Countering illegal trade in waste is a challenging and highly relevant issue for governments and industries. Human health and safety concerns, environmental protection issues, the involvement of organized criminal groups and the economic aspects linked to the reuse of raw materials all call for increased attention and enhanced enforcement in the context of waste trade, transport and treatment.

Most regulations governing the cross-border movement of waste are based on the Basel Convention[1] of 1989 (ratified by 191 parties to date), its Ban Amendment (ratified by 104 parties to date), its Plastic Waste Amendments (for which four parties have submitted a notification of non-acceptance) and its E-waste Amendments (for which three parties have submitted a notification of non-acceptance). Many countries have also adopted stricter waste regulations, in some instances banning the import or export of specific categories of waste.

While the prior informed consent (PIC) procedure established under the Convention provides an essential safeguard, enforcement remains complex due to differences in national legislation, definitions and control capacities. In addition, procedures are still largely paper-based, although digitalization efforts led by the Basel Convention Secretariat are under way. Some countries are also developing IT systems to digitalize procedures, with the aim of improving traceability and addressing illegal waste shipments.

La lucha contra el tráfico de desechos: buenas prácticas, enseñanzas extraídas y retos

La OMA coordina la Operación DEMETER desde 2009. El objetivo es que los agentes aduaneros cuenten con los conocimientos, las herramientas y las redes transfronterizas necesarios para hacer frente de forma ágil y precisa al comercio ilícito de desechos, sustancias que agotan la capa de ozono (SAO) e hidrofluorocarburos (HFC). Este artículo analiza de manera más específica el tráfico de desechos. Las administraciones aduaneras de Gambia, Bélgica, Indonesia y Malasia comparten su experiencia sobre los retos a los que se enfrentan y las lecciones que han aprendido en la lucha contra esta forma cada vez más compleja de delito medioambiental.

La lucha contra el comercio ilegal de desechos es un tema complejo e importantísimo para los gobiernos y las industrias. Las preocupaciones sobre la salud y la seguridad de las personas, las cuestiones relativas a la protección del medio ambiente, la participación de grupos del crimen organizado y los aspectos económicos vinculados a la reutilización de las materias primas requieren que se preste más atención y se apliquen más medidas coercitivas en el comercio, el transporte y el tratamiento de desechos.

La mayoría de las normas que regulan el movimiento transfronterizo de desechos se basan en el Convenio de Basilea[1] de 1989 (ratificado por 191 partes hasta la fecha), su enmienda de prohibición (ratificada por 104 partes hasta la fecha), sus enmiendas sobre residuos plásticos (cuatro partes han presentado una notificación de no aceptación) y sus enmiendas sobre residuos electrónicos (tres partes han presentado una notificación de no aceptación). Hay muchos países que también han adoptado normas más estrictas en materia de desechos, y en algunos casos han llegado a prohibir la importación o exportación de determinadas categorías de desechos.

El procedimiento del consentimiento fundamentado previo (CFP) según el Convenio es una garantía fundamental, pero su aplicación sigue siendo compleja por las diferencias en la legislación nacional, las definiciones y las capacidades de control. Además, para los trámites se sigue utilizando en gran medida el papel, aunque la Secretaría del Convenio de Basilea ya están impulsando iniciativas de digitalización. Algunos países también están desarrollando sistemas informáticos para digitalizar los trámites, a fin de mejorar la trazabilidad y hacer frente a los envíos ilegales de desechos.

Tipologías del tráfico de desechos y retos en la lucha contra el fraude

En el artículo 9 del Convenio de Basilea se definen las situaciones en las que cualquier movimiento transfronterizo de desechos se considera tráfico ilícito. Los controles aduaneros se centran en la verificación de la legalidad de los envíos comerciales y en la detección de los productos de contrabando. Estos son los métodos más frecuentes que utilizan los traficantes:

• incumplimiento del procedimiento de consentimiento fundamentado previo (CFP) del Convenio de Basilea (ausencia de documento de notificación y consentimiento previo a la exportación, y falta de documento de transporte que acompañe al envío);
• etiquetado erróneo, de forma intencionada o accidental (por ejemplo, productos diversos, efectos personales, artículos de segunda mano, materiales no peligrosos);
• uso de códigos del Sistema Armonizado (SA) o de Basilea incorrectos;
• falta de conformidad entre el contenido declarado y el contenido real de un envío (por ejemplo, las cantidades de desechos, el grado de contaminación o la naturaleza de los desechos);
• falsificación de los certificados de ensayo que indiquen el estado de la mercancía;

• mezcla de productos legales e ilegales; y
• ocultación.

