La Administración Tributaria de Zambia (ZRA) es plenamente consciente del riesgo que la corrupción entraña para el cumplimiento de su mandato.  Por ello, desde 2019, ha incorporado la integridad a su estrategia corporativa como medio para reforzar la cultura ética de la organización, lo que, en última instancia, se espera que cristalice en una reducción de las prácticas irregulares, una mejora en la prestación de servicios y un mayor desempeño institucional.

Según el Índice de Pagadores de Sobornos de Zambia (ZBPI) de 2024[1], un informe  elaborado por la Comisión Anticorrupción y Transparencia Internacional Zambia, el “Índice de soborno agregado”, es decir, la probabilidad de que una persona pague un soborno solicitado por un funcionario público, aumentó en 5,5 puntos en 2024, pasando de 1,1 en 2022 a 6,6 en 2024 en el caso de la Administración Tributaria de Zambia.  No obstante, la ZRA ha registrado un progreso constante, pasando de una puntuación de 12,0 en 2009 y de 4,9 en 2019 a la puntuación de 6,6 en 2024.  Si bien la puntuación de desempeño de la ZRA ha mejorado significativamente con el tiempo, el reciente aumento del índice mencionado pone de relieve la necesidad de intervenciones sostenidas y específicas.

Durante las dos últimas décadas, la ZRA ha puesto en marcha varias iniciativas de promoción de la integridad, entre las que se cuentan la creación de un Comité de Integridad interno en 2007, tal y como estipula la Política Nacional Anticorrupción[2], la adopción de normas de gobernanza y políticas de integridad, la organización de eventos de concienciación y sensibilización, como el «mes de la integridad» que se celebra anualmente, la creación de un curso introductorio para capacitar al personal en este sentido y la incorporación de dichos valores en las revisiones de desempeño.

Con el tiempo, la ZRA también ha realizado importantes inversiones en la modernización y automatización de sus sistemas y procesos tributarios y aduaneros, con el fin de reducir al mínimo la intervención humana y mejorar la eficiencia, la rendición de cuentas y la transparencia.  La implantación de SIDUNEA World y de los Centros de Procesamiento Centralizado, así como de los servicios digitales para efectuar pagos, solicitar el alta fiscal y presentar declaraciones, ha reforzado significativamente la confianza de los ciudadanos y mejorado el cumplimiento de las obligaciones aduaneras y tributarias.

Independientemente de los esfuerzos realizados para fortalecer la integridad, resultaba indispensable evaluar de forma sistemática las medidas en curso.  Aunque los avances eran evidentes, la ZRA insistió en desarrollar un marco integral que permitiera medir la percepción de la integridad tanto a nivel interno como externo, y el modo en que las reformas generaban resultados cuantificables.

En 2018, la ZRA se incorporó al Programa Mercator[3] de la OMA, diseñado para ayudar a los gobiernos a aplicar las medidas de facilitación del comercio aduanero descritas en el Acuerdo sobre Facilitación del Comercio (AFC) de la OMC.  Parte del apoyo técnico prestado por la OMA se llevó a cabo en el marco de una colaboración con el Programa «Accelerate» de Facilitación del Comercio de la OMA, financiado por la Agencia Tributaria y de Aduanas de Su Majestad (HMRC, por sus siglas en inglés).  Ambos socios se centraron inicialmente en fortalecer la capacidad para realizar Estudios de Tiempo de Levante (ETL) como dicta la OMA, agilizar las operaciones de carga aérea y envíos urgentes, mejorar la coordinación con otros organismos en la frontera, reforzar la gestión de riesgos, poner en marcha un programa de Operadores Económicos Autorizados (OEA) y modernizar la función de auditoría de control a posteriori (ACP).

