Dossier: Destination données

Collecter des données sur les administrations des douanes : les leçons tirées de la première enquête internationale sur les administrations douanières

Par Valentina Ferraro et Maka Khvedelidzele, du Secrétariat de l’OMD, et Azael Perez et Elizabeth Gavin, du Département des finances publiques du Fonds monétaire international

Cogérée par l’OMD et le FMI, la première « enquête internationale sur les administrations douanières » (ISOCA de son acronyme anglais) s’est achevée en juin 2020 et un rapport présentant certains des résultats obtenus a été publié en novembre 2021. Si l’enquête exige un nombre plus élevé de participants pour pouvoir offrir une vision globale du rôle joué par les administrations des douanes et de leurs pratiques, cette première édition a servi à valider le principe de l’enquête en soi, puisqu’elle a montré qu’il est possible de collecter des données sur la douane pour étayer l’analyse et la recherche tant au niveau national qu’international.

La International Survey on Customs Administrations (ISOCA) ou enquête internationale sur les administrations douanières a été mise au point pour recueillir des données sur les douanes et pour permettre de comparer les pays partageant des points communs (tels que le niveau de revenu ou de produit intérieur brut, l’accès à la mer ou l’absence de littoral, la région géographique, le volume du commerce, la population, la taille de l’administration et son mandat). Elle est cogérée par l’OMD et le Fonds monétaire international (FMI).

L’ISOCA couvre la plupart des aspects d’une administration, comme les recettes douanières par type, le détail des infractions, le temps nécessaire pour la mainlevée des marchandises, les coûts liés à la perception des droits et taxes, les normes de performance, les caractéristiques des effectifs, la gestion générale, les arrangements de coopération aux frontières, l’échange automatique d’information, les technologies utilisées pour les marchandises en transit, ou encore les franchises et exonérations de droit et de taxe.

En tant que telles, les données collectées à travers l’ISOCA peuvent être utilisées à plusieurs fins :

1) pour appuyer la planification stratégique, la communication ou encore répondre aux demandes en information des autorités nationales, décrocher un financement et améliorer l’affectation des ressources ;

2) pour comprendre l’historique en matière de performance ;

3) pour fixer des critères de base en matière de performance ;

4) pour définir des points de repère en vue de déterminer les besoins en matière de pouvoirs, la composition des ressources humaines et leurs compétences ;

5) pour fournir des données suffisantes pour faciliter les travaux de recherche ;

6) pour définir les besoins en matière d’assistance technique et de renforcement des capacités.

L’exercice inaugural de l’enquête, lancé en juin 2019, s’est achevé en juin 2020, et les données recueillies correspondent aux exercices 2016 et 2017.

 

Au départ, les administrations des douanes s’étaient fortement engagées à participer à l’enquête, puisque 102 services douaniers (dont 93 étaient membres de l’OMD) avaient répondu positivement à l’invitation de l’OMD et du FMI. Toutefois, 30 n’ont finalement pas rempli l’enquête et 21 n’y ont répondu que partiellement. Plusieurs raisons ont été invoquées pour expliquer ce manque de réactivité. Ainsi, bien que la collecte des données ait commencé avant la flambée de COVID-19, certaines administrations ont indiqué que le télétravail avait été un obstacle à la collecte des données exigées. Le haut taux d’abandon peut également s’expliquer par un manque de connaissances concernant les possibilités qu’offre le système de notification des données. Par exemple, certains coordonnateurs n’ont pas partagé les responsabilités de saisie des données et n’ont pas délégué la soumission des formulaires en ligne. Au final, seules 51 administrations (parmi lesquelles 46 Membres de l’OMD) ont apporté des contributions répondant aux normes minimales de qualité pour les deux exercices fiscaux.

Le processus intégral de collecte et d’examen des données a pris plus d’un an. Des rappels ont été envoyés aux participants et des délais accordés. Des outils et des mécanismes novateurs ont aussi été mis au point afin de guider les participants et de leur faciliter la tâche, comme la possibilité de déléguer la responsabilité de la collecte et de l’encodage des données sur la plateforme de recueil des données en ligne.