Las fuerzas del orden han identificado varios problemas:

• la definición y clasificación de los desechos, la chatarra y los materiales secundarios puede variar de un país a otro;
• la legislación nacional puede definir otros tipos de desechos como peligrosos e introducir requisitos relativos a los procedimientos de movimientos transfronterizos aplicables a dichos desechos;
• la distinción entre productos al final de su vida útil, desechos no peligrosos y materias primas secundarias puede variar según la jurisdicción, y por ello es posible que no se sometan a un examen más detallado;
• la nomenclatura aduanera de mercancías, basada en el SA de la OMA, se centra en la naturaleza, la composición y las propiedades físicas de las mercancías para clasificarlas, mientras que el Convenio de Basilea define los desechos según la intención de “deshacerse de”, es decir, “sustancias u objetos a cuya eliminación se procede, se propone proceder o se está obligado a proceder en virtud de lo dispuesto en la legislación nacional”; y
• hay una falta de cooperación entre las autoridades competentes del Convenio de Basilea, las autoridades aduaneras y las fuerzas del orden.

La OMA lleva organizando la Operación DEMETER desde 2009 a fin de reforzar las capacidades aduaneras, mejorar la colaboración a nivel nacional e internacional y recopilar más datos sobre las incautaciones y así obtener una visión más clara de los flujos internacionales de desechos ilícitos.

Hasta la fecha ha habido 11 ediciones de la Operación DEMETER, y en 2019 se añadieron a la lista de productos las sustancias reguladas por el Protocolo de Montreal relativo a las sustancias que agotan la capa de ozono. Las aduanas chinas han desempeñado un papel fundamental en la organización de cada operación, desde la financiación de actividades clave de fortalecimiento de capacidades hasta la prestación de un apoyo operativo constante.

Aunque el número de administraciones participantes ha variado de una edición a otra, la proporción de incautaciones con respecto a las mismas ha aumentado de forma constante (véase el gráfico siguiente). Los participantes se han incautado de 535,2 millones de kilogramos y 2 millones de artículos de desecho.

Algunos de los preparativos para las operaciones han sido la elaboración de documentos de orientación sobre la preparación de perfiles de riesgo y la organización de formación para los agentes aduaneros y, en la medida de lo posible, para los funcionarios de los organismos nacionales de medio ambiente. Hay algunos organismos medioambientales nacionales que también desempeñan un papel fundamental durante las operaciones. Los miembros de la Red de la Unión Europea para la Aplicación y el Cumplimiento de la Legislación Medioambiental (IMPEL, por sus siglas en inglés) apoyaron a sus homólogos de las aduanas en las fronteras. El Ministerio de Medio Ambiente y Cambio Climático de Canadá colaboró con la Agencia de Servicios Fronterizos de Canadá, y diversas agencias medioambientales nacionales de países como Gambia prestaron un apoyo fundamental a las autoridades aduaneras.

Esta estrategia ha dado sus frutos. Entre la Operación DEMETER VIII de 2022 y la Operación DEMETER XI de 2025, el número total de incautaciones notificadas se incrementó un 194,2 %, aunque el número de administraciones que presentaron informes solo aumentó un 44,4 %, lo que supone un indicador claro tanto de una mayor implicación como de una lucha contra el fraude más estratégica.

Las aduanas de Bélgica han participado en todas las ediciones de la Operación DEMETER, y están convencidas de que el número de inspecciones relevantes seguirá aumentando si todas las fuerzas del orden que participan en esta iniciativa siguen colaborando para mejorar su capacidad de inspección.

Dentro de la Administración, hay varios servicios que se ocupan de cuestiones relacionadas con los desechos:

• el departamento de “legislación”, que analiza todas las disposiciones legales y administrativas e informa al resto de departamentos pertinentes, en colaboración con el departamento de “métodos de trabajo”;
• el equipo de gestión de riesgos, que elabora perfiles de riesgo de acuerdo con las autoridades nacionales competentes;
• los inspectores sobre el terreno, que revisan la documentación de los envíos que supongan un riesgo, realizan inspecciones físicas o utilizan equipos de inspección no intrusiva si es necesario (también se pueden combinar estos tres tipos de inspección). Si sospechan que un envío es ilegal, lo detienen y lo retienen, y se ponen en contacto con la autoridad nacional competente; y
• la Oficina de la Fiscalía, en los casos en los que la autoridad nacional competente se incaute del envío.

