Panorama

La Zone de libre-échange continentale africaine : historique, aperçu et rôle de la douane

Par Creck Buyonge Mirito

L’Afrique a une longue histoire d’initiatives visant à appuyer la coopération économique régionale. Citons-en quelques exemples. L’Union douanière d’Afrique australe (SACU) remonte à la Convention d’Union douanière de 1889, conclue entre la colonie britannique du Cap de Bonne-Espérance et la République boer de l’État libre d’Orange. L’Union du fleuve Mano, qui regroupe le Liberia, la Sierra Leone, la Côte d’Ivoire et la Guinée, a été formellement créée en 1973 mais elle a été précédée par la Confédération du Kondo qui, à son apogée au 19e siècle, s’étendait sur un territoire couvrant une partie de la Sierra Leone et du Liberia actuels. La Communauté d’Afrique de l’Est (CAE) a été formellement établie par le traité relatif à la coopération de l’Afrique de l’Est en 1967, mais l’intégration économique et sociale dans la région est-africaine a formellement commencé avec la construction de la ligne de chemin de fer entre le Kenya et l’Ouganda (en 1897), l’établissement du Customs Collection Centre (en 1900) et celui de l’Union douanière (en 1919), entre autres.

Au fil du temps, plusieurs communautés économiques régionales (CER) ont vu le jour. Pour ce qui a trait aux initiatives au niveau continental, elles ont commencé avec le Traité instituant la Communauté économique africaine (CEA) adopté en 1991 par les Membres de l’Organisation de l’Unité africaine (OUA), elle-même créée en 1963. L’idée était d’établir la CEA en renforçant les CER existantes et en instituant d’autres groupements économiques afin de couvrir le continent dans son ensemble. En d’autres termes, les avancées réalisées par les CER étaient considérées comme des avancées pour la CEA, qui permettraient de se rapprocher d’une véritable Communauté économique africaine.

L’OUA a laissé la place à l’Union africaine (UA) dont le but est de s’avancer vers une intégration approfondie du continent allant au-delà de ce que prévoyait la Charte de l’OUA, comme en témoignent les divers comités techniques spécialisés qui ont été créés dans la foulée. L’un de ces comités se charge du commerce, des douanes et de l’immigration. En 2006, l’Assemblée des chefs d’État et de gouvernement de l’UA a pris la décision de suspendre la reconnaissance de nouvelles CER. Aujourd’hui, huit CER sont reconnues par l’UA (voir carte). En juin 2015, l’UA a ouvert les négociations en vue d’un Accord portant création de la zone de libre-échange continentale africaine (ZLECAf) qui a été ratifié le 21 mars 2018.

Cette longue introduction vise à montrer que la ZLECAf n’est que la dernière initiative d’intégration régionale en date parmi de nombreuses autres. Ces dernières remontent parfois aux années précédant la colonisation de l’Afrique, ou sont le fruit d’efforts d’intégration de la part des pouvoirs coloniaux ou encore des États africains indépendants sous les auspices de l’OUA et de l’UA.

L’Accord de la ZLECAf institue un marché continental unique pour les marchandises (article 3), qui sera créé à travers l’élimination progressive des barrières tarifaires et non tarifaires au commerce des marchandises (article 4). Les principes qui ont sous-tendu les négociations sont notamment : a) le fait que les négociations devaient être menées à l’initiative des États membres de l’UA, b) le fait que les zones de libre-échange des CER devaient être les éléments constitutifs de la ZLECAf, c) la géométrie variable, d) la souplesse et le traitement spécial et différencié, e) la transparence et la divulgation d’informations et f) le maintien de l’acquis. Concrètement, les négociations avaient donc pour objectif d’aboutir à une libéralisation importante du commerce intra-africain en faisant fond sur les réalisations des CER, sans toutefois les remplacer.

Architecture de l’accord ZLECAf

L’article 6 stipule que « le présent Accord régit le commerce des marchandises, le commerce des services, les investissements, les droits de propriété intellectuelle et la politique de concurrence ».  L’Accord est complexe dans le sens où il est négocié en plusieurs étapes et que, même dans le cadre de chaque étape, certains aspects font l’objet d’un accord alors que d’autres restent en suspens.

