L’Autorité fiscale de Zambie (Zambia Revenue Authority ou ZRA) est pleinement consciente du risque que pose la corruption pour l’accomplissement de sa mission. Depuis 2019, elle a placé l’éthique au centre de sa stratégie institutionnelle afin de renforcer sa culture déontologique, dans l’espoir que, à terme, ses efforts se traduiront par une réduction des irrégularités, une amélioration de la prestation de services et un renforcement de sa performance organisationnelle.

Selon le rapport d’enquête 2024 sur l’indice des payeurs de pots-de-vin en Zambie (ZBPI)^[1] réalisé par la Commission anti-corruption (ACC) et par Transparency International Zambie, « l’indice global de corruption, c’est-à-dire la probabilité qu’un individu verse un pot-de-vin à la demande d’un agent public, a augmenté de 5,5 points au sein de la ZRA, passant de 1,1 en 2022 à 6,6 en 2024. »  La ZRA a toutefois réalisé des progrès soutenus, passant d’un score de 12,0 en 2009, à 4,9 en 2019, pour remonter à 6,6 en 2024. Si la note de performance de la ZRA s’est nettement améliorée au fil du temps, cette récente augmentation montre qu’il reste nécessaire de mener des interventions soutenues et ciblées.

Au cours des deux dernières décennies, la ZRA a mis en œuvre plusieurs initiatives visant à promouvoir l’éthique. Ces initiatives comprennent la création d’une commission interne chargée de l’éthique en 2007, conformément à la politique nationale de lutte contre la corruption,[2] l’adoption de règles de gouvernance et de politiques en matière d’éthique, l’organisation tous les ans d’événements de sensibilisation tels que le « mois de l’éthique », l’élaboration d’un module sur l’éthique destiné à la formation d’initiation du personnel, et, enfin, l’intégration de l’éthique dans les évaluations de performance des effectifs.

Au fil du temps, la ZRA a également investi massivement dans la modernisation et l’automatisation de ses systèmes et processus fiscaux et douaniers afin de réduire les interventions humaines à un niveau minimal et d’améliorer l’efficacité, la responsabilisation et la transparence. La mise en place de SYDONIA World et de centres de traitement centralisé (CPC), ainsi que de services numériques pour les paiements, l’enregistrement fiscal et le dépôt des déclarations, a considérablement renforcé la confiance du public et amélioré la conformité douanière et fiscale.

Malgré les efforts déployés pour renforcer l’éthique, il demeurait toutefois nécessaire de mesurer de manière systématique l’effectivité des mesures appliquées. La ZRA a donc décidé de poursuivre ses travaux en vue d’élaborer un cadre global permettant d’évaluer la manière dont l’éthique est perçue en interne et en externe et de voir si les réformes se traduisent par des résultats mesurables.

En 2018, la ZRA a rejoint le programme Mercator de l’OMD[3], programme destiné à aider les gouvernements à mettre en œuvre les mesures douanières de facilitation des échanges prévues par l’Accord sur la facilitation des échanges (AFE) de l’OMC. Une partie de l’assistance technique fournie par l’OMD a été dispensée dans le cadre d’un partenariat avec le Programme Accelerate Trade Facilitation de l’OMD, financé par le Service des recettes et des douanes britannique (HMRC). Les deux partenaires se sont initialement concentrés sur le renforcement des capacités nécessaires pour mener des études sur le temps nécessaire pour la mainlevée (ETNM) de l’OMD, rationaliser les opérations relatives au fret aérien et aux envois accélérés, améliorer la coordination avec les autres organismes présents aux frontières, renforcer la gestion des risques, lancer un programme d’Opérateur économique agréé (OEA) et, enfin, moderniser la fonction de contrôle a posteriori (CAP).