Gracias a la participación en las operaciones DEMETER, la Administración ha conseguido mejorar su capacidad de selección de objetivos analizando las alertas y la información intercambiada entre los participantes acerca de los envíos de riesgo identificados y aquellos que han sido retenidos o incautados. La información sobre los resultados de las inspecciones resulta especialmente útil cuando cuenta con el suficiente nivel de detalle. Teniendo esto en cuenta, las aduanas de Bélgica facilitan datos detallados durante las operaciones y envían informes de incautaciones de forma sistemática a la base de datos de la red aduanera de lucha contra el fraude (CEN, por sus siglas en inglés) de la OMA, fuera del marco operativo.

El 13 de julio de 2021 se produjo un avance importante: la firma de un acuerdo de cooperación entre el Estado Federal belga y las tres regiones belgas (la Región Flamenca, la Región Valona y la Región de Bruselas-Capital), que tienen plena competencia en política de desechos, en lo relativo a los traslados transfronterizos de desechos.

Con este acuerdo se pretende coordinar la política en materia de importación, exportación y tránsito de desechos en Bélgica, teniendo en cuenta las competencias del Estado federal (Aduanas, Justicia y Policía) y de las regiones (servicios de inspección y administraciones competentes). En el acuerdo de cooperación se definen específicamente las funciones de todas las partes y autoridades implicadas, los métodos de intercambio de información, la cooperación formal con terceros, las garantías financieras y los costes administrativos, así como la creación de un grupo de coordinación para supervisar las políticas.

En el grupo de coordinación están representadas todas las fuerzas de seguridad que participan en la supervisión y el control de los traslados de desechos, incluidas las autoridades aduaneras. Dicho grupo se reúne periódicamente para debatir cuestiones operativas clave como:

• el intercambio de datos;
• la gestión de riesgos para diferentes flujos de desechos, el establecimiento de prioridades para el control y las metodologías de inspección;
• las posibilidades de formación: todas las partes facilitan a las fuerzas de seguridad el acceso a su formación especializada;
• las formas de reforzar la cooperación; y
• la participación en actividades tales como las operaciones de lucha contra el fraude de la OMA.

Estos debates han resultado útiles para mejorar la forma de preparar y llevar a cabo las inspecciones, ya que los inspectores de aduanas y los funcionarios de las autoridades competentes colaboran más estrechamente.

En Gambia, las autoridades aduaneras consideran que el comercio ilegal de desechos está aumentando debido a los elevados beneficios que genera y a la participación de grupos del crimen organizado.

En los últimos años, el número de incautaciones ha aumentado considerablemente, debido a:

• la formación de agentes aduaneros de primera línea y de las fuerzas del orden en las fronteras;
• la creación de un departamento dedicado a las infracciones y delitos medioambientales dentro de la administración aduanera; este departamento se encarga específicamente de preparar y actualizar los indicadores de riesgo;
• la celebración de reuniones periódicas con los organismos competentes, como la Agencia Nacional de Medio Ambiente (NEA, por sus siglas en inglés), el Registro Nacional de Control de Plagas y Sustancias Químicas Peligrosas, el Consejo de Seguridad Nacional y el Consejo Nacional de Gestión Ambiental (NEMAC, por sus siglas en inglés), a fin de definir las funciones y las responsabilidades con claridad y establecer canales de comunicación eficaces (se utiliza una popular aplicación de mensajería para un intercambio de información entre usuarios específicos de manera rápida y eficiente); y
• la participación en las operaciones DEMETER de la OMA desde 2023, lo que ha fomentado la cooperación entre las fuerzas de seguridad, especialmente en el control de las operaciones de transbordo; los contrabandistas utilizan métodos cada vez más sofisticados, lo que provoca que también sea necesario supervisar atentamente la evolución de los mismos, incluidas las técnicas de ocultación; además, la participación en las operaciones, sobre todo durante las fases preparatoria y posterior a la operación, ha sido fundamental para adquirir conocimientos en este ámbito.

Las aduanas de Gambia han reforzado sus capacidades, pero sigue habiendo algunos retos. La OMA ha dado orientaciones acerca de la elaboración de perfiles de riesgo para los residuos plásticos y los residuos electrónicos, y también formación. Sin embargo, la rotación del personal hace que sea necesario fortalecer constantemente las capacidades. Por eso habría que organizar cursos de formación periódicamente. Se deben centrar en las técnicas de búsqueda y los métodos de investigación, incluyendo la forma de interrogar a los sospechosos.

