Panorama

L’accord global de partenariat économique régional en Asie-Pacifique (RCEP) sous la perspective douanière

Par Tong Hua, responsable de programme et chercheur, Collège des douanes de Shanghai

L’accord global de partenariat économique en Asie-Pacifique (RCEP) est en passe de devenir la zone de libre-échange la plus grande en termes de poids économique. Conçu dans le but d’intégrer encore davantage les économies d’Asie du Sud-est et du Nord-est, le RCEP établit des exigences strictes en matière de procédures, de démarches et de performance douanières. Le présent article analyse l’accord sous la perspective de la douane et offre quelques suggestions pour une mise en œuvre efficace.

 

En 2012, les 10 pays appartenant à l’Association des nations de l’Asie du Sud-Est (ANASE)[1] ont invité la Chine, le Japon, la Corée, l’Australie et la Nouvelle-Zélande à travailler sur un accord de libre-échange multilatéral. Huit ans plus tard et après 31 cycles de négociations formelles, les chefs d’État et de gouvernement de tous ces pays ont finalement trouvé un consensus. L’accord global de partenariat économique en Asie-Pacifique (RCEP) a été signé le 15 novembre 2020. Il entrera en vigueur lorsqu’au moins six nations de l’ANASE et trois pays qui n’en sont pas membres l’auront ratifié. À la date de publication du présent magazine, le 23 octobre 2021, Brunei Darussalam, le Cambodge, la Chine, Singapour, la Thaïlande et le Japon avaient déjà achevé le processus de ratification. Une fois entériné par tous les signataires, l’accord créera de fait la zone de libre-échange la plus grande au monde au niveau du produit intérieur brut, couvrant près de 30 % de la population mondiale et représentant 25 % du commerce international de biens et de services.

Le PIB des pays de l’ANASE est en augmentation, tout comme les échanges commerciaux régionaux. Prenons l’exemple de la Chine. Parmi ses 10 plus grands partenaires commerciaux ces cinq dernières années, elle compte six pays de l’ANASE, outre le bloc de l’ANASE en tant que tel. Ce dernier est en effet devenu le plus grand partenaire commercial de la Chine en 2020.[4] La même année, les importations et les exportations de la Chine vers les 14 autres partenaires commerciaux du RCEP ont représenté 31,7 % du total des importations et exportations. Durant le premier semestre 2021, les importations et exportations de la Chine avec ses partenaires du RCEP ont augmenté à hauteur de 22,7 % par rapport à l’année précédente.[5]

 Points saillants du RECP

Pour la première fois, la Chine et le Japon se mettent d’accord sur des concessions tarifaires

Il n’existe aucun ALE entre la Chine et le Japon et les deux pays n’appartiennent pas au même groupement de libre-échange. Le fait que ces deux pays se soient mis d’accord sur des dispositions communes pour le commerce de biens et de services, outre celles convenues au niveau multilatéral, est donc une première. L’accord inclut une réduction des droits de douane. À l’heure actuelle, les deux pays appliquent un taux de droit zéro sur quelque 8 % de produits originaires de leur territoire respectif. Avec l’accord RCEP, ce pourcentage devrait atteindre 86 %. La politique de traitement préférentiel sera déployée en plusieurs étapes sur une période de 21 ans, les deux nations ayant opté pour une ouverture progressive de leur marché (voir tableau 2). Le RCEP constituera par ailleurs la base d’un futur ALE entre la Chine, le Japon et la Corée.

L’accord établit un délai maximal pour la mainlevée de certaines catégories de produits

En prévoyant un délai spécifique pour la mainlevée des marchandises dans les articles 4.11 – Mainlevée des marchandises et 4.15 – Envois exprès (voir tableau 3), les négociateurs ont voulu encourager les administrations des douanes de toutes les parties contractantes à entreprendre des réformes et à moderniser les modèles opérationnels en place.

Toutes les parties au RCEP ne seront pas en mesure de tenir leurs engagements au moment de l’entrée en vigueur de l’Accord et, par conséquent, une annexe a été ajoutée à l’accord octroyant aux pays concernés une période de temps spécifique afin de leur permettre d’appliquer quelques-unes des dispositions, notamment celles prévues aux articles 4.11 et 4.15.