La phase I de l’Accord couvre le commerce des biens et des services et les règles et procédures pour le règlement des différends (voir diagramme n° 1). Les négociations sur les Listes des concessions (Annexe 1 du Protocole sur le commerce des marchandises) et sur certains aspects du volet sur les Règles d’origine (Annexe 2) sont en cours et devraient se conclure fin 2021. Il est déjà possible de faire commerce de certaines marchandises au titre des conditions préférentielles prévues par la ZLECAf.

La phase II des négociations, qui se déroule actuellement, couvre les investissements, les droits de propriété intellectuelle et la politique de concurrence. Lors du Sommet de février 2020, les Membres de l’UA ont pris la décision de négocier un Protocole sur le commerce électronique dans le cadre d’une phase III qui s’ouvrira juste après la conclusion de la phase II. De plus, en décembre 2020, les Membres de l’UA ont demandé au Secrétariat de la ZLECAf d’entamer les travaux d’élaboration d’un Protocole de la ZLECAf sur les femmes dans le commerce. Bien qu’elles ne soient pas explicitement spécifiées par l’Accord, les négociations de la phase III sont liées à l’objectif de faire en sorte que les États parties « coopèrent dans tous les domaines liés au commerce ».

Comme prévu par l’article 8, les Protocoles, avec leurs Annexes et Appendices, font, dès leur adoption, partie intégrante de l’accord et forment un engagement unique, sous réserve de leur entrée en vigueur. Aucune réserve n’est admise à l’accord (article 25).

La douane dans l’Accord instituant la ZLECAf

Les administrations des douanes des États membres de l’UA ont été particulièrement actives lors de la phase I des négociations, principalement à travers leur participation au groupe de travail sur les règles d’origine et à celui sur la coopération douanière, la facilitation des échanges et le transit. L’un des objectifs généraux de l’Accord est de « poser les bases de la création d’une union douanière continentale à un stade ultérieur » (article 3), où les États parties appliqueront un tarif extérieur commun. Cet objectif est pour le moins ambitieux : sur les huit (8) CER qui sont reconnues par l’UA, seules deux (la CAE et la CEDEAO) sont des unions douanières en activité avec un tarif extérieur commun. La COMESA et la SADC disposent de zones de libre-échange effectives mais sans tarif extérieur commun, tandis que l’UMA, la CEN-SAD, la CEEAC et l’Autorité intergouvernementale pour le développement (IGAD) n’ont pas vraiment avancé dans leur processus d’intégration. Quant à l’Union douanière de l’Afrique australe (SACU), elle ne figure pas parmi les CER reconnues par l’UA.

Les objectifs spécifiques de l’Accord prévoient aussi que les États parties « coopèrent dans le domaine douanier et dans la mise en œuvre des mesures de facilitation des échanges » (article 4). La plupart des dispositions de l’Accord qui touchent aux douanes se trouvent dans le Protocole sur le commerce des marchandises (voir Diagramme n°2). Cinq (5) des neuf (9) annexes du protocole sont particulièrement pertinentes pour les douanes. C’est le cas de a) l’annexe 1 sur les Listes des concessions tarifaires, b) l’annexe 2 sur les Règles d’origine, c) l’annexe 3 sur la Coopération administrative et l’assistance administrative mutuelle, d) l’annexe 4 sur la Facilitation des échanges, et e) l’annexe 8 sur le Transit.

 

 