Le taux de non-réponse à certaines des questions exigeant des réponses chiffrées a été extrêmement élevé, ce qui laisse supposer que certaines administrations ont des difficultés à obtenir les données et qu’elles sont confrontées à certaines limites au niveau de l’architecture des données, de la gestion des données et de leur système de compte-rendu.

« Certaines des données demandées n’avaient pas été encodées de façon harmonisée dans nos systèmes et toutes n’étaient pas facilement accessibles dans notre système de gestion douanière. Nous avons donc dû consolider les données manquantes à partir de différentes sources internes et externes ».

Coordinateurs ISOCA pour Maurice

Malgré un taux de participation plus faible que celui escompté, les données recueillies forment le jeu de données le plus détaillé jamais élaboré sur les administrations des douanes et leurs pratiques. S’il est clairement nécessaire de faire en sorte que davantage d’administrations participent à l’enquête dans le futur, cette première enquête a permis de valider le principe de la collecte des données sur les administrations des douanes.

Résultats

En novembre 2021[1], l’OMD et le FMI ont publié un rapport présentant quelques-uns des résultats de l’enquête. Ces derniers ont été ventilés en trois catégories : les données relatives à la performance, les données concernant le profil et les données sur les pratiques et la structure institutionnelle. Par ailleurs, en fonction du problème abordé, les administrations des douanes ont souvent été classées de deux façons différentes :

  • par regroupement standard : les petits États (d’une population de moins d’1,5 million, tous niveaux de revenus confondus) / les États à plus faible revenu / les États à revenu plus élevé ;
  • par position géographique : État insulaire / pays sans littoral / autres pays.

Le rapport est disponible en ligne[2] et nous invitons les lecteurs intéressés par les résultats de l’enquête à le consulter.

« Nous n’avons pas dû engager de frais supplémentaires pour participer à l’enquête. Nous avons été à même de fournir les données demandées par l’enquête sans trop de problèmes. Nous espérons qu’au fur et à mesure que le groupe de participants s’élargira, les données nous seront éventuellement plus utiles et permettront de faire une analyse approfondie et d’éclairer la prise de décisions ».

Coordinateur ISOCA pour l’Irlande

Plateformes numériques ISOCA

Deux plateformes numériques sont déployées dans le cadre de l’enquête ISOCA :

  • Une plateforme de collecte des données, baptisée Outil d’information fiscale des administrations fiscales et douanières ou RA-FIT, proposant une série de formulaires numériques. La responsabilité de la collecte des données peut être partagée entre plusieurs acteurs ou « propriétaires de données » au niveau national ;
  • Une plateforme de dissémination des données, baptisée Portail ISOCA, à laquelle peuvent accéder les responsables accrédités des administrations ayant participé à l’enquête. Les informations stockées sur le portail incluent des données agrégées et ventilées par pays. Le portail dispose de fonctionnalités analytiques intégrées. Un outil de recherche permet aux utilisateurs de décomposer les données pour plus de granularité, de visualiser les liens et les tendances entre des jeux de données multiples, et de créer des tableaux de données et des graphiques ainsi que des variables repères.

Quelles leçons tirer ?

L’enquête inaugurale a démontré la possibilité de collecter des données sur les administrations douanières

Bien que la base de données créée durant cette première édition de l’enquête puisse encore être améliorée, l’enquête en soi a servi un objectif essentiel, dans le sens où elle a permis de valider le principe de la collecte de données concernant les administrations des douanes. Elle doit donc être considérée comme un « prototype », un modèle de démonstration de la faisabilité, offrant une idée du type d’analyse agrégée qui pourrait être mené si un plus grand nombre de pays décidait de participer à l’exercice.

« Si les données recueillies à travers l’enquête ISOCA ne peuvent pas vraiment être utilisées à des fins d’étalonnage compte tenu du faible taux de participation, cette enquête inaugurale a montré que le processus de collecte des données en soi est réalisable. L’Administration douanière et fiscale nationale de Hongrie appuie et continuera d’appuyer cette initiative. »

Coordinateur ISOCA pour la Hongrie

Il existe une enquête similaire à l’ISOCA, du point de vue de la conception et des objectifs poursuivis, à savoir l’enquête internationale sur les administrations des recettes fiscales (ISORA). Cette enquête, qui est le fruit de la collaboration entre cinq organisations internationales, a pour but de collecter des données directement auprès des administrations fiscales sur leurs pratiques, leurs structures et leur performance[3]. Certains des enseignements tirés de la mise au point d’ISORA ont été pris en compte pour préparer l’ISOCA.