A partir de 2021, el plan de trabajo se amplió para incluir medidas relacionadas con la integridad como factor clave para el proceso de reforma en su conjunto.  Se trataba de que la ZRA pasara de iniciativas fragmentadas a un planteamiento más estructurado y programático, en consonancia con la Declaración de Arusha revisada de la OMA sobre la integridad en las aduanas.  Este planteamiento se vio respaldado por una sólida estrategia nacional contra la corrupción, un inquebrantable liderazgo institucional y un firme compromiso político.  El presidente de la República de Zambia, su Excelencia el Sr. Hakainde Hichilema, adoptó una postura de «tolerancia cero» frente a la corrupción, al declarar poco después de su toma de posesión en agosto de 2021 : “La lacra de la corrupción no solo ha mermado nuestros tan necesitados recursos, sino que también nos ha privado de la oportunidad de crecer.  Tendremos tolerancia cero con la corrupción.  Este será nuestro sello distintivo.  La lucha contra la corrupción será profesional y no vindicativa”. Además, afirmó :”Necesitamos un liderazgo ético y al servicio de los demás en todos los niveles de la sociedad.  Necesitamos moralidad, integridad y responsabilidad”.

Este cambio se consolidó con la creación de un Grupo de Trabajo Técnico sobre Integridad (GTTI), encargado de realizar evaluaciones internas de los riesgos de corrupción y de involucrar a las partes interesadas de la Aduana.  En marzo de 2022, el GTTI participó en un ejercicio de diagnóstico completo de la integridad y facilitó la realización de una Encuesta de Percepción de Integridad Aduanera (CIPS), una herramienta elaborada por la OMA para medir los comportamientos y la percepción de este valor ético entre los funcionarios de aduanas y las partes interesadas del sector privado.

592 funcionarios de aduanas y 638 representantes del sector privado respondieron a la encuesta que se dio por concluida en agosto de 2022.  En octubre, el Grupo de Trabajo Técnico (GTT) y los expertos en integridad de la OMA de Turquía y Pakistán se reunieron para examinar los resultados de la encuesta, llevar a cabo la evaluación y elaborar un Plan de Acción Global de Integridad y Lucha contra la Corrupción (2022-2024).  Las visitas sobre el terreno al puerto de Lusaka y al Aeropuerto Internacional Kenneth Kaunda (KKIA), y las reuniones celebradas con las partes interesadas, permitieron al GTT recabar las opiniones de las principales partes interesadas.

El plan definitivo incluía más de 33 medidas específicas y 100 submedidas en ámbitos clave como la transparencia, la automatización, la auditoría y la participación de las partes interesadas.  El plan adoptó un modelo preventivo de carácter sistémico, abordando las causas fundamentales de la corrupción mediante la simplificación, automatización y supervisión rigurosa de los procesos.  También hizo hincapié en la colaboración con el sector privado y otros organismos gubernamentales.  Hasta la fecha, se han implementado completamente 26 medidas y 52 submedidas, y tan solo parcialmente 6 medidas y 15 submedidas.

Uno de los aspectos más significativos del proceso de mejora de la integridad de la ZRA ha sido la cristalización de los objetivos políticos en requisitos jurídicamente vinculantes.  Un hito importante fue la promulgación de la nueva Ley de Gestión Fronteriza y Facilitación del Comercio (BMTF, por sus siglas en inglés), n.º 8 de 2025.  La ley BMTF redujo las facultades discrecionales de los funcionarios al automatizar los procedimientos y los procesos de toma de decisiones, y proporcionar un registro de auditoría electrónico de dichos procesos.

Esta ley introdujo :

• la presentación electrónica obligatoria, dentro de los plazos establecidos, del manifiesto de carga aérea previa a la llegada de la aeronave, mediante un sistema automatizado que evalúa la posible aplicación de los impuestos.
• el intercambio electrónico obligatorio de información, a través del Sistema de Ventanilla Única Electrónica de Zambia, entre todos los organismos participantes.
• competencias y facultades de control claramente definidas para cada organismo que opera en los puertos de entrada cuyo número se vio reducido de 18 a 6.

La redacción de la ley del BMTF se fundamentó en la experiencia práctica, como la optimización de la gestión fronteriza coordinada en puntos clave como Chirundu y Kazungula y contó con el apoyo del Banco Mundial.  Esta experiencia demuestra que existe una conexión directa entre la asistencia técnica, el diseño de políticas públicas y la posterior reforma legislativa.