Listes des concessions tarifaires

La notion de Liste de concessions est définie à l’article premier du Protocole comme « une liste des concessions tarifaires et engagements spécifiques négociés par chaque État partie. Elle présente, de manière transparente les termes, conditions et qualifications d’après lesquels les marchandises peuvent être importées dans le cadre de la ZLECAf ». L’UA a adopté les modalités aux fins de la libéralisation tarifaire, avec l’ambition de couvrir 90 % des lignes tarifaires sur une période de 5 ans pour les pays qui ne sont pas des pays moins avancés (les non-PMA), et sur 10 ans pour les pays moins avancés (PMA). Pour les produits dits sensibles, les non-PMA disposent d’une période de transition de 10 ans tandis que les PMA jouissent d’un délai de 13 ans, à compter du 1er janvier 2021, date à laquelle la libéralisation a commencé (tableau 1). La liste des exclusions est soumise à un réexamen tous les 5 ans. Ces négociations sont étayées par le portail en ligne AfCFTA Tariff Negotiations où les États membres mettent en ligne leurs offres concernant les tarifs. Ces négociations n’ont pas encore abouti.  Au paragraphe 3 de l’article 42 du Protocole sur le commerce des marchandises, il est stipulé que, sous réserve de l’adoption des dispositions restées en suspens, les États parties conviennent d’appliquer les règles d’origine des régimes commerciaux existants.

Règles d’origine

Comme indiqué plus haut, les règles d’origine de la ZLECAf figurent à l’annexe 2 du Protocole sur le commerce des marchandises. L’annexe 2 offre des critères généraux pour la détermination de l’origine des marchandises (« entièrement obtenues » et « transformation substantielle »). En outre, il existe pour certains produits des règles spécifiques, prévues à l’Appendice IV, qui offrent les conditions minimales requises afin qu’ils puissent être considérés comme étant suffisamment ouvrés ou transformés.

La détermination de l’origine exige tout d’abord de classer le produit dans le Système harmonisé de l’OMD, puisque les exigences pour la détermination de l’origine sont indiquées dans les listes tarifaires qui sont basées sur la nomenclature de l’OMD. Ensuite, il est nécessaire de déterminer le marché de destination à l’exportation. Les règles d’origine de la ZLECAf ne devraient s’appliquer qu’au commerce entre les États parties qui ne font pas déjà commerce entre eux sur une base préférentielle dans le cadre d’une communauté économique régionale existante. En effet, en cas d’incompatibilité entre le présent Accord et tout autre accord régional (article 19), « le présent Accord prévaut dans la mesure de l’incompatibilité spécifique » (alinéa 1), mais « les États parties qui sont membres d’autres communautés économiques régionales, d’autres accords commerciaux régionaux et d’autres unions douanières, et qui ont atteint entre eux des niveaux d’intégration régionale plus élevés que ceux prévus par le présent Accord, maintiennent ces niveaux entre eux » (alinéa 2).

Troisièmement, il est obligatoire de s’assurer que les produits soient entièrement obtenus ou fabriqués dans un État partie (article 5 de l’annexe 2 au Protocole sur le commerce des marchandises). Si le produit contient des matières provenant de pays tiers qui ne sont pas membres de la ZLECAf, il est nécessaire de déterminer si ces matières ont subi une transformation substantielle et peuvent être considérées comme suffisamment ouvrées. De plus, certains procédés ne conférant pas l’origine sont énoncés à l’article 7 de l’Annexe 2 et ils doivent être pris en compte, même si le produit en cause remplit les critères des marchandises « entièrement obtenues » ou de la « transformation substantielle ».

Enfin, il existe une disposition de cumul de l’origine dans les États parties (article 8 de l’Annexe 2) qui permet à tous les États parties de la ZLECAf d’être considérés comme un seul territoire en matière d’origine. Ainsi, les marchandises peuvent être entièrement fabriquées dans un État partie, puis subir une ouvraison dans un ou plusieurs États parties avant que le produit fini ne soit exporté vers un autre État partie. Ce produit sera considéré comme originaire du dernier pays d’ouvraison aux fins de la délivrance du certificat d’origine, au titre du critère du cumul.

Régimes douaniers

Seize des pays en développement qui sont sans littoral se trouvent en Afrique. L’UA compte 55 États membres qui sont séparés par de nombreuses frontières, limitant la circulation des marchandises, des personnes et des capitaux. Même dans une communauté économique régionale, les goulets d’étranglement persistent. Lors d’un forum organisé par l’Association des fabricants du Nigeria début septembre 2021, Aliko Dangote, Président du Groupe Dangote qui a consenti de nombreux investissements dans plusieurs pays africains, a déclaré que les possibilités qu’offre la ZLECAf pourraient contribuer à accroître substantiellement le revenu des entreprises, mais que ces mêmes possibilités sont réduites à néant si un camion prend dix jours pour parcourir les 270 kilomètres qui séparent Lagos de Lomé et si tout déplacement du Nigeria vers le Ghana prend deux semaines. C’est la raison pour laquelle certains observateurs ont déclaré que le plus grand avantage de la ZLECAf ne sera pas la libéralisation des tarifs mais bien la réduction des barrières non tarifaires au commerce.