L’un d’eux est que, malgré une préparation et des efforts intensifs, une enquête de ce type, qui couvre tous les pays, du plus petit au plus grand, exige une « répétition générale » en temps réel. Bien que trois des organisations gérant l’enquête ISORA avaient chacune déjà conduit des enquêtes pour recueillir des données sur les administrations fiscales (ces dernières ayant d’ailleurs servi de base pour la conception d’ISORA), une révision majeure de l’enquête a été menée après deux éditions afin d’en améliorer la qualité. Un jeu simplifié et raccourci de questions auxquelles les participants doivent répondre sur une base annuelle a été mis au point. Il est complété par un questionnaire périodique. Ainsi, lors de la troisième édition d’ISORA en 2020, alors que le personnel de nombreuses administrations travaillait à distance, 156 administrations ont rempli le questionnaire annuel simplifié. Les données de cette troisième enquête ont été rendues publiques pour la première fois et la collecte de données en vue de sa quatrième édition sera bientôt achevée.

Autre enseignement tiré : la participation augmente lors du deuxième exercice, ce qui s’explique notamment par le fait que les répondants qui ont décidé de participer une deuxième fois à l’enquête trouvent le système de notification des données plus facile à utiliser.

Enfin, les organisations chargées de la gestion de l’enquête se sont rendu compte qu’il demeure essentiel d’appuyer les administrations, même si l’enquête est bien rodée.

«Le fait de participer à l’enquête ISOCA nous a permis d’autoévaluer notre performance dans plusieurs domaines clés. Il s’agit d’une initiative opportune et importante, même si la collecte de données nous a pris énormément de temps. Cela dit, c’était le premier exercice de ce genre et il reste clairement des choses à améliorer ».

Coordinateur ISOCA pour la Géorgie

Il est fondamental d’apporter une assistance et de vérifier les données

Compte tenu des leçons apprises dans le cadre de l’enquête ISORA, un groupe de travail technique OMD-FMI a été mis sur pied pour fournir une assistance, répondre aux questions et contrôler la qualité des données, en liaison avec les représentants de chaque participant à l’enquête. Ces derniers soumettaient souvent des données qui ne correspondaient pas à celles qui avaient été fournies par leur administration dans d’autres cadres. La révision des données a donc été essentielle pour garantir que toutes les différences constatées avec d’autres enquêtes ou rapports puissent s’expliquer et pour assurer la cohérence à travers les jeux de données et les pays. Les données de base doivent se fonder sur des notions, des définitions et des classifications compatibles afin qu’elles puissent être combinées et comparées dans le temps.

Compte tenu de la pandémie de COVID-19, les participants auraient eu besoin de plus de temps pour compléter l’enquête mais la crise sanitaire a également montré l’importance des données

Confrontés à la pandémie de COVID-19, les participants ont eu besoin de plus de temps pour fournir les informations demandées au titre de l’enquête. Cette nouvelle donne pose quelques questions fondamentales concernant la durabilité de la politique des données, lorsque les priorités et les ressources sont réaffectées vers des tâches à plus court terme mais relativement plus urgentes. Il est tentant de penser que, en période de crise, personne n’a de temps à consacrer à des exercices d’évaluation générale et de référenciation. Il ne faut toutefois pas oublier que la mise en place d’une stratégie des données solide et cohérente peut aider une organisation à assurer sa résilience, autrement dit, à répondre et à s’adapter aux changements progressifs mais aussi aux perturbations soudaines.

Si elle a retardé la collecte de données jugées non essentielles face à la crise sanitaire, la pandémie de COVID-19 a également accru l’intérêt porté à l’analyse des données et a mis en évidence la nécessité de développer les compétences du personnel en matière d’interprétation des données à tous les niveaux hiérarchiques. Elle a mis en lumière l’importance de la collecte et de l’interprétation des données, et le danger que représentent des informations incomplètes et des données biaisées, en particulier dans des objectifs de comparaison[4].

