Dossier

Réflexion sur les six domaines de travail identifiés par les Membres comme prioritaires

Par Kunio Mikuriya, Secrétaire général, Organisation mondiale des douanes

Lors de la session de décembre 2016 de la Commission de politique générale de l’OMD, les Membres de l’organisation ont demandé au Secrétariat de définir les priorités sur lesquelles il comptait axer ses efforts. Six domaines de travail ont été identifiés à partir des discussions tenues lors des réunions régionales, à savoir : la facilitation du commerce, le commerce électronique, la sécurité, la coopération douane/autorité fiscale, les flux financiers illicites et la mesure de la performance. Le Conseil, lors de ses dernières sessions de juillet 2017, a approuvé ce programme de travail dont je vais vous présenter certains aspects.

Facilitation du commerce

L’Accord sur la facilitation des échanges (AFE) de l’Organisation mondiale du commerce (OMC) est entré en vigueur le 22 février 2017 et il est maintenant extrêmement important d’en assurer la mise en œuvre. Un Communiqué de la communauté douanière internationale sur l’entrée en vigueur de l’Accord a été approuvé par le Conseil de l’OMD cette année. Il recommande à chaque administration douanière de prendre des mesures au niveau national pour encourager son gouvernement à soutenir la participation de l’OMD aux travaux du Comité sur la facilitation du commerce qu’il aura mis en place le cas échéant. En outre, il stipule que chaque administration devrait exiger que toutes les autres agences à la frontière informent le dit Comité de leur niveau de préparation quant à la mise en œuvre des provisions de l’AFE.

L’OMD s’est en outre engagée à fournir à ses Membres un soutien technique en coordination avec l’OMC et d’autres organismes internationaux compétents. Dans le cadre du programme Mercator, une assistance technique sur mesure est ainsi offerte et des « plans de mise en œuvre Mercator » ont déjà été élaborés dans certains pays. Ces plans représentent des engagements pluriannuels portant sur diverses questions techniques et organisationnelles. L’exécution de ces plans a déjà donné des premiers résultats : nouveaux systèmes de sélectivité des risques, feuilles de route pour la mise en œuvre de programmes d’opérateurs économiques agréés (AEO), plans de suppression de régimes d’inspection à destination, activités relatives au développement organisationnel (par exemple amélioration de la formation et des systèmes de gestion des ressources humaines, ou encore diffusion de compétences en leadership parmi les cadres supérieurs de la douane).

En outre, l’OMD continue de promouvoir l’adhésion à la Convention de Kyoto révisée (CKR) ainsi que l’utilisation des technologies de l’information et le développement d’environnements numériques qui se fondent sur des normes telles que le Modèle de données de l’OMD. Enfin, l’OMD compte actuellement environ 50 instruments et outils qui offrent une aide pertinente à toute administration devant s’atteler à la mise en œuvre des dispositions contraignantes de l’AFE. Ils sont mis à jour régulièrement et assurent la diffusion de « bonnes pratiques ». Parmi les outils les plus récents, figurent les « Directives sur le transit » qui peuvent être utilisées pour améliorer l’efficacité des régimes de transit.

Commerce électronique

Les travaux du Groupe de travail sur le commerce électronique progressent vers l’élaboration de directives ou d’un cadre sur le commerce électronique transfrontalier, travail qui devrait être présenté aux sessions du Conseil de juin 2018. Quatre domaines de travail ont été définis : facilitation et simplification ; sureté et sécurité ; recouvrement des recettes ; et mesure et analyse. Les expériences des membres dans ces quatre domaines et leurs pratiques ont été recueillies et un « Rapport d’étude », basé sur l’analyse de l’information reçue, a été publié.

L’amélioration des capacités numériques des douanes et de leurs partenaires est également essentielle pour créer un environnement propice à la fois aux opérateurs de commerce électronique et aux autorités chargées de l’application des lois. À ce sujet, l’OMD continue de travailler en étroite collaboration avec l’Union postale universelle (UPU) sur l’échange électronique d’informations entre douanes et opérateurs postaux. Les deux organisations envisagent d’organiser ensemble une conférence de haut niveau pour encourager la mise en place d’une interface électronique entre la poste et la douane à l’échelon national sur la base de normes conjointes de messages OMD-UPU, initiative qui devrait être envisagée par les deux acteurs en présence comme une priorité.