Hay otro desafío: que los operadores económicos cumplan mejor las normas. La información sobre la normativa y los procedimientos está disponible en la página web de la Autoridad Fiscal de Gambia (GRA, por sus sigas en inglés), y los agentes aduaneros que atienden en los mostradores de información responden a las preguntas de los operadores y les entregan folletos y prospectos. Sin embargo, la definición de desecho ha suscitado intensos debates. Los operadores han cuestionado la decisión de las autoridades aduaneras de clasificar como desechos determinados materiales que, en su opinión, están destinados al reciclaje o readaptación, o equipos usados destinados a la reparación, el reacondicionamiento, la reutilización o el análisis de fallos de forma legítima.

En los últimos años, el número de incautaciones y procedimientos de repatriación ha aumentado en Malasia. La importación ilegal de residuos electrónicos se convirtió en un problema de tal envergadura que el país prohibió su importación en febrero de 2026. Esta tendencia no solo muestra el aumento de la actividad delictiva, sino que también refleja una mayor capacidad de detección gracias a los avances en la elaboración de perfiles de riesgo, el intercambio de información y la colaboración con el sector privado.

Gracias a las iniciativas de fortalecimiento de capacidades lideradas por la OMA y las organizaciones asociadas, los conocimientos técnicos de los agentes aduaneros han mejorado considerablemente y se han perfeccionado las metodologías de elaboración de perfiles de riesgo, incluido el análisis de los datos sobre incautaciones comunicados a la base de datos CEN y los datos de fuentes abiertas.

Ha aumentado la cooperación con las autoridades de protección medioambiental, los organismos reguladores y de concesión de licencias, las agencias portuarias y marítimas, y otras fuerzas de seguridad, como la recién creada Agencia de Control y Protección de Fronteras de Malasia. Las funciones y las responsabilidades se han definido con claridad, se han establecido marcos formales de cooperación y se han creado canales de comunicación, de modo que se puedan llevar a cabo inspecciones de manera conjunta. También se comparten algunas operaciones ; hace poco se ha realizado una en la que se ha conseguido desmantelar una red dedicada a la importación ilegal de sustancias controladas.

También se ha reforzado la coordinación entre organismos, gracias a la creación por parte del Gobierno del Grupo de Trabajo Interinstitucional (MATF, por sus siglas en inglés), liderado por la Comisión Anticorrupción de Malasia (MACC, por sus siglas en inglés), cuyo objetivo es aplicar un enfoque coordinado para luchar contra la corrupción y los delitos financieros, centrándose especialmente en desmantelar redes criminales complejas en diversos sectores. En el MATF se reúnen los organismos gubernamentales pertinentes para coordinar las investigaciones, las acciones legales y la recuperación de activos. Estos son algunos de ellos: la Fiscalía General, la Policía Real de Malasia, la Agencia Tributaria, el Departamento Real de Aduanas de Malasia, el Ministerio de Hacienda y la Agencia de Control y Protección de Fronteras de Malasia. Las investigaciones de la MACC provocaron la congelación de más de un millón de ringgit malayos en cuentas bancarias y en metálico vinculados a la eliminación ilegal de residuos electrónicos, y se descubrió la implicación de funcionarios de alto nivel.

La Aduana de Malasia, junto con el Departamento de Medio Ambiente, ha colaborado con empresas de gestión de residuos a fin de mejorar el cumplimiento de las normas, así como con proveedores de logística y compañías navieras para facilitar una comunicación rápida sobre los envíos de los que se sospecha que pueden infringir la ley. Gracias a los resultados, se ha observado una mayor concienciación y un mayor cumplimiento de la normativa. Algunos operadores se han mostrado de acuerdo en que se intensifique la lucha contra el fraude para garantizar la igualdad de condiciones. Sin embargo, sigue habiendo retos, como los distintos niveles de comprensión de la normativa. El sector privado suele valorar positivamente que la información sobre los requisitos normativos sea más clara y accesible. Las partes interesadas también subrayan la necesidad de simplificar los procedimientos, mejorar las orientaciones sobre la clasificación y la documentación, y luchar contra el fraude de manera más coherente.

También se han realizado esfuerzos para concienciar a la población sobre los riesgos medioambientales y para la salud derivados del comercio ilegal, mediante ruedas de prensa, talleres y seminarios.