En toute logique, le RCEP encourage également les Membres à « mesurer et à publier périodiquement et d’une manière uniforme le temps moyen qui leur est nécessaire pour la mainlevée des marchandises, au moyen d’outils tels que le Guide permettant de mesurer le temps nécessaire pour la mainlevée des marchandises de l’Organisation mondiale des douanes, dans le but de : a) évaluer les mesures de facilitation des échanges et b) examiner les possibilités d’améliorer encore le temps nécessaire pour la mainlevée des marchandises ».[4],[5]

Les administrations douanières d’Australie, du Japon, du Cambodge, de la Chine, d’Indonésie, de la Corée, du Laos, de Malaisie, de la Nouvelle-Zélande, des Philippines, de Singapour, de la Thaïlande, du Myanmar et du Vietnam ont toutes entrepris au moins une étude sur le temps nécessaire pour la mainlevée des marchandises (TRS). Certaines ont intégré la mesure des différentes étapes du processus de dédouanement dans leur système de dédouanement électronique. Quelques-unes ont même mis en place un système de suivi du fret en temps réel. C’est le cas de la Corée, avec son système UNI-PASS qui est un système de gestion du fret connecté aux compagnies de livraison, aux entrepôts et à d’autres entités privées impliquées dans le mouvement des marchandises.

Règles d’origine et de cumul harmonisées

À l’instar d’autres accords régionaux, le RCEP établit des règles d’origine spécifiques par produit et une teneur en contenu régional. Compte tenu de la nature régionale de l’accord, les règles d’origine offre une modalité qui permet de cumuler les matériaux provenant des diverses parties au RCEP durant le processus de fabrication (article 3.4). Grâce à la disposition sur le cumul, les fabricants peuvent se procurer des matières et utiliser des processus de production à travers les parties du RCEP, puis inclure ces matières et ces processus dans la détermination finale de l’origine du produit. Lorsque la disposition entrera en vigueur, la possibilité de cumul des matières sera limitée aux produits originaires des parties au RCEP, mais l’accord prévoit que ces parties pourront revenir sur cette règle et envisager de l’élargir afin d’inclure les intrants ne répondant pas aux critères d’origine dans le calcul de la teneur de référence pour les marchandises fabriquées et échangées entre toutes les parties au RCEP. On parle de plein cumul pour ce type de régime.

Exigences concernant les régimes douaniers

Le RCEP contient des mesures de facilitation des échanges et d’autres dispositions qui répondent aux préoccupations soulevées par les opérateurs commerciaux concernant les obstacles non tarifaires. Sa mise en œuvre devrait avoir des effets supérieurs à celle de l’Accord de l’OMC sur la facilitation des échanges. Le RCEP devrait réduire encore davantage les coûts liés au commerce et le prix des produits dans la région, et augmenter les flux commerciaux régionaux. Selon la Conférence des Nations Unies sur le commerce et le développement, les exportations enregistreront une croissance de plus de 10 % d’ici à 2025 dans tous les pays signataires du RCEP.

Les prescriptions prévues au chapitre 4 relatif aux régimes douaniers sont plus strictes que celles figurant dans d’autres accords de libre-échange. Par exemple, les parties ont l’obligation :

– de délivrer des décisions anticipées en matière de classement, de règles d’origine et d’évaluation en douane dans un délai spécifique fixé par l’accord ;

– de ne pas dépasser le délai imparti pour le dédouanement des marchandises ;

– d’octroyer aux opérateurs qui répondent à des critères spécifiques (opérateurs agréés) des mesures de facilitation des échanges ;

– d’appliquer une gestion des risques et des contrôles a posteriori.

Ce chapitre 4 tient compte des différences qui existent entre les parties concernant leur capacité à mettre en œuvre certains engagements, en particulier ceux qui dépassent la portée de l’AFE de l’OMC, et il permet d’appliquer les mesures prévues par étapes. Le détail de la mise en œuvre des engagements par étapes est fourni dans une annexe au chapitre.

Utiliser la TRS à son plein potentiel

Le fait de mener une étude sur le temps nécessaire pour la mainlevée des marchandises (TRS) permettra non seulement aux administrations des douanes de mesurer leurs engagements concernant les temps de dédouanement mais aussi d’évaluer dans le détail l’efficacité et le rendement de leurs procédures aux frontières, notamment celles relevant de la responsabilité d’autres autorités frontalières et réglementaires. La TRS permettra également aux administrations de détecter les failles et les besoins et, si elle est menée régulièrement, de suivre et de mesurer les résultats de la mise en œuvre des dispositions spécifiques du RCEP et des politiques et programmes associés.

