Panorama

Renforcer la capacité de contrôle à l’exportation dans l’UE par un exercice de simulation

Par Renaud Chatelus, Scientifique principal invité, Centre commun de recherche de la Commission européenne à Ispra, Italie

Plusieurs États membres de l’Union européenne (UE) ont participé récemment à un exercice de simulation visant à étudier les pratiques liées à la mise en œuvre du Règlement de l’UE concernant le contrôle des exportations de biens à double usage et à en identifier les enjeux. Cet exercice a réuni représentants de la Douane et représentants des services chargés des autorisations – tous experts du contrôle des exportations – et s’est efforcé de reproduire autant que possible les procédures réelles (contrôle des exportations par les services douaniers et traitement des licences d’exportation par les agents habilités). Dans cet article, nous exposons la raison d’être de l’exercice, les conditions de son organisation pratique et ses résultats.

Les biens à double usage sont des produits, des logiciels et des technologies normalement utilisés à des fins civiles, mais qui peuvent avoir des applications militaires, ou contribuer à la prolifération des armes de destruction massive (ADM). La finalité d’un régime de contrôle à l’exportation est de permettre aux autorités de superviser les transferts de biens de nature stratégique répertoriés et les technologies connexes par la délivrance de licences.

L’UE dispose d’une réglementation harmonisée en matière de contrôle des biens à double usage –le Règlement 428/2009 de l’UE sur les biens à double usage, tel qu’amendé par le Règlement 1382/2014 – qui énonce les exigences relatives aux licences dans les cas d’exportation, de transfert, de courtage et de transit de biens à double usage. Ce réglement combine, de façon organisée, les différentes listes établies par les régimes internationaux de contrôle des exportations relatifs aux ADM.

Il a pour but d’atténuer le risque de prolifération des ADM, de faciliter les échanges licites et d’empêcher les États membres de l’UE de se faire une concurrence déloyale. Il s’adresse à tous les États membres, mais la délivrance des licences – par les ministères du commerce ou de l’économie la plupart du temps – et la vérification de l’application du règlement – par les services douaniers principalement – sont laissées à la discrétion de chacun d’entre eux.

Le Règlement 428/2009 s’applique essentiellement aux frontières extérieures de l’UE, tout en garantissant la liberté de circulation à l’intérieur de ces frontières pour la plupart des biens répertoriés. Ces deux principes sont décrits dans le règlement en ces termes : « l’existence d’un système commun de contrôle et de politiques harmonisées d’application et de contrôle dans tous les États membres est une condition préalable à la libre circulation des biens à double usage dans la Communauté. »

Dans une telle configuration, l’excellence, la coopération et l’harmonisation des systèmes nationaux de contrôle à l’exportation sont indispensables dans toute l’UE, au même titre que la compréhension mutuelle et une coopération étroite entre la douane et les services de délivrance des licences, ce qui ne va pas de soi sur ce sujet complexe. Formation et exercices sont considérés comme jouant un rôle déterminant pour atteindre ces objectifs et renforcer la capacité de contrôle à l’exportation au sein de l’UE, mais il reste encore à faire dans ce domaine.

Pour répondre à cet impératif, l’Unité de sécurité nucléaire du Centre commun de recherche (Joint Research Center ou JRC), qui est le service scientifique interne de la Commission européenne chargé de mener des recherches pour pouvoir rendre des avis scientifiques indépendants et soutenir les politiques communautaires, a décidé, de concert avec la Direction générale Fiscalité et Union douanière (DG TAXUD) et la Direction générale Commerce (DG TRADE), de créer et de tester un exercice de simulation fait sur mesure, connu sous le nom de SimEX et associant les autorités concernées au niveau des États membres.

Objectifs et configuration

L’exercice dit SimEX 2015 a ainsi été réalisé en mars 2015, dans les locaux du JRC, à Ispra, Italie. Il a duré trois jours et poursuivait cinq objectifs:

  1. partager des informations et des expériences sur les cadres nationaux de contrôle des exportations et les bonnes pratiques ;
  2. étoffer le réseau communautaire des praticiens du contrôle à l’exportation ;
  3. identifier les domaines dans lesquels la coopération et la communication entre États membres d’une part, et entre la douane et les services de délivrance de licences d’autre part, sont indispensables et ceux dans lesquels elles peuvent s’intensifier ;
  4. examiner les axes d’amélioration potentielle en matière de mise en œuvre, tels que les procédures, le cadre juridique, la formation, la coopération et la communication;
  5. tirer les enseignements de l’exercice en vue de futures simulations et jeter les bases de ce qui pourrait devenir un programme communautaire plus ambitieux de renforcement des capacités de contrôle à l’exportation.

Pour les besoins du SimEX, deux « États fictifs » ont été créés, avec, pour chacun, deux équipes: une équipe représentant la douane et l’autre un service de délivrance de licences. Outre ces quatre équipes, une équipe maîtresse du jeu a été mise sur pied avec pour mission de superviser et de guider l’exercice tout en s’adaptant sans cesse aux choix et demandes formulés par les services fictifs. L’équipe maîtresse du jeu assumait également le rôle de 13 parties prenantes différentes (hors douane et services d’agrément), comme, par exemple, le service en charge du renseignement, le secteur privé et les services de soutien technique avancés, ou encore certaines fonctions internes (fonctionnaires en charge des archives ou des recherches en ligne).