À partir de 2021, le plan de travail a été revu pour y inclure des mesures en faveur de l’éthique, cette dernière étant considérée comme un catalyseur essentiel du processus plus large de réforme. L’objectif était de permettre à la Douane de la ZRA de passer d’initiatives fragmentées à une approche plus structurée et programmatique, dans la lignée de ce que préconise la Déclaration d’Arusha révisée de l’OMD sur la bonne gouvernance et l’éthique en matière douanière. Cette approche fait fond sur une stratégie nationale solide de lutte contre la corruption et compte non seulement sur l’appui de la direction de la ZRA mais aussi sur un engagement politique. En effet, le président de la République de Zambie, Son Excellence M. Hakainde Hichilema, a adopté une politique de « tolérance zéro » envers la corruption, déclarant peu après son investiture en août 2021 que « le fléau de la corruption a non seulement sapé nos ressources indispensables, mais il nous a également privés de toute possibilité de croissance ». « Nous appliquerons une politique de tolérance zéro face à la corruption. Ce sera notre marque de fabrique. La lutte contre la corruption sera menée de manière professionnelle et non vindicative. » Et le président d’ajouter: « Nous avons besoin d’un sens du leadership intègre et au service des autres à tous les niveaux de la société. Nous avons besoin de moralité, d’éthique et de responsabilité. »

Cette évolution s’est concrétisée par la création d’un groupe de travail technique sur l’éthique (TWG), chargé de mener une évaluation en interne des risques de corruption et de mobiliser les parties prenantes au sein de la Douane. En mars 2022, le TWG a participé à un exercice exhaustif de diagnostic de l’éthique et a facilité la réalisation d’un sondage en ligne sur la perception de l’intégrité douanière (SPID), l’outil mis au point par l’OMD pour mesurer les comportements et les perceptions des douaniers et des acteurs du secteur privé en matière d’éthique.

L’enquête SPID, qui s’est achevée en août 2022, a compté sur la participation de 592 douaniers et de 638 représentants du secteur privé. En octobre, le TWG et des experts en éthique de l’OMD venus de Turquie et du Pakistan se sont réunis pour examiner les résultats de l’enquête, les évaluer et élaborer un plan d’action global en matière d’éthique et de lutte contre la corruption (2022-2024). Des visites sur le terrain au port de Lusaka et à l’aéroport international Kenneth Kaunda (KKIA), ainsi que des réunions avec les parties concernées, ont également permis au TWG de recueillir les points de vue des principales parties prenantes.

Le plan final prévoyait plus de 33 actions spécifiques et 100 actions auxiliaires dans des domaines tels que la transparence, l’automatisation, l’audit et la coopération avec les parties prenantes. Le plan a suivi une approche préventive et systémique, visant à s’attaquer aux causes profondes de la corruption à travers la simplification des procédures, l’automatisation et une supervision renforcée. Il a également mis l’accent sur la collaboration avec le secteur privé et d’autres organismes publics. À ce jour, 26 actions et 52 actions auxiliaires ont été pleinement mises en œuvre, et six actions et 15 actions auxiliaires l’ont été partiellement.

L’un des aspects les plus marquants du parcours de la ZRA en matière d’éthique a été la traduction des objectifs politiques en obligations juridiquement contraignantes. La promulgation de la nouvelle loi n° 8 de 2025 sur la gestion des frontières et la facilitation des échanges (BMTF de son acronyme anglais) a représenté une étape majeure à ce titre. La loi BMTF réduit, en effet, les pouvoirs discrétionnaires des agents en automatisant les procédures et les processus décisionnels et en mettant en place une piste de vérification (audit trail) électronique pour tous les processus et toutes les décisions.

Elle a introduit :

• une obligation de transmettre par voie électronique les manifestes de fret aérien avant l’arrivée de l’avion, dans les délais établis, grâce à un système automatisé permettant de déterminer si des taxes doivent être appliquées ;
• une obligation pour tous les organismes participants d’échanger des informations par voie électronique par le biais du système zambien de guichet unique électronique ;
• une définition claire des compétences et des pouvoirs de contrôle de chaque organisme, ainsi qu’une réduction du nombre d’organismes présents aux points d’entrée de 18 à 6.

L’élaboration de la loi BMTF s’est appuyée sur les pratiques de terrain, notamment sur les travaux menés pour renforcer la gestion coordonnée des frontières à des postes-frontières particulièrement importants, comme ceux de Chirundu et de Kazungula, avec le soutien de la Banque mondiale. Cette approche démontre clairement le lien existant entre l’assistance technique, l’élaboration des politiques et les réformes législatives.