El respaldo de la OMA impulsó la creación de un Reglamento Modelo Interinstitucional (Marco) sobre la gestión coordinada de fronteras y dio lugar a un amplio proceso de armonización de los requisitos en materia de datos.  Esto supuso revisar 54 documentos relativos al despacho aduanero de 18 instituciones, los cuales sumaban 973 datos.  Una gran parte de ellos ya se ha unificado siguiendo el Modelo de Datos de la OMA, logrando así la interconectividad entre los sistemas informáticos de los distintos organismos.  Este trabajo sentó las bases técnicas para un entorno fronterizo integrado y sin papel, reduciendo la duplicación, limitando las intervenciones manuales y reforzando la integridad de los datos.  Para garantizar la continuidad en la gestión coordinada de las fronteras, se ha creado un grupo de trabajo específico en el marco del Comité Nacional de Facilitación del Comercio (CNFC).  Los esfuerzos actuales se centran en ultimar los marcos de coordinación interinstitucional, elaborar reglamentos de aplicación y promover soluciones digitales, especialmente la incorporación de nuevos módulos del sistema que permitan a los organismos que carecen de infraestructura informática participar plenamente en los procesos automatizados.

Otro hito normativo es la modificación de la Ley de la ZRA (Ley n.º 26 de 2023), que introdujo disposiciones sobre recompensas y protección para quienes alertan sobre la evasión fiscal, fomentando así su denuncia.  En apoyo de esta medida, se ha elaborado el Reglamento de la ZRA sobre Recompensas para Denunciantes (2024) y sus correspondientes directrices, actualmente pendientes de aprobación.  La ZRA también ha armonizado su Código de Ética con el Código de Conducta Regional de la OMA para África Oriental y Meridional (ESA), con el fin de alinearlo con las mejores prácticas tanto regionales como internacionales.

Tras la implantación de los sistemas de cobro electrónico, se ampliaron las formas de pago disponibles, lo que redujo en un 99,97 % la necesidad de realizar transacciones en efectivo en las oficinas de Aduanas.

Con el apoyo de la OMA, la ZRA armonizó los procedimientos de carga aérea con las Directrices de la OMA sobre el despacho inmediato y el artículo 7.8 del Acuerdo sobre Facilitación del Comercio (AFC) relativo a los envíos urgentes.  Este trabajo preparó el terreno para la integración, en noviembre de 2023, de un módulo de carga aérea (módulo ASYEXPRESS) en el sistema SIDUNEA World, lo que permitió la declaración y el despacho automatizados de diferentes categorías de carga aérea.  Desde su puesta en marcha en 2024, el sistema ha mejorado radicalmente la eficiencia : aproximadamente 300 paquetes de mensajería diarios que antes tardaban más de 24 horas en despacharse se procesan ahora en unas 2 horas, lo que supone una reducción del 97 % en el tiempo de despacho.

El módulo de gestión e-Bond de la Ventanilla Única Electrónica de Zambia (ZESW) también se ha mejorado con nuevas funciones, y se han desarrollado varios sistemas automatizados adicionales para tramitar órdenes de despacho, solicitudes de permisos aduaneros de exportación temporal, certificados de normas de origen y formularios de declaración aduanera de pasajeros.  Todos estos procedimientos siguen la misma pauta : simplificar los procesos, reducir el margen de discrecionalidad y mejorar la trazabilidad.

En 2023 se implantó un sistema de gestión de relaciones con los clientes para centralizar la gestión de reclamaciones, lo que permite un mejor seguimiento, análisis y resolución de las incidencias.  Este sistema proporciona a los equipos directivos información en tiempo real sobre posibles problemas de integridad y dificultades en la prestación de servicios.  Asimismo, se reforzó la capitación en ética y riesgos relacionados con la integridad, destinada especialmente a los mandos intermedios y al personal de primera línea.

La colaboración con instituciones externas, como la Oficina del Defensor del Pueblo, ha reforzado aún más los mecanismos de rendición de cuentas.  Un memorando de entendimiento firmado en julio de 2024 ofrece tanto al personal como a las partes interesadas un mecanismo externo alternativo para presentar reclamaciones que, sumado a los mecanismos internos ya existentes en la ZRA, mejora ampliamente la transparencia y la confianza.