Les États membres de l’UA soutiennent le système commercial multilatéral à une écrasante majorité. La plupart sont aussi Membres de l’OMD (96,4 %) et de l’OMC (76,4 %). Neuf États de ceux qui ne sont pas Membres de l’OMC négocient en ce moment leur adhésion, à savoir l’Algérie, les Comores, l’Éthiopie, la Guinée équatoriale, la Libye, Sao Tomé-et-Principe, la Somalie, le Soudan et le Soudan du Sud.

Les dispositions des Annexes 3 (Coopération douanière), 4 (Facilitation des échanges) et 8 (Transit) du Protocole sur le commerce des marchandises entrent généralement dans la lignée des instruments de facilitation de l’OMD et de l’OMC. Ceci est cohérent avec le principe selon lequel la ZLECAf devrait être régie, entre autres, par les pratiques établies dans les conventions applicables à l’Union africaine (voir tableau 2). Au titre de la ZLECAf, les administrations des douanes africaines doivent dès lors respecter des normes et procédures qui n’ont ou ne devraient avoir rien de nouveau pour elles.

Une comparaison entre les dispositions de l’AFE de l’OMC et le Protocole de la ZLECAf sur le commerce des marchandises montre qu’ils prévoient des dispositions similaires, voire parfois identiques, concernant la publication et la disponibilité des renseignements (article 1 de l’AFE), les décisions anticipées (article 3 de l’AFE), les procédures de recours ou de réexamen (article 4 de l’AFE), les disciplines concernant les redevances et impositions ayant trait aux importations et aux exportations (article 6 de l’AFE) et la mainlevée et le dédouanement des marchandises, notamment le traitement avant arrivée, la gestion des risques, le contrôle a posteriori (« après dédouanement » dans l’AFE) et les opérateurs agréés (article 7 de l’AFE). Toutefois, il existe également d’importantes mesures dans l’AFE qui ne sont pas prévues par la ZLECAf, comme le fait d’offrir aux opérateurs commerciaux et aux autres parties intéressées la possibilité de présenter des observations avant l’entrée en vigueur d’une législation nouvelle ou amendée (article 2 de l’AFE), les notifications de contrôles approfondis et d’autres mesures pour améliorer l’impartialité, la non-discrimination et la transparence (article 5 de l’AFE), ainsi que les mesures pour l’admission temporaire des marchandises et pour le perfectionnement actif et passif (article 10, paragraphe 9 de l’AFE).

Les lacunes apparentes de l’Accord de la ZLECAf ne signifient pas pour autant que l’Accord est une version allégée de l’AFE. Dans certains cas, d’ailleurs, la ZLECAf va au-delà des dispositions de l’AFE. Elle cherche, par exemple, à approfondir l’harmonisation des cadres juridiques des États membres de l’UA, notamment au niveau des nomenclatures du tarif douanier, en recourant à la nomenclature du SH de l’OMD (article 3 de l’Annexe 3 du Protocole sur le commerce des marchandises), des systèmes et pratiques en matière d’évaluation (article 4) et de la simplification et de l’harmonisation des procédures douanières sur la base de la Convention de Kyoto révisée et de l’AFE (article 5). Par ailleurs, si l’article 12 de l’AFE fournit le cadre de la coopération douanière pour l’échange et le partage d’informations, les États parties de la ZLECAf « s’engagent à mettre en place, utiliser et mettre à jour en permanence des systèmes modernes de traitement des données afin d’améliorer l’efficacité et l’efficience des opérations douanières et la transmission des données commerciales entre eux » (article 6 de l’Annexe 3 du Protocole sur le commerce des marchandises). En outre, ils « coopèrent pour la prévention, la recherche et la répression des infractions douanières » (article 8).