Grâce au soutien de l’OMD, un règlement-cadre interinstitutionnel a été rédigé sur la gestion coordonnée des frontières et un exercice complet d’harmonisation des exigences en matière de données a pu être mené. À ce titre, 54 documents liés au dédouanement et utilisés par 18 agences ont été cartographiés et schématisés, ce qui représente 973 éléments de données, dont une part importante a déjà été harmonisée et alignée sur le Modèle de données de l’OMD afin de permettre la connectivité entre les systèmes informatiques des différents organismes. Ces travaux ont fourni la base technique pour un environnement frontalier intégré et dématérialisé, réduisant les doublons, limitant les interventions manuelles et renforçant l’intégrité des données. Afin de maintenir la dynamique en matière de gestion coordonnée des frontières, un groupe de travail spécial a été créé au sein du Comité national de la facilitation des échanges (CNFE). Les efforts en cours se concentrent sur l’achèvement des cadres de coordination interinstitutionnelle, sur l’élaboration de règlements d’exécution et sur la promotion de solutions numériques, y compris de nouveaux modules système permettant aux agences ne disposant pas d’infrastructure informatique de participer pleinement aux processus automatisés.

Une autre étape réglementaire importante a été la modification de la loi sur la ZRA (loi n° 26 de 2023) qui a introduit des dispositions relatives à la récompense et à la protection des lanceurs d’alerte afin d’encourager le signalement de cas de fraude fiscale. Dans ce cadre, un règlement de la ZRA sur la récompense des lanceurs d’alerte (2024) et des directives y associées ont été élaborés et attendent d’être approuvés. La ZRA a également aligné son Code de déontologie sur le Code de conduite régional de l’OMD pour l’Afrique orientale et australe (AOA) afin de l’harmoniser avec les meilleures pratiques régionales et internationales.

La mise en place de systèmes de paiement électroniques a permis d’élargir la liste des modes de paiement disponibles, ce qui a contribué à réduire de 99,97 % les transactions en espèces dans les bureaux de douane.

Avec le soutien de l’OMD, la ZRA a aligné les procédures relatives au fret aérien sur les Directives de l’OMD aux fins de la mainlevée immédiate des envois par la douane et sur l’article 7.8 de l’Accord sur la facilitation des échanges (AFE) concernant les envois accélérés. Ces travaux ont ouvert la voie à l’intégration, en novembre 2023, d’un module dédié au fret aérien (module ASYEXPRESS) dans le système SYDONIA World, permettant ainsi la déclaration et le dédouanement automatisés de différentes catégories de fret aérien. Depuis son déploiement en 2024, le système a considérablement amélioré l’efficacité des procédures : chaque jour, quelque 300 colis de messagerie, dont le dédouanement prenait auparavant plus de 24 heures, sont désormais traités en environ deux heures, soit une réduction de 97 % du temps de dédouanement.

Le module de gestion des soumissions électroniques du Guichet unique électronique de Zambie (ZESW) a également été enrichi de nouvelles fonctionnalités, et plusieurs autres systèmes automatisés ont été mis au point pour traiter les ordres de mainlevée, les demandes d’autorisation douanière d’exportation temporaire, les certificats de règles d’origine et les formulaires de déclaration en douane des passagers. Ils obéissent tous au même principe : simplifier les procédures, réduire le pouvoir discrétionnaire et améliorer la traçabilité.

Un système de gestion de la relation client a été mis en place en 2023 afin de centraliser le traitement des plaintes, ce qui permet un meilleur suivi, une meilleure analyse et une meilleure résolution des problèmes. Ce système fournit aux équipes de direction des informations en temps réel sur les éventuels problèmes d’éthique et les difficultés liées à la prestation de services. Les programmes de formation sur la déontologie et les risques liés à l’éthique ont également été approfondis, l’accent étant mis sur les responsables hiérarchiques et le personnel de première ligne.

La collaboration avec des institutions externes telles que le Bureau du défenseur public a encore renforcé les mécanismes de responsabilisation. Un protocole d’accord signé en juillet 2024 offre aux membres du personnel et aux parties prenantes un mécanisme externe alternatif pour déposer plainte, en plus des mécanismes internes existants au sein de la ZRA, renforçant ainsi la transparence et la confiance.