Sûreté/sécurité

Suite à la publication en décembre 2015 de la résolution de Punta Cana qui met en évidence le rôle de la communauté douanière dans la lutte contre le terrorisme, l’OMD a lancé un Programme sur la sécurité qui comprend cinq volets : contrôle des passagers, contrôle des produits chimiques qui pourraient être utilisés dans la fabrication illégale d’engins explosifs improvisés, contrôle des échanges de nature stratégique, lutte contre le trafic d’armes légères et de petit calibre, et lutte contre le financement du terrorisme.

Dans ce contexte, en coopération avec le gouvernement du Japon, l’OMD a lancé une nouvelle initiative pour les administrations douanières de la région Asie-Pacifique, plus spécifiquement axée sur les défis liés à la sécurité frontalière en Asie du Sud-Est. Le projet, qui durera deux ans, vise à renforcer la capacité des administrations à lutter contre le déplacement des individus à risque et contre les divers trafics liés à des activités terroristes en contrôlant mieux le mouvement des marchandises et des personnes.

Un soutien est également offert aux membres dans le cadre d’une activité de recherche axée sur la gestion des frontières fragiles. La gestion de ces frontières nécessite l’adoption d’une stratégie double, tenant compte à la fois des enjeux sécuritaire et économique, deux domaines dans lequel la douane a un rôle naturel à jouer en raison de ses relations avec les commerçants et transporteurs, acteurs économiques majeurs dans plusieurs régions frontalières.

L’OMD a entrepris, avec le soutien de ses membres, plusieurs études de terrain : à la frontière entre la Tunisie et la Lybie, entre le Soudan et le Tchad, la Jordanie et la Syrie, et dans les régions frontalières du nord du Mali, du Nigeria et de la République centrafricaine. En outre, deux ateliers ont rassemblé des experts du Nord, de l’Ouest et du Centre de l’Afrique et du Proche et Moyen-Orient afin de discuter d’un cadre conceptuel et des spécificités du rôle des douanes aux frontières dites fragiles. Ces rencontres se sont tenues respectivement à Abuja, Nigeria, en décembre 2016, et à Riyad, Arabie Saoudite, en avril 2017.

Enfin, l’OMD a apporté son soutien à la région de l’Afrique de l’Ouest et du Centre en participant au projet « Sécurité par collaboration » (SPC ++), une initiative proposée par le Service des douanes du Nigeria et visant à explorer la manière dont les pays de la région pourraient améliorer leur collaboration et partager informations et bonnes pratiques. J’encourage vivement les Membres de l’OMD à reproduire une telle initiative ou à s’en inspirer.

Coopération Douane/Administration fiscale

Reprenant certains principes énoncés dans les « Directives visant à renforcer la coopération entre douane et administration fiscale au niveau national », des travaux sont menés afin d’étudier plus profondément les mécanismes d’échange de données entre les deux services (via des systèmes interopérables ou des bases de données communes), ainsi que les activités qu’ils pourraient entreprendre ensemble, en matière de contrôle ou de gestion des risques par exemple.

Cette coopération doit être replacée dans le contexte de mobilisation des ressources financières qu’exige la réalisation des objectifs de développement durable des Nations Unies. La douane contribue à la perception des taxes indirectes. En fait, selon le rapport annuel de l’OMD, la part de la taxe sur la valeur ajoutée (TVA) et des droits d’accise est plus élevée que celle des droits de douane dans le décompte des recettes recueillies par les douanes. Par conséquent, il est important de mettre en avant les atouts de la douane, découlant de sa présence physique à la frontière, de sa solide expérience dans la gestion des données et du fait que, contrairement à une autorité fiscale, la douane réalise ses contrôles sur base de la transaction, en temps réel.

Dans cette optique, le Secrétariat a élaboré un document prônant l’importance pour un pays de disposer d’une « douane dotée de ressources adéquates », point qui doit être pleinement compris par ceux investis de la responsabilité en matière de finance et de budget (par exemple les ministres des finances), ainsi que par des acteurs tels que les organisations financières internationales et les donateurs qui financent l’aide au développement.

Le document souligne combien il est important de réunir les ressources nécessaires au financement des activités multidimensionnelles que doit entreprendre tout service douanier. Trois sujets sont plus précisément abordés : le recouvrement des recettes en tant que fonction douanière proprement dite, les fonctions douanières qui ne sont pas en rapport avec le recouvrement des recettes mais qui ont un impact sur celles-ci, et, enfin, la nécessité de mettre à profit les spécificités douanières dans un cadre de coopération douane-administration fiscale.

