Les Membres de l’OMD tirent et partagent des leçons sur la lutte contre les trafics illicites en rapport avec les Zones franches (ZF) depuis des dizaines d’années. Un des enseignements retenu est la nécessité d’assurer une meilleure surveillance de ces zones et d’avoir les capacités de contrôle appropriées. Toutefois, changer les régimes des ZF dans ce sens requiert l’intervention des décideurs politiques et il a parfois été difficile de les convaincre.

Cet article présente les éléments clés du document de recherche récemment publié par l’OMD sur les Zones franches ainsi que du « Guide pratique sur les zones franches » qui est encore à l’état de projet. Les deux publications visent à aider les administrations qui souhaitent développer ou renforcer leurs capacités de contrôle dans les ZF et garantir la compétitivité et durabilité de ces zones.

De nombreux papiers, tels que ceux publiés par le Groupe d’action financière (2010), la Chambre de commerce internationale (2013), INTERPOL (2013), Viski et al. (2016), The Economist (2018), l’Organisation de coopération et de développement économiques (2018), et McKinsey & Company (2019), invitent à des niveaux de contrôle plus élevés sur les marchandises et les activités des ZF. Certains ont également indiqué de manière spécifique que la douane était une des agences qui devait être habilitée à le faire.

Depuis 2018, le Secrétariat de l’OMD a réalisé un travail de recherche sur cette question en examinant la littérature existante sur le sujet, en réalisant des enquêtes, en organisant des ateliers, et en réalisant des études de terrain. Ces activités ont conduit à la publication en septembre 2019 d’un document de recherche de l’OMD intitulé « Extraterritorialité des zones franches : de la nécessité d’un renforcement de l’intervention douanière. »

Le document de recherche sur les zones franches présente les définitions, les caractéristiques et les avantages économiques des zones franches ainsi que les risques qu’elles peuvent poser ; il décrit l’apparente « extraterritorialité » des ZF; et souligne la participation limitée et l’autorité insuffisante de la douane au niveau de la création et du fonctionnement des ZF.

La nature et la variété des activités commerciales illicites en lien avec les ZF y sont mises en évidence. Etant donné que les données disponibles relatives aux trafics illicites sont limitées, il n’est pas possible de produire des statistiques, y compris à partir de l’analyse des saisies enregistrées dans la base de données du Réseau douanier de lutte contre la fraude de l’OMD (CEN). Toutefois, le document de recherche met en avant certains modes opérationnels, notamment des affaires impliquant la disparition de chargements, des affaires où trois pays ou plus interviennent sur la chaîne des opérations de transit/transbordement, des cas impliquant la fabrication de marchandises illicites, d’autres l’exploitation d’une des principales caractéristiques des ZF, à savoir la durée illimitée du séjour des marchandises, des affaires portant sur le trafic de biens culturels volés, et des affaires liées au blanchiment d’argent.

Le projet de Guide pratique sur les zones franches a été développé par le Secrétariat de l’OMD afin d’aider les administrations des douanes qui le souhaitent à améliorer leurs contrôles sur les ZF, tout en favorisant leur développement sain. Ce document fera l’objet de discussions lors de la session du Comité technique permanent qui se réunira en automne 2020 en vue de le finaliser. Il s’articule autour de sept éléments clés qui sont brièvement résumés ci-après.

La définition territoriale des ZF constitue un problème important qui doit être résolu. En effet, le Chapitre 2 (Zones franches) de l’Annexe spécifique D de la Convention de Kyoto révisée (CKR) propose une définition de la ZF selon laquelle la ZF fait bien partie du territoire douanier. Toutefois, certains pays considèrent les ZF comme étant « extérieures au territoire douanier » ce qui donne lieu à penser que ces zones sont « des zones extraterritoriales » libres des contrôles douaniers habituels. Il est essentiel que les ZF soient considérées comme partie intégrante du territoire douanier, ou comme des zones spéciales où toutes les activités douanières non tarifaires sont appliquées de manière appropriée.

La douane devrait jouer un rôle crucial dans l’élaboration des politiques nationales relatives aux ZF, l’établissement de chaque nouvelle ZF, ainsi que dans l’agrément des exploitants des ZF, y compris dans l’identification des activités admissibles de ces derniers.

La participation de la douane dans les vérifications de diligence raisonnable et de conformité des entreprises lors de la phase d’agrément se révèle d’une importance capitale pour garantir la sécurité et la sûreté des ZF. La douane devrait mener des vérifications des antécédents des entreprises candidates à l’aune des risques identifiés, y compris de leurs principaux employés et de leur historique de conformité. Par ailleurs, la douane pourrait décider d’adapter son programme d’OEA aux exploitants des ZF ou d’en créer un s’il n’existe pas déjà.

Dans certains pays, les exigences en matière de déclaration et de rapport sont assouplies et, parfois, la douane a un accès limité au système de gestion du fret des organes d’exploitation des ZF. Il est essentiel de fixer des obligations de rapport adéquates et de donner à la douane un accès total aux données électroniques conservées dans les systèmes des organes d’exploitation des ZF.

Etant donné que, dans la plupart des ZF, les marchandises peuvent être stockées pendant une période illimitée, un audit douanier des entreprises opérant dans les ZF constitue l’un des principaux outils dont dispose la douane pour surveiller les activités qui s’y déroulent.

Afin de lutter contre les activités illicites dans les ZF, la douane devrait être dotée des compétences nécessaires pour détecter et saisir les marchandises qu’elles soient destinées à l’entreposage, la fabrication, le transit/transbordement ou à la mise à la consommation. Il est essentiel que la douane contrôle le mouvement des marchandises non seulement lors de leur entrée ou de leur sortie, mais aussi lors du stockage ou de l’ouvraison, par le biais de visites sur site périodiques et à tout moment jugé opportun.

Mettre en place des mécanismes de coopération avec des opérateurs et des entreprises, par exemple organiser des rencontres ou exiger des rapports périodiques, et mener des formations sont des mesures qui devraient accompagner le processus d’agrément des entreprises. Un dialogue et un partage d’informations sur une base périodique permettraient à la douane et au secteur privé de travailler ensemble pour résoudre les questions et les défis en rapport avec les ZF.

En outre, l’expérience démontre que faire partie de la commission gouvernementale de la ZF permet à la douane de participer aux décisions en lien avec les ZF et de communiquer efficacement avec tous les organes pertinents.

Comparé aux années 80 et 90, époque à laquelle les ZF sont devenues populaires, les procédures douanières actuelles ont été largement simplifiées grâce à l’utilisation des technologies. De plus, les ZF offrent un ensemble de motivations économiques qui n’ont aucun rapport avec la douane. Aujourd’hui, le fait de demander un assouplissement des procédures et des contrôles douaniers sous prétexte de promouvoir le développement économique, semble donc dépassé. Des avantages peuvent être octroyés sans pour autant sacrifier la sûreté et la sécurité du commerce.

Par ailleurs, assurer des contrôles efficaces dans les ZF contribue à améliorer l’environnement commercial à l’échelon national et international. Un manque de contrôle des ZF a une incidence non seulement sur le pays où se situe la ZF, mais aussi sur les partenaires commerciaux de ce pays.

Les administrations sont dès lors vivement invitées à examiner ou plaider en faveur d’une révision du cadre règlementaire portant sur les ZF, le cas échéant, conformément aux orientations fournies par l’OMD et en coordination avec les autorités privées et publiques concernées par les ZF dans le but de renforcer le respect de la loi et de construire un écosystème du commerce mondial sûr et durable.

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