Consciente que l’éthique relève d’une responsabilité partagée, la ZRA a profité de la dynamique créée par le SPID pour intégrer la consultation du secteur privé et la participation des parties prenantes dans ses principaux processus. Les commissionnaires en douane et les associations professionnelles ont été consultés sur les réformes proposées, et leurs retours ont servi à affiner les politiques et les procédures. Par exemple, les réactions des parties prenantes concernant la procédure de recours ont contribué à l’automatisation de ce processus, réduisant ainsi le pouvoir discrétionnaire des agents. En outre, la filière des commissionnaires en douane a largement contribué à la rédaction des nouvelles règles applicables aux commissionnaires et aux transitaires. La communication a également été renforcée à travers des plateformes numériques, des sessions de formation et des initiatives de sensibilisation visant à garantir une bonne compréhension tant des exigences que de la logique des réformes.

Les effets des réformes de la ZRA sont attestés par des résultats quantitatifs. La modernisation et l’automatisation des processus douaniers ont eu une incidence directe sur le recouvrement des recettes et sur le nombre de transactions commerciales traitées. Entre 2021 et 2025, les déclarations d’importation ont augmenté de 53 % et les déclarations d’exportation de 25,2 %. Au cours de la même période, la ZRA a dépassé son objectif de recouvrement des recettes, celles-ci ayant augmenté de 158,8 %.

Afin d’évaluer les effets des réformes, une deuxième enquête SPID a été menée en février 2025. Au total, 596 fonctionnaires des douanes et 446 représentants du secteur privé ont répondu à l’enquête, soit des chiffres au-dessus des objectifs visés, qui étaient de 332 douaniers et de 407 opérateurs.

91 % des répondants du secteur privé ont déclaré avoir confiance dans l’engagement de la direction de la ZRA en faveur de l’éthique, contre 83 % en 2021, tandis que 93 % ont une perception positive des effets de la réforme et de la modernisation, contre 80 % en 2021. Les réponses aux questions relatives au code de conduite, aux audits et aux enquêtes indiquent également une amélioration notable. Lorsqu’on leur a demandé d’évaluer le niveau d’éthique de la douane sur une échelle de 1 à 10, 1 étant la note la plus basse et 10 la plus élevée, les parties prenantes du secteur privé ont attribué une note de 6,27en 2024, contre 5,98 en 2021. La perception de l’éthique par les douaniers s’est également améliorée, passant de 6,64 en 2021 à 7,5 en 2024.

Bien que les parties prenantes aient pris acte des améliorations apportées aux processus grâce à l’automatisation, elles ont souligné que certains problèmes découlant de la complexité des réglementations n’avaient toujours pas été résolus. Parmi les parties prenantes interrogées, 55 % ont reconnu que la complexité des réglementations douanières affectait négativement leur capacité à s’y conformer, tandis que 22 % estiment que les décisions ou les politiques douanières ne tiennent pas compte des retours des clients, et 10 % ne pensent pas que la Douane ait une culture de service à la clientèle.

Si les résultats du SPID 2025 montrent que la ZRA a réalisé des progrès notables dans l’amélioration de la perception de l’éthique, ils révèlent également des défis persistants liés à la complexité réglementaire et aux relations avec les parties prenantes. Ces deux domaines offrent des perspectives importantes pour cibler les réformes et renforcer la collaboration.

S’appuyant sur les enseignements tirés du SPID, la ZRA est passée à une phase plus pragmatique de gestion de l’éthique en renforçant ses capacités à mener des évaluations des risques de corruption.

Entre juillet et novembre 2025, avec le soutien de l’OMD, la ZRA a élaboré une procédure opérationnelle normalisée (PON) pour la réalisation de ces évaluations. Ce processus a impliqué la reconstitution du groupe de travail technique sur l’éthique (TWG), avec le soutien d’experts de l’OMD de Turquie, des Philippines et d’Afrique du Sud.