Consciente de que la integridad es una responsabilidad compartida, la ZRA aprovechó el impulso generado por la CIPS para incorporar la consulta con el sector privado y la participación de las partes interesadas en los procesos clave.  Se han tenido en cuenta las observaciones formuladas por los despachantes de aduanas y las asociaciones del sector sobre las reformas propuestas para perfeccionar las políticas y los procedimientos.  Por ejemplo, los comentarios de las partes interesadas contribuyeron a la automatización del proceso de apelación, reduciendo así las facultades discrecionales de los funcionarios.  Además, el sector del despacho de aduanas contribuyó de manera significativa a la redacción de las nuevas normas aplicables a los despachantes de aduanas y a los transitarios.  También se ha mejorado la comunicación a través de plataformas digitales, sesiones de formación e iniciativas de divulgación destinadas a garantizar la perfecta comprensión de los requisitos y la justificación de las reformas.

Los resultados cuantitativos demuestran el impacto de las reformas de la ZRA.  La modernización y automatización de los procesos aduaneros tuvo una repercusión directa en la recaudación y en el número de transacciones comerciales tramitadas.  Entre 2021 y 2025, las declaraciones de importación aumentaron un 53 % y las de exportación un 25,2 %.  Durante ese mismo periodo, la ZRA superó su objetivo de recaudación, con un aumento del 158,8 %.

Para evaluar el impacto cualitativo de las reformas, en febrero de 2025, se llevó a cabo una segunda encuesta CIPS.  Participaron en la misma un total de 596 funcionarios de aduanas y 446 representantes del sector privado, superando los objetivos iniciales de 332 y 407 respuestas, respectivamente.

El 91 % de los encuestados del sector privado manifestaron su confianza en el compromiso de los dirigentes de la ZRA con la integridad, frente al 83 % registrado en 2021, y el 93 % tenía una percepción positiva del impacto de la reforma y la modernización, en comparación con el 80 % de 2021.  Las respuestas a las preguntas relacionadas con el Código de Conducta y auditoría e investigación también mostraron una notable mejora.  Cuando se les pidió que «calificaran el nivel de integridad en la Aduana en una escala del 1 al 10», siendo 1 la puntuación más baja y 10 la más alta, las partes interesadas del sector privado otorgaron una puntuación de 6,27, frente al 5,98 de 2021.  La percepción de la integridad por parte de los funcionarios de aduanas también mejoró, pasando de 6,64 en 2021 a 7,5 en 2024.

Si bien las partes interesadas reconocieron las mejoras en los procesos derivadas de la automatización, destacaron que seguían sin resolverse ciertas dificultades relacionadas con la complejidad normativa.  El 55 % de ellas coincidió en que la complejidad de los reglamentos aduaneros repercutía negativamente en su capacidad para acatarlos; además, un 22 % consideraba que las opiniones de los clientes no se reflejaban en las decisiones o políticas aduaneras, y un 10 % no estaba de acuerdo con que la Administración de Aduanas tuviera una cultura de atención al cliente.

Si bien los resultados de la CIPS 2025 ponen de manifiesto que la ZRA ha logrado avances notables en la mejora de la percepción de la integridad, también revelan obstáculos persistentes en cuanto a la complejidad de los reglamentos y la participación de las partes interesadas.  Estas dos áreas ofrecen oportunidades fundamentales para llevar a cabo reformas específicas y reforzar la colaboración.

La información generada gracias a la CIPS permitió a la ZRA adoptar una gestión de la integridad más pragmática, fortaleciendo así su capacidad para evaluar los riesgos de corrupción.

Entre julio y noviembre de 2025, con el respaldo de la OMA, la ZRA elaboró un Procedimiento Operativo Normalizado (SOP) para llevar a cabo dicha evaluación.  Este proceso supuso el restablecimiento de un grupo de trabajo técnico dedicado a la integridad, que contó con el apoyo de expertos de la OMA procedentes de Turquía, Filipinas y Sudáfrica.