Lutte contre les flux financiers illicites

Durant la réunion du G20 qui s’était tenue en Chine en 2016, les dirigeants alors présents avaient publié un communiqué sur les flux financiers illicites (FFI), soulignant notamment l’importance de la lutte contre les opérateurs commerciaux recourant à la fausse facturation délibérée, sujet sur lequel il était demandé à l’OMD d’élaborer un rapport d’étude. Le rapport, qui est en cours d’élaboration, comportera trois parties : analyse des FFI découlant des activités commerciales où il est fait recours à la fausse facturation, bonnes pratiques et recommandation de nature politique.

Dans l’intervalle, suite aux échanges de vues entre les Membres de l’OMD et afin de faire en sorte que le G20 soit tenu au courant des activités de l’OMD en matière de lutte contre les FFI et de l’état d’avancement de ses travaux, un Plan d’action a été mis au point et communiqué à la Présidence allemande du G20 et aux Directeurs généraux des douanes des pays du G20. Il est d’ailleurs fait référence à ce « Plan d’action sur la lutte contre les FFI » et au rapport en préparation dans le « Rapport de situation annuel pour 2017 » que le « Groupe de travail pour le développement » du G20 a approuvé lors de sa réunion en mai 2017.

J’ai  également été invité à prendre la parole lors de la « Conférence sur le Partenariat avec l’Afrique » du G20, qui s’est tenue à Berlin au début du mois de juin. J’ai eu l’occasion d’y rencontrer de nombreux acteurs clés, tels que les représentants du Forum africain des administrations fiscales, et de discuter de la manière dont nous pourrions travailler ensemble dans la lutte contre les FFI.

Mesure de la performance

Dans le cadre de son initiative « Atteindre l’excellence en douane » (AED) qui vise à mesurer le niveau de mise en œuvre par les administrations douanières des outils et normes de l’OMD, le Secrétariat a écrit à tous les Membres de l’OMD leur demandant de bien vouloir remplir le formulaire AED et de le lui communiquer. L’outil de mesure de la performance AED est constitué de 20 indicateurs classés selon les quatre domaines principaux du Plan stratégique de l’Organisation : la sécurité et la facilitation des échanges ; le recouvrement juste et efficace des recettes ; la protection de la société ; et le développement institutionnel et des ressources humaines.

L’initiative a pour objet d’aider les administrations à développer des argumentaires et à présenter aux dirigeants politiques, et à tous autres interlocuteurs internes et externes, leurs progrès en termes de modernisation douanière reposant sur les outils et instruments de l’OMD. Elle a, en outre, été conçue pour soutenir les administrations en matière de planification et pour faciliter le travail aux Directeurs généraux qui chercheraient à obtenir un appui auprès des décideurs nationaux pour mettre en œuvre les instruments de l’OMD.

À ce jour, 109 membres ont rempli le formulaire AED et l’analyse des réponses se poursuit. L’analyse préliminaire montre l’existence d’un lien de corrélation entre, d’une part, l’adhésion à la CKR et la mise en œuvre du Cadre SAFE, et, d’autre part, le niveau de performance d’une administration.

L’objectif de l’OMD est ici uniquement de permettre une auto-évaluation, et non d’établir un classement des administrations. À ce propos, de nombreux Membres ont fait part de leurs préoccupations sur les initiatives d’autres institutions relatives à la mesure de la performance, telles que le projet « Doing Business » de la Banque mondiale. Suite au débat intervenu lors de la session de décembre 2016 de la Commission de politique générale, le Secrétariat a envoyé à la Banque mondiale une invitation au dialogue sur ce thème mais n’a reçu aucune réponse à ce jour. Parallèlement, les Membres de l’OMD sont priés de fournir davantage de données sur cette question, et notamment des informations détaillées sur leur expérience relative au projet « Doing Business », en vue de nourrir la discussion à venir avec la Banque mondiale. D’autres institutions, qui effectuent aussi des enquêtes de mesure de la performance, ont également été approchées par le Secrétariat.

Conclusion

L’OMD poursuit ses discussions et continue d’agir sur les questions critiques auxquelles est confrontée la communauté douanière mondiale et que j’ai mises en exergue dans le présent article. D’autres activités sont présentées de façon succincte dans les différents articles ci-après, organisés par Direction de l’OMD. J’espère que vous apprécierez ce résumé de nos activités ainsi que les autres articles figurant dans ce numéro du magazine.