La PON a été mise à l’essai lors d’une première analyse interne des risques de corruption menée au quatrième trimestre de 2025. Sur la base du Guide de l’OMD sur la cartographie des risques en matière de corruption[4], le TWG a préparé un formulaire destiné à recueillir des informations auprès du personnel de la ZRA et des parties prenantes externes sur les cadres réglementaires et opérationnels. L’évaluation a porté sur 11 bureaux de douane et unités opérationnelles de premier plan. Par ailleurs, des représentants de quatre associations de commissionnaires en douane et de transitaires ont contribué à l’exercice. Enfin, des membres de la police zambienne et de la Commission anti-corruption ont été invités à donner leur avis et à remplir le formulaire à l’occasion d’une réunion organisée à cet effet. Les résultats se sont avérés à la fois révélateurs et exploitables. Au total, 51 risques de corruption ont été recensés et classés dans diverses catégories opérationnelles et juridiques, ce qui a fourni une base pour le Plan d’action général pour l’éthique douanière à l’horizon 2026.

Des vulnérabilités importantes ont été détectées dans les processus de dédouanement, la prise en charge des passagers, les cadres juridiques, les litiges et la lutte contre la fraude, et une carte thermique des risques a été créée. La vulnérabilité de certains postes au sein de la ZRA face aux risques recensés a également été analysée, et des directives concernant les postes vulnérables et l’attribution de codes couleur en fonction du risque ont été élaborées.

Les recommandations suivantes ont été formulées :

• automatisation de tous les processus recensés comme présentant des risques de corruption.
• adoption d’un plan de gestion du changement visant à renforcer la culture de l’éthique à travers la mobilisation du personnel et des parties prenantes.
• élaboration et mise en œuvre de politiques spécifiques relatives à l’octroi de licences aux commissionnaires en douane, à la gestion coordonnée des frontières, à la gestion des lanceurs d’alerte, à la déclaration de patrimoine et aux enquêtes sur le train de vie.
• élaboration d’une PON à l’échelle de l’institution pour l’analyse interne des risques de corruption.

La mise en place des évaluations des risques de corruption a permis d’adopter une approche prospective pour repérer et atténuer les risques émergents, tout en institutionnalisant la culture de l’éthique au sein de la ZRA.

Voie à suivre

Bien que des progrès significatifs aient été réalisés, la ZRA reconnaît que l’amélioration de l’éthique représente un processus continu et des mesures supplémentaires ont été prévues pour répondre aux problèmes mis en évidence par les résultats du SPID 2025 et l’évaluation des risques de corruption. Pour ce faire, la ZRA doit pouvoir compter sur l’engagement constant de la direction, définir des priorités alignées sur les objectifs stratégiques, élaborer des indicateurs clés de performance (KPI) et établir une consultation permanente des parties prenantes.

Le Plan d’action pour l’éthique 2026 comprend des actions et des mesures auxiliaires tirées du plan précédent et qui n’ont pas été mises en œuvre, ainsi que des nouvelles mesures. Il met également l’accent sur la mesure de la performance, toutes les unités et tous les bureaux stratégiques et opérationnels étant désormais tenus de mener régulièrement des évaluations des risques de corruption et d’appliquer les indicateurs de performance clés mis au point.

Alors que les réformes se poursuivent, l’expérience de la ZRA envoie un message clair : lorsque l’éthique est ancrée dans les systèmes, les processus et la culture organisationnelle, les réformes deviennent durables, mesurables et transformatrices.

En savoir +
zraic@zra.org.zm

[1]Le Zambia Bribe Payers Index (ZBPI) ou indice des payeurs de pots-de-vin en Zambie est un outil de mesure de la corruption qui évalue la probabilité pour les personnes s’adressant aux services publics d’être confrontées à des comportements de sollicitation de pots-de-vin de la part de fonctionnaires dans n’importe quelle institution du secteur public zambien.

https://tizambia.org.zm/wp-content/uploads/2025/03/TIZ-Survey-report.pdf

[2] https://acc.gov.zm/wp-content/uploads/2024/05/National-Anti-Corruption-Policy-1.pdf

[3] Voir l’OMD Actualités n° 83 : https://mag.wcoomd.org/fr/magazine/omd-actualites-83/le-programme-mercator-de-lomd-vers-des-partenariats-innovants/

[4] Le Guide sur la cartographie des risques en matière de corruption s’appuie sur des informations recueillies auprès des Membres de l’OMD, du monde universitaire et d’institutions internationales, et vise à fournir aux Membres de l’OMD des orientations générales pour mener un exercice de cartographie des risques en tant qu’outil de lutte contre la corruption.