Los Procedimientos Operativos Normalizados (SOP) se pusieron a prueba durante un primer análisis interno de riesgos de corrupción realizado en el cuarto trimestre de 2025.  Basándose en la Guía de mapeo de riesgos de la corrupción[4], el grupo de trabajo técnico elaboró un formulario para recabar información del personal de la ZRA y de las partes interesadas externas, tanto sobre los marcos normativos como sobre los operativos.  La evaluación abarcó 11 oficinas aduaneras y unidades operativas principales.  Además, se recabó información de representantes de cuatro asociaciones de despachantes de aduanas y transitarios.  Se invitó a representantes de la Policía de Zambia y de la Comisión Anticorrupción a participar en una reunión donde pudieran formular sus opiniones y cumplimentar el formulario.  Los resultados fueron reveladores y aplicables.  Se identificaron y cartografiaron un total de 51 riesgos de corrupción en diversas categorías operativas y jurídicas, lo que ha servido de base para la elaboración del Plan de Acción Global para la Integridad Aduanera de 2026.

Se determinaron los principales puntos débiles en los procesos de despacho aduanero, la gestión de pasajeros, los marcos legales, los litigios y la fiscalización, y se elaboró además un mapa de los riesgos detectados.  También se analizó la vulnerabilidad de puestos concretos de la ZRA ante los riesgos identificados y se elaboraron directrices sobre puestos sensibles y la codificación de riesgos por colores.

Se formularon las siguientes recomendaciones :

• automatización de todos los procesos en los que se han identificado riesgos de corrupción;
• adopción de un plan de gestión del cambio para reforzar la cultura ética que incluya la participación del personal y las partes interesadas;
• elaboración y aplicación de políticas concretas relacionadas con la concesión de licencias a los despachantes de aduanas, la gestión coordinada de las fronteras, la gestión de las denuncias de irregularidades, la declaración de bienes y la auditoría del nivel de vida; y
• elaboración de un Procedimiento Operativo Normalizado (SOP) para toda la institución destinado al análisis de riesgos de corrupción interna.

La introducción de la evaluación de riesgos de corrupción aportó un enfoque con visión de futuro para identificar y mitigar amenazas emergentes, al tiempo que consolidó la cultura de la integridad dentro de la ZRA.

Aunque se han logrado avances significativos, la ZRA reconoce que el fomento de la integridad es un proceso continuo y se han previsto medidas adicionales para dar respuesta a las cuestiones reveladas por los resultados de la CIPS 2025 y la evaluación de riesgos de corrupción.  Esta tarea exige un compromiso constante por parte de la dirección, el establecimiento de prioridades en consonancia con los objetivos estratégicos, la elaboración de indicadores clave de rendimiento (KPI) y una consulta permanente con las partes interesadas.

El Plan de Acción para la Integridad de 2026 incluye las medidas y submedidas del plan anterior que no se llevaron a cabo, así como otras nuevas.  Además, se centra en la medición del desempeño, por lo que ahora se exige a todas las unidades y oficinas estratégicas y operativas que realicen periódicamente evaluaciones de riesgo de corrupción y apliquen los indicadores clave de rendimiento establecidos.

A medida que avanzan las reformas, la experiencia de la ZRA transmite un mensaje claro: cuando la integridad se incorpora a los sistemas, los procesos y la cultura organizativa, las reformas se vuelven sostenibles, cuantificables y transformadoras. 

Para más información
zraic@zra.org.zm

[1] El Índice de Pago de Sobornos de Zambia (ZBPI) es una herramienta de medición de la corrupción que evalúa la probabilidad de que las personas que solicitan servicios públicos se enfrenten a comportamientos de solicitud de sobornos por parte de cualquier institución pública zambiana.

[2] https://acc.gov.zm/wp-content/uploads/2024/05/National-Anti-Corruption-Policy-1.pdf

[3] Véase la 83 edición de WCO News: https://mag.wcoomd.org/magazine/wco-news-83/wco-mercator-programme

[4] La presente Guía para el mapeo de riesgos de la corrupción se basa en información recopilada de los Miembros de la OMA, el mundo académico e instituciones internacionales, y tiene por objeto proporcionar a los Miembros de la OMA unas directrices generales para llevar a cabo un ejercicio de cartografía de riesgos como herramienta para luchar contra la corrupción.