Se están sopesando las siguientes medidas a fin de reforzar aún más las capacidades de control de las aduanas:

• más inversiones en tecnología y herramientas de detección, ya que ahora la Administración tiene escasas competencias técnicas para identificar determinadas sustancias;
• ampliación de los programas de formación especializada, dado que los métodos de contrabando y las técnicas de ocultación están evolucionando con rapidez. Algunas de las tendencias actuales son: un mayor uso de rutas de tránsito y transbordo para ocultar el origen y el destino, y el desvío de sustancias controladas hacia el territorio nacional a través de zonas francas; por lo tanto, se podría organizar una formación específica para mejorar los métodos de detección;
• refuerzo de los marcos jurídicos y las sanciones, ya que las multas impuestas a veces son inferiores a los beneficios generados por un solo envío ilegal;
• mejora de los mecanismos de intercambio de datos en tiempo real; y
• promoción de la armonización mundial de las normas, ya que las discrepancias en la clasificación y las definiciones de los desechos a nivel internacional dificultan las medidas de lucha contra el fraude.

En Indonesia, las enseñanzas extraídas también han mostrado la importancia de establecer un mecanismo de coordinación centralizado para luchar contra el fraude de forma más eficaz y ágil. La Unidad aduanera de lucha contra el fraude supervisa la lucha contra los delitos medioambientales vinculados al comercio internacional. Trabaja en estrecha colaboración con el Ministerio de Medio Ambiente (como organismo responsable de las cuestiones medioambientales), la Policía Nacional de Indonesia (POLRI, por sus siglas en inglés) y la Fiscalía General. En colaboración con el Ministerio de Medio Ambiente, la Administración de Aduanas de Indonesia ha firmado un memorando de entendimiento (MoU) para reforzar la sinergia en la supervisión de las mercancías de importación y exportación relacionadas con la protección del medio ambiente.

Los funcionarios de aduanas disponen de equipos de inspección no invasiva (escáneres de rayos X), laboratorios, herramientas de análisis de datos e informes de incautación. Participan en la Operación DEMETER desde 2022. En la fase de preparación se incluye la formación y el análisis de los perfiles de riesgo.

Los datos sobre las incautaciones de desechos por parte de la Aduana de Indonesia muestran un aumento en la proporción de residuos electrónicos dentro del volumen total de desechos interceptados. Durante las cinco semanas que duró la Operación DEMETER XI se notificaron nada menos que ocho casos de residuos electrónicos.

También ha habido un cambio, y se ha pasado de la carga homogénea a la carga mixta, en la que hay residuos peligrosos mezclados con materiales reciclables. Esto pone a prueba la capacidad de las autoridades aduaneras desde el punto de vista técnico a la hora de identificar la carga ilícita. Los métodos de contrabando también son ahora más sofisticados. Cada vez hay más casos en los que se utilizan documentos falsificados y se recurre deliberadamente a códigos del Sistema Armonizado (SA) incorrectos, pero verosímiles. Asimismo, las rutas comerciales se han diversificado y se han vuelto más complejas, con países de origen que están repartidos por Asia Oriental, América del Norte y Europa.

Otro problema es la complejidad de los procedimientos de repatriación al país de origen del remitente de las mercancías ilegales. Como consecuencia, estas mercancías a menudo tienen que ser destruidas en Indonesia, lo que a su vez genera repercusiones adicionales, entre ellas costes económicos, limitaciones de tiempo y el riesgo de que se eliminen ilegalmente en el medio ambiente. Mediante una normativa cada vez más reforzada y perfeccionada, la Aduana de Indonesia, junto con los organismos gubernamentales pertinentes, ha establecido disposiciones que exigen a los proveedores importadores del país de origen que asuman la responsabilidad y recuperen cualquier residuo que hayan enviado si se detectan infracciones en las mercancías importadas.

También hay una falta de coherencia entre las distintas partes interesadas que trabajan en los puertos. La corrupción es otro riesgo que puede surgir en diferentes etapas de la cadena de gestión de desechos, incluso antes de que se produzcan las transacciones. Es el caso, por ejemplo, de la obtención de permisos o licencias.

El último reto tiene que ver con la disponibilidad de la información, especialmente en lo relativo a los cambios normativos, ya que algunos operadores se quejan de que no reciben información adecuada y a tiempo para poder cumplir con las normas en vigor. La Aduana de Indonesia se compromete a facilitar dicha información a través de sus oficinas de información y sus plataformas digitales.

[1] Convenio de Basilea sobre el control de los movimientos transfronterizos de los desechos peligrosos y su eliminación.