Les engagements légaux impressionnants que les États membres de l’UA ont pris au niveau international n’ont en général pas été accompagnés par des mesures concrètes au niveau national permettant leur mise en œuvre. Il est à espérer que le Secrétariat de la ZLECAf sera capable de donner une nouvelle impulsion à ce processus, par exemple, en surveillant les procédures aux frontières ou encore en évaluant l’utilisation des préférences commerciales sur le continent.

Prenons le cas du Système harmonisé (SH) de l’OMD. La plupart des pays africains sont Parties contractantes à la Convention du SH et sont censés utiliser la toute dernière version du Système harmonisé. Or ce n’est pas toujours le cas. L’avènement de la Zone de libre-échange continentale africaine vient renforcer cette obligation. En effet, au titre de la ZLECAf, les États parties entreprennent d’adopter des nomenclatures tarifaires et statistiques qui sont conformes à la version la plus récente du SH en vigueur.

De nombreux projets ont été lancés pour aider les administrations douanières d’Afrique, les CER et les Secrétariats des unions douanières à appliquer les normes internationales, à harmoniser les procédures, à utiliser des pratiques de travail modernes, à échanger des informations et à déployer des outils informatiques. Par exemple, le Programme UE-OMD sur le Système harmonisé en Afrique couvre 49 États membres de l’UA et six CER ou unions douanières (la Communauté économique et monétaire de l’Afrique centrale, la CAE, la CEEAC, la CEDEAO, la SACU et l’Union monétaire et économique ouest-africaine).

Le chantier le plus difficile demeure la question des barrières non tarifaires au commerce (BNT) et l’Accord prévoit une structure de gouvernance pour traiter le problème.  À cet égard, la Conférence des Nations Unies sur le commerce et le développement (CNUCED) a aidé l’UA à développer et à mettre en place le « Mécanisme en ligne de rapport, de suivi et d’élimination des barrières non tarifaires à l’échelle continentale » (https://tradebarriers.africa). En fonctionnement depuis janvier 2020, ce mécanisme permet aux opérateurs commerciaux de s’inscrire, de se connecter et de signaler les BNT qu’ils rencontrent. Les informations sont ensuite transmises à des points focaux nationaux chargés de prendre des mesures pour résoudre les problèmes identifiés et de faire rapport dans des délais donnés.

De la négociation à l’application

La Banque mondiale estime que la ZLECAf est susceptible de tirer près de 30 millions d’Africains de l’extrême pauvreté et d’accroître le revenu de 68 millions d’Africains qui vivent avec moins de 5,50 dollars des États-Unis par jour.

L’UA table sur la technologie pour tenir cette promesse. L’un des « instruments opérationnels » de la ZLECAf est le « Système panafricain de paiement et de règlement » (PAPSS de son acronyme anglais), qui est la première infrastructure centralisée de traitement, compensation et règlement du commerce intra-africain et de paiements commerciaux. Le PAPSS est un instrument de la Banque africaine d’import-export (Afreximbank), une institution financière multilatérale panafricaine créée en 1993 dans le but de financer et de promouvoir le commerce intra-africain et extra-africain. Il permettra aux entreprises africaines de procéder à la compensation et au règlement des transactions commerciales intra-africaines dans leurs devises locales.

Il ne faudrait toutefois pas oublier le rôle fondamental que les administrations des douanes ont à jouer à ce niveau. Il est attendu d’elles qu’elles participent activement à la mise en œuvre de l’Accord au niveau national et qu’elles prennent notamment part aux structures établies au niveau continental à cet effet; notamment aux travaux du sous-comité sur la coopération douanière, la facilitation des échanges et le transit, et du sous-comité sur l’élimination des barrières non tarifaires. Elles devront également fournir des données fiables pour permettre d’évaluer les effets de l’accord sur l’intégration régionale des flux commerciaux.

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creckbuyonge@gmail.com

À propos de l’auteur

Creck Buyonge Mirito est consultant indépendant spécialisé dans la douane, le commerce international, la facilitation des échanges et la gestion des frontières. Il est basé à Nairobi, au Kenya.