Certaines administrations doivent renforcer leurs capacités en matière de collecte et de partage de données

L’enquête ISOCA a mis aussi en exergue l’intérêt marginal des douanes pour ce qui a trait au partage des données ou un manque de soutien de la part de la hiérarchie pour autoriser ce partage. Certaines administrations pourtant très modernes et bien équipées n’ont pas soumis de données ou elles l’ont fait de manière si limitée que ces mêmes données n’ont pas pu être utilisées par les analystes. Il semble donc qu’il soit nécessaire de développer une culture de la donnée plus forte dans certaines administrations et d’approfondir leur capacité à produire des indicateurs clés dans le cadre de leurs activités quotidiennes afin de leur permettre de mesurer leur performance et de les guider dans leurs décisions stratégiques, tactiques et opérationnelles.

« C’était parfois difficile de compléter l’enquête et je ne pouvais pas répondre à certaines questions parce que mon Administration ne dispose pas d’une base de données à jour. Cette enquête m’a permis de montrer à mes supérieurs qu’il est urgent de nous équiper d’un certain nombre d’outils essentiels pour assurer le bon fonctionnement et la modernisation de notre Administration. »

Coordinateur ISOCA pour le Niger

Une plus grande prise de conscience des avantages de l’enquête devrait amener les administrations à s’engager davantage dans ce processus

L’OMD et le FMI espèrent que, à l’avenir, davantage d’administrations des douanes se joindront à cet effort commun en vue de collecter des données de qualité au bénéfice de la communauté douanière dans son ensemble. Les deux organisations sont conscientes du fait qu’il est indispensable de renforcer leur stratégie de motivation et de s’assurer que les répondants s’approprient le processus, compte tenu des avantages qu’il peut offrir. Une stratégie visant à motiver les parties prenantes est également essentielle pour garantir non seulement la cohérence des données mais aussi leur utilité et leur accessibilité.

Voie à suivre

Bien que l’enquête exige un nombre accru de participants pour avoir plus de sens, l’OMD et le FMI savent à présent que l’outil élaboré pour collecter les données fonctionne de manière efficace. Les deux organisations sont également conscientes du fait qu’il est nécessaire de simplifier l’enquête ISOCA pour trouver un équilibre entre le besoin de recueillir des données exactes et la charge de travail que représente la collecte de données, et de mieux tirer parti des avantages offerts par la plateforme en ligne.

Leur objectif est d’intégrer les attentes des administrations douanières concernant l’utilisation des données durant l’étape de conception de l’enquête, en vue de s’assurer que les données recueillies soient pertinentes et améliorent effectivement la prise de décisions. Les critères de mesure doivent répondre aux principes de légitimité, de fonctionnalité et de validité technique pour pouvoir être adoptés en interne et servir leurs objectifs. Pour réussir, l’OMD et le FMI doivent recueillir l’appui de certaines administrations des douanes. Les administrations qui souhaitent travailler en partenariat avec l’OMD et le FMI dans ce processus sont donc instamment invitées à les contacter.

En savoir +
Isoca@wcoomd.org
fadrafit@imf.org

[1] Le rapport complet de l’enquête peut être consulté en suivant les liens http://www.wcoomd.org/fr/about-us/partners/publications.aspx et https://data.rafit.org/?sk=92583bda-7834-4a47-bc2c-9de76de6f726&sId=1445908451587

[2] Http://www.wcoomd.org/fr/about-us/partners/publications.aspx ou

https://data.rafit.org/?sk=92583bda-7834-4a47-bc2c-9de76de6f726&sId=1445908451587

[3] Les cinq organisations en cause sont la Banque asiatique de développement (BAD), le Centre interaméricain des administrations fiscales (CIAT), le Fonds monétaire international (FMI), l’Organisation intra-européenne des administrations fiscales (IOTA) et l’Organisation de Coopération et de Développement Économiques (OCDE). Le CIAT, l’IOTA, le FMI et l’OCDE ont signé un protocole d’accord en 2016. La BAD a rejoint le partenariat en amont de la deuxième enquête ISORA.

[4] George, Bert & Verschuere, Bram & Wayenberg, Ellen & Zaki, Bishoy. (2020). A Guide to Benchmarking COVID‐19 Performance Data. Public Administration Review. 10.1111/par.13255.