Dix-sept participants de 13 États membres ont pris part à l’exercice: 11 douaniers représentant l’Autriche, la Croatie, le Danemark, la Finlande, la Hongrie, l’Italie, la Lituanie, les Pays-Bas, le Portugal et la Slovénie ; ainsi que six agents en charge de la délivrance de licences venant de Belgique, du Danemark, de Hongrie, de Lettonie, de Malte et du Portugal. Ces agents – tous experts en contrôle à l’exportation – ont été répartis entre les quatre équipes nationales et l’équipe maîtresse du  jeu.

La simulation reproduisait aussi fidèlement que possible les procédures réelles. Les services douaniers contrôlaient les exportations et les agents responsables traitaient les demandes de licence d’exportation. L’exercice se focalisait plus sur les risques de détournement que sur des destinations particulières.

De gros efforts ont été consentis par les organisations associées à la préparation de l’exercice et, surtout, par les cinq experts désignés par les États membres (Hongrie, Italie, Malte, Portugal et Slovénie), les deux experts du JRC et les experts en politique douanière de la DG TAXUD. Toutefois, la charge de travail préparatoire des experts des États membres a été allégée par l’externalisation de certaines tâches fastidieuses, dont la création des documents et des entités fictives nécessaires à la simulation, selon les directives et les instructions de l’équipe de préparation.

Avec l’appui technique du Kings College London, au Royaume-Uni, 250 documents, 11 demandes de licence d’exportation et 200 déclarations en douane ont ainsi été produits. Neuf scénarios sophistiqués de fraude ou de risque ont vu le jour, tous incluant une trame propre, un scénario quant au contrôle à l’exportation attendu et une cartographie de la procédure complexe de contrôle à l’exportation. De plus, au cours de l’exercice proprement dit, les équipes ont envoyé plus de 280 courriels et de très nombreux documents ont été modifiés ou créés en cours de route par l’équipe maîtresse du jeu (Voir fig. 1 pour visualiser l’architecture générale de la communication).

Exécution et résultats

L’exercice était de loin plus poussé et complexe que les exercices pratiques qui accompagnent habituellement les activités de renforcement des capacités de contrôle à l’exportation. Les défis n’ont pas manqué, autant lors des préparatifs que pendant l’exercice en tant que tel. Il a fallu, entre autres, garantir la qualité des documents malgré leur quantité ; élaborer les nombreux éléments de contexte de chaque scénario, y compris un volume significatif d’opérations légitimes; tenir compte des interactions entre équipes qui se sont avérées complexes ; prévoir des plans d’urgence permettant de recentrer les activités qui s’éloignaient trop du scénario de référence et maintenir un bon rythme de travail au sein des équipes, alors même qu’elles prenaient parfois des décisions inattendues.

Au cours de la phase d’échauffement, les équipes douanières devaient commencer par définir des profils de risque pour pouvoir cibler les envois à risque. De leur côté, les équipes chargées de délivrer les licences étaient appelées à arrêter une politique d’octroi de licences d’exportation – par exemple une clause fourre-tout. L’exercice de simulation a ensuite pu démarrer, les équipes se basant sur une série de démarches réalistes et données initiales – sélection des déclarations à l’exportation, rapports de renseignements, demandes d’autorisation, découvertes sur le terrain –, et étant guidées par les interactions avec les autres équipes et avec l’équipe maîtresse du jeu.

Tout au long de l’exercice, les participants ont discuté des façons possibles de procéder, ils ont comparé leurs pratiques nationales et recouru à des mécanismes de coopération afin de prévenir le commerce illicite, tout en préservant les échanges légitimes. La réunion-bilan portant sur les différents cas de figure a montré que, face à des situations comparables, les équipes avaient emprunté des voies différentes.

De longues discussions ont eu lieu au sein des équipes et entre elles, pour définir, avant tout, qui il fallait informer, de quoi, quand et comment. Certains enjeux spécifiques au contexte de l’Union européenne ont été mis en lumière et les solutions possibles ont été envisagées. Certains cas n’ont pas eu l’issue attendue (voir fig. 2), mais tous ont suscité les discussions et les échanges prévus.

Fig.2 Résumé des scénarios de fraude/de risque

Neuf cas de fraude/risque devaient être découverts au moyen des procédures douanières et de délivrance des licences. Le degré d’intention criminelle et la gravité des infractions variaient selon le scénario. Quatre scénarios ont été doublés (ce qui fait huit cas au total) pour être exécutés simultanément dans les deux pays fictifs afin d’étudier les différents modes de gestion d’une même situation.

