Au début de l’année 2020, lorsque l’épidémie de COVID-19 a commencé à se répandre partout dans le monde, la production de marchandises s’est arrêtée dans plusieurs pays et les compagnies maritimes ont réduit en conséquence le nombre de navires de charge quittant les ports. Le flux habituel des marchandises importées et exportées s’est effectivement interrompu. Conséquence des mesures de confinement et d’autres facteurs, dont notamment le manque de main d’œuvre, les conteneurs vides n’ont plus été récupérés et envoyés en Asie, où on en avait besoin. À la place, ils ont été entreposés dans des dépôts intérieurs ou dans les ports de commerce. Très vite, des retards ont commencé à s’accumuler dans la manutention des conteneurs.

La pénurie générale de conteneurs en Asie, associée à des engorgements dans de nombreux ports maritimes, a abouti à une grave inflation des frais de transport. Prenons le cas d’Israël. Début 2020, la location d’un conteneur pour le transport de marchandises par mer depuis la Chine vers Israël coûtait à peu près 2 000 dollars des États-Unis. Aujourd’hui, le prix pour ce même trajet atteint quelque 15 000 dollars… Et les coûts de transport augmentent encore lorsque les bateaux ne peuvent pas jeter l’ancre dans les ports israéliens pour cause de congestion portuaire.

La hausse des frais de transport a abouti à une augmentation de la valeur en douane des marchandises dans les pays prélevant des taxes sur la valeur CAF (coût, assurance, fret) plutôt que sur la valeur FAB (franco à bord) qui inclut tous les frais encourus jusqu’à ce que les marchandises soient effectivement chargées à bord d’un navire au port de départ.

Il convient de rappeler que l’article 8.2 de l’Accord sur la mise en œuvre de l’article VII de l’Accord général sur les tarifs douaniers et le commerce (Accord de l’OMC sur l’évaluation en douane) permet aux pays de décider de l’inclusion ou non des frais liés au transport international dans la valeur en douane des marchandises.

Lors de l’élaboration de sa législation, chaque Membre prendra des dispositions pour inclure dans la valeur en douane, ou en exclure, en totalité ou en partie, les éléments suivants:

a) frais de transport des marchandises importées jusqu’au port ou lieu d’importation,

b) frais de chargement, de déchargement et de manutention connexes au transport des marchandises importées jusqu’au port ou lieu d’importation, et

c) coût de l’assurance.

Accord de l’OMC sur l’évaluation en douane

Selon le Guide de l’OMD sur l’évaluation en douane et les prix de transfert, « la majorité des Membres de l’OMC ont pris la décision d’inclure ces éléments dans la valeur en douane ; il s’agit du système CAF (coût, assurance, fret) ». Quelques membres de l’OMC ont toutefois choisi de ne pas les inclure, parmi lesquels les États-Unis, l’Australie et la Nouvelle-Zélande.

Israël applique la valeur CAF. L’ordonnance israélienne sur les douanes de 1957 stipule que « la valeur transactionnelle est le prix payé ou à payer pour les marchandises […] auquel viennent s’ajouter le coût de l’assurance et les frais spécifiés dans la section 133 ». Ces frais incluent « le coût de transport des marchandises vers le port ou le lieu d’importation ». Il existe toutefois une exception à cette règle lorsque ces frais sont « engagés dans des circonstances particulières, indépendantes de la volonté de l’importateur ».

Les augmentations de prix dans le domaine du transport peuvent être causées par une grande variété d’événements : guerres, fermetures de frontière, sanctions commerciales ou grèves. En cas de circonstances exceptionnelles, le Directeur de la Douane israélienne peut décider d’exclure de la valeur en douane certains frais liés au transport, conformément à la section 133, paragraphe a), alinéa 5 de l’ordonnance sur la douane.

Les incidents de sécurité qui se sont produits au nord d’Israël en 2006 sont un exemple de ce type de cas de force majeure « indépendante de la volonté de l’importateur ». Le 24 avril 2006, le chef de l’Administration douanière avait décidé que les frais de transport causés par ces incidents ne devaient pas être inclus dans le calcul des taxes à l’importation : « Je stipule que les taxes et les coûts de transport supplémentaires encourus par les importateurs compte tenu des incidents de sécurité dans le nord du pays ne devraient pas être inclus dans la valeur transactionnelle aux fins du calcul des taxes à l’importation. Il est précisé que les coûts visés sont tous les frais supplémentaires de transport, de déchargement et de chargement causés par les incidents de sécurité ». Le 6 juin 2008, l’Administration douanière avait également décidé d’exclure de la valeur en douane les frais de surestaries des conteneurs : « Les indemnités de surestaries dans le pays d’importation, qui sont exigées pour l’utilisation d’un conteneur au-delà de la période convenue entre l’agent maritime et l’importateur, ne sont pas incluses dans les taxes d’importation ».

Un autre exemple sont les grèves qui ont paralysé les ports d’Israël en 2008. Le 7 septembre 2008, la Douane avait décidé d’appliquer une exonération concernant certains frais de transport : « Les coûts de transport supplémentaires, encourus par les importateurs comme conséquence des arrêts de travail aux ports d’Israël, ne seront pas pris en compte dans la valeur transactionnelle aux fins du calcul des taxes à l’importation. Il est précisé que les coûts visés sont tous les frais supplémentaires de transport, de déchargement et de chargement causés par les grèves de travailleurs, indépendamment de la volonté de l’importateur. L’importateur doit toutefois apporter la preuve de ces frais supplémentaires ».

La Chambre de commerce israélienne a récemment demandé au Directeur de la Douane d’Israël de fixer un plafond pour les frais de transport. En d’autres termes, elle a demandé à ce qu’aucun droit ne soit imposé pour les valeurs dépassant ce coût plafonné « normal ». La requête a toutefois été rejetée. La Douane a déclaré qu’il n’est pas possible de réduire les frais de transport et qu’il n’a pas pu être établi avec certitude que l’augmentation des frais de transport est effectivement due à la crise de COVID-19 ou à d’autres imprévus.

Je crois que la question qui se pose vraiment est celle de savoir si la pénurie de bateaux et de conteneurs ainsi que la congestion portuaire générées par la crise de la COVID-19 ne constituent pas « des circonstances particulières indépendantes de la volonté de l’importateur » et ne mériteraient pas d’être examinées et débattues de façon plus détaillée.

En l’occurrence, les tribunaux israéliens ont rendu, dans une affaire non commerciale, l’arrêt suivant où ils estiment que la pandémie de COVID-19 constitue bel et bien un imprévu : « Il est difficile de croire qu’une personne raisonnable aurait pu ou dû prévoir les graves conséquences de la pandémie de coronavirus dans toute leur étendue, notamment sur l’économie et sur le commerce, en Israël et partout dans le monde. Nous faisons face à une épidémie exceptionnelle, sans précédent au cours des cent dernières années (au moins depuis l’épidémie de grippe espagnole qui a causé de nombreuses morts dans le monde entre 1918 et 1920) ».

Les importateurs peuvent-ils contrôler d’une manière ou d’une autre les changements intervenant dans les taux de fret à l’échelon mondial ? Certains auraient-ils pu anticiper la crise de COVID-19 ? J’estime pour ma part que la réponse à cette question ne peut être que non.

Et si les gouvernements envisageaient de suspendre les droits à l’importation sur les frais de transport ? Dans certains pays, comme en Israël, il n’est nul besoin d’amender la loi puisqu’elle permet déjà de prendre de telles décisions. Il suffirait de faire montre de bonne volonté et d’un peu de souplesse dans l’interprétation de la loi.

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