La TRS peut être menée à des points d’entrée spécifiques et la méthodologie peut être adaptée afin de cibler des produits et des régimes particuliers, tels que les livraisons exprès et les marchandises périssables. Les parties contractantes au RCEP pourraient envisager de mener une TRS coordonnée au niveau régional afin d’avoir un aperçu du temps moyen exigé pour transporter des marchandises entre leur territoire respectif et relever leurs besoins en matière de renforcement des capacités et de réforme.

S’assurer que les règles d’origine soient comprises et puissent être utilisées dans la pratique

L’accord a été négocié sur la base de la version 2012 du SH. Étant donné que la nouvelle version du SH entrera en vigueur le 1er janvier 2022, il sera impératif de revoir et de mettre à jour les règles d’origine prévues par le RCEP. Si les règles d’origine du RCEP ne sont pas mises à jour, les pays qui appliqueront la version 2022 à partir de l’année prochaine devront en principe classer les marchandises par deux fois – une première fois en utilisant la version 2022 du SH à des fins de classement et une deuxième fois en s’appuyant sur la version 2012 pour déterminer l’origine.

Les règles d’origine du RCEP comprennent des obligations en matière de transport. Tout comme dans l’Accord de l’ANASE sur le commerce de marchandises, la notion d’expédition directe est utilisée, ce qui n’est « dans la lignée ni des pratiques commerciales modernes ni des régimes douaniers » comme il l’a été souligné lors de la deuxième Conférence de l’OMD sur l’origine. L’accord de RCEP prévoit des obligations en matière de preuves afin de vérifier que les documents existants, tels que les connaissements ou encore les factures, n’ont pas été manipulés ou modifiés. Toutefois, il ne se limite pas à ces seuls documents puisqu’il se réfère à l’absence de manipulation pour les certificats « ou tout autre document justificatif pouvant être demandé par les autorités douanières ». Dans la pratique, les douanes devront impérativement apporter des clarifications et limiter ces exigences en matière de preuve aux documents existants.

La plupart des parties au RCEP sont déjà liées par des ALE entre elles, à travers un ensemble d’accords bilatéraux et multilatéraux. Les opérateurs commerciaux qui souhaitent demander un traitement préférentiel devront, par conséquent, choisir entre deux accords au moins. Les administrations des douanes voudront peut-être créer un service de conseil pour aider les entreprises à mieux comprendre quel serait l’ALE qui servirait au mieux leurs intérêts.

Comme expliqué dans le précédent numéro de l’OMD Actualités, « Les administrations des douanes […] sont bien placées pour s’attaquer aux incohérences et à la confusion associées aux procédures stipulées par les accords commerciaux ». Il serait avisé que l’administration des douanes de chaque partie contractante offre une formation aux opérateurs commerciaux et mette en place un système de gestion de l’information en vue d’aider les importateurs et les exportateurs dans la procédure de déclaration de l’origine des marchandises et, plus généralement, de faciliter la conformité par rapport aux diverses dispositions de l’accord. Le gouvernement chinois travaille à l’élaboration de « mesures de gestion du pays d’origine au titre du RCEP » et de « mesures de gestion pour les exportateurs agréés ». Ces jeux de mesures visent à réorganiser la gestion de la délivrance des certificats d’origine RCEP et à promouvoir l’auto-certification de l’origine, qui est un type de certification de l’origine qui recourt à une auto-déclaration d’origine ou à une auto- certification de l’origine afin de déclarer ou de certifier l’origine des marchandises.

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tonghua@shcc.edu.cn

[1] Brunei Darussalam, le Cambodge, l’Indonésie, le Laos, la Malaisie, le Myanmar, les Philippines, Singapour, la Thaïlande et le Vietnam.

[2] Chenggang Li, « Trois raisons qui font de l’ANASE le plus grand partenaire commercial de la Chine », Economic View China, 27 septembre 2020. http://www.jwview.com/jingwei/html/09-27/351053.shtml (uniquement en chinois, consulté pour la dernière fois le 27 juillet 2021).

[3] Rapport de Yingjie Dang, Directeur général adjoint du Bureau d’administration du Port national de l’Administration générale de la douane chinoise sur la séance d’information régulière sur les politiques du Conseil d’État organisée par le Bureau d’information du Conseil d’État le 29 juillet 2021.

[4] Source : Article 4.17 du RCEP sur les Études sur le temps nécessaire pour la mainlevée.

[5] Pour le Guide sur la TRS, voir https://mag.wcoomd.org/fr/magazine/omd-actualites-87/new-version-trs-guide/