Dans le cinquième scénario, les autorités des deux États fictifs étaient appelées à interagir. Tous les cas, pour autant qu’ils aient été achevés, associaient des éléments relatifs à la douane et d’autres concernant la délivrance des licences. L’exercice ne pouvait couvrir tous les défis pouvant potentiellement survenir. Les cinq scénarios étaient issus d’un compromis entre réalisme, faisabilité et utilité. Ils étaient construits autour de la mise en œuvre d’une clause « fourre-tout » (« catch all »), de la déclaration à l’exportation d’un article répertorié avec un code qui n’était associé à aucune licence, d’un abus de licence valide, d’une fausse déclaration en douane et d’une demande de licence dans plusieurs États simultanément. Tous les scénarios recelaient également des procédures et des enjeux secondaires.

A la fin de l’exercice, deux cas n’avaient pas été étudiés, tandis que trois des six autres cas parallèles avaient été terminés dans les temps, les marchandises incriminées n’ayant pu être exportées ou ayant été saisies. Quant au scénario qui prévoyait la coopération entre États, les deux équipes de délivrance de licences et une des deux équipes douanières nationales sont parvenues au stade final envisagé.

Réflexions et recommandations

Le SimEX 2015 ne visait pas à imposer un type particulier de contrôles à l’exportation, qui aurait été considéré comme meilleur qu’un autre. Tous les participants de l’équipe maîtresse du jeu et de préparation et tous les joueurs étaient experts en contrôle à l’exportation. Le but de l’exercice était plutôt d’atteindre, ensemble, les cinq objectifs susmentionnés. Une évaluation anonyme par voie électronique, portant sur le degré perçu de réussite, indique que les cinq objectifs ont été considérés comme partiellement ou complètement atteints, 53 à 89 % des répondants estimant que les objectifs avaient été « complètement atteints ».

SimEX 2015 a débouché sur une nuée d’enseignements et de suggestions qui seront utiles à la mise en œuvre d’exercices de simulation futurs et d’activités de renforcement des capacités, ainsi qu’au développement d’outils et de procédures servant au contrôle des échanges de nature stratégique. Les participants ont qualifié de rare et de précieuse la possibilité offerte à des professionnels de pays et de services différents de travailler ensemble à la résolution de problèmes posés par les contrôles à l’exportation. De nombreux enseignements ont été tirés en matière de conception et d’organisation de l’exercice et font penser qu’il faut, notamment, consacrer plus de temps aux discussions sur les thèmes rencontrés au cours de la simulation.

Les participants ont souligné le besoin permanent de renforcement des capacités et de formation, aussi bien du côté des services de délivrance des autorisations que du côté de la douane. Une formation de base devrait être proposée aux agents douaniers non spécialisés, ainsi qu’une formation poussée sur des thèmes spécifiques (techniques ou procéduraux) pour les fonctionnaires spécialisés de la Douane et les agents chargés de la délivrance des licences.

Il est intéressant de noter que les représentants des administrations douanières étaient plus intéressés aux aspects techniques (tels que les spécifications des marchandises contrôlées) que les représentants des services de délivrance des licences. En effet, si, dans certains États membres participants, les procédures permettent à ces derniers de s’en référer systématiquement à des experts techniques spécialisés, les douaniers, sous la pression du temps, doivent souvent se prononcer sur des caractéristiques techniques eux-mêmes. Lors de l’évaluation, les participants ont également envisagé la manière d’améliorer les outils, les systèmes de communication et la coopération.

Tous s’accordent à dire que le SimEX doit être renouvelé et amélioré. Le JRC, la DG TAXUD et la DG TRADE ont convenu d’explorer les possibilités de réitérer l’expérience, d’étendre les activités de renforcement des capacités de l’UE et de tirer parti des enseignements relatifs à la mise en œuvre des contrôles à l’exportation. Plusieurs participants ont fait savoir qu’ils insisteraient, auprès de leurs autorités nationales, afin qu’elles soutiennent l’initiative.

L’expérience SimEX a également éveillé l’intérêt d’organisations, telles que l’OMD ou le ministère de l’énergie des États-Unis, et a été qualifiée d’exercice novateur, complétant d’autres initiatives internationales de formation et de coopération. L’exercice s’est révélé être un très bon moyen pour promouvoir la nécessaire compréhension mutuelle, améliorer la coopération, identifier les défis et échanger des bonnes pratiques entre parties prenantes impliquées dans le contrôle à l’exportation.

L’exercice vient compléter les formations à l’identification des marchandises et autres programmes de formation, tels que ceux de l’OMD, ainsi que la conduite d’opérations destinées à détecter et à prévenir le trafic illicite de biens stratégiques dans les chaînes logistiques internationales, telles que l’Opération Cosmo de l’OMD.

Sur la base de l’expérience acquise, le concept de cette simulation pourrait être utilement adapté à d’autres situations dans lesquelles les procédures de contrôle doivent répondre aux impératifs de facilitation des échanges et dans lesquelles les différents services doivent apprendre à collaborer. Le contrôle des biens à double usage entre des pays qui s’octroient réciproquement des exemptions d’autorisation et des licences globales, ou encore la détection aux frontières des risques nucléaire, radiologique, bactériologique et chimique (NRBC) par les agents de première ligne relèvent de telles situations.

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Renaud.Chatelus@jrc.ec.europa.eu
Filippo.Sevini@jrc.ec.europa.eu