institute for Sustainable Development, 2020

[13] Articles I et III du GATT de 1994.

[14] Steenblik, R. Liberalising Trade in ‘Environmental Goods’: Some Practical Considerations. OECD Trade and Environment Working Papers, 2005/05, OECD Publishing, 2005, p. 3.