Il y a à peine quelques années, le gouvernement de Dubaï décida de mettre en œuvre une politique très ambitieuse afin de concurrencer les principales villes du monde et de s’affirmer en tant que premier hub commercial du Moyen-Orient. Dans un tel contexte, la Douane de Dubaï n’avait d’autre choix que d’évoluer et de se réformer.

A l’époque, le climat était loin d’être propice à toute tentative de réforme. L’administration était une organisation « tout papier ». Elle employait quelque 1 500 fonctionnaires chargés de traiter environ deux millions de déclarations douanières par an. Les fonctions de technologie de l’information se limitaient au développement de quelques logiciels de base et seules les technologies traditionnelles avaient droit de cité.

Selon une étude diagnostique menée par l’OMD en 2002, alors même que la Douane offrait un certain nombre de services, son environnement opérationnel n’était pas à la hauteur des attentes des acteurs de la chaîne logistique internationale et ne permettait pas à l’administration de s’acquitter de ses obligations eu égard à la protection de la société et de l’économie locale.

Entre 2002 et 2005, un certain nombre de mesures furent prises dans le but de répondre à l’étude de l’OMD mais celles-ci n’étaient pas fondées sur une compréhension pleine et entière des besoins à venir de Dubaï. Il faudra attendre 2006 pour que la Douane de Dubaï lance un vaste programme de réforme et de modernisation (RMP) aux fins de transformation de l’organisation d’une administration « tout papier » en une administration fonctionnant de manière dématérialisée et offrant des services électroniques et numériques de pointe.

La première tâche entreprise au titre du RMP consista, d’une part, à se faire une idée précise de ce qu’il convenait de mettre en place pour assurer l’avenir de Dubaï et, d’autre part, à identifier les failles entre la manière dont fonctionnait l’administration douanière et le concept de « Douane du futur » tel qu’envisagé par l’organisation.

A cette fin, l’organisation et son mode de fonctionnement firent l’objet d’une évaluation, tout comme la performance opérationnelle du service, notamment en calculant le temps nécessaire au dédouanement des marchandises dans les aéroports et les ports maritimes ainsi que le volume de documents à fournir. Une étude prospective sur Dubaï à l’horizon 2010 et 2015 fut également menée. Cette étude prévoyait qu’en 2010 le nombre de déclarations et le nombre de voyageurs augmenteraient respectivement de 400 % et de 300 %. Sans réforme du modèle opérationnel de l’époque, une telle croissance signifiait pour la Douane une augmentation des effectifs de 1 500 à 6 000 à l’horizon 2010. En outre, il s’avérait impératif d’accroître l’efficacité des opérations portuaires et aéroportuaires si le service souhaitait préserver les temps de dédouanement existants.

Au cours de la phase de planification initiale, la Douane de Dubaï crut que l’introduction des nouvelles technologies suffirait à relever les défis propres à la mise en place de ce nouvel environnement. Toutefois, elle se rendit rapidement à l’évidence : la mise en œuvre d’une solution pérenne exigeait de l’administration qu’elle modifie en profondeur le principe de base sur lequel reposait son organisation et revoie son modèle opérationnel ainsi que les modi operandi de ses effectifs.

Les éléments constitutifs du RMP comprenaient :

• la mise en place d’une fonction de réforme et de modernisation prenant en considération les normes et directives internationales existantes définies par :
  • l’OMD (introduction d’une gestion des risques fondée sur le renseignement – intégrant un « moteur d’évaluation du risque » – dans le traitement des transactions, introduction d’une fonction de contrôle a posteriori aux fins de conformité, introduction d’une fonction de comparaison et de validation des informations liées aux transactions obtenues à partir de documents tels que les déclarations, les listes d’apurements et les manifestes d’importation, et introduction de mesures de facilitation des échanges, l’élément le plus remarquable étant l’utilisation du Carnet ATA aux fins de l’admission temporaire de marchandises adopté par Dubaï en 2013) ;
  • l’Organisation mondiale du commerce (surtout dans le domaine de l’évaluation en douane) ;
  • l’Organisation des Nations Unies (plusieurs cadres qui rationalisent et contrôlent le commerce international) ;
  • le gouvernement de Dubaï (en ce qui concerne la transformation de tous les services en services électroniques/portables, et la création d’un « tableau de bord » permettant aux directeurs de suivre les résultats de leurs équipes ainsi que la qualité des services offerts).

• la mise en place d’un nouveau modèle opérationnel, intégrant les recommandations de l’OMD mentionnées ci-dessus relatives à la gestion des risques ainsi que les directives définies par le gouvernement de Dubaï, l’objectif étant que toutes les unités opérationnelles concernées comprennent parfaitement les tenants et les aboutissants des changements mis en œuvre. Ce nouveau modèle est devenu la pierre angulaire de toute l’entreprise de transformation de l’organisation. Il se fonde sur quatre piliers, véritables vecteurs de la réforme : les effectifs, les processus, la technologie et les renseignements.

• La mise en place d’une infrastructure législative via la création d’unités opérationnelles dédiées à la définition et à la mise en œuvre de la législation, notamment d’un service juridique (chargé de l’interprétation des lois et de la représentation en cas de litige), d’une unité chargée de la conformité, d’une unité responsable des contrôles a posteriori et d’une unité en charge des notifications et des politiques (aux fins d’émission de notifications et de politiques en matière douanière alignées sur les lois et la législation en vigueur).

• la définition de méthodes de travail dans des domaines tels que la gestion de projet, la gestion des processus opérationnels et la gestion de services.

Refonte des fonctions de technologies de l’information en une unité opérationnelle de pointe capable de prendre en charge la transformation de toute l’organisation et d’en gérer la mutation en une administration totalement automatisée. Cela s’est traduit par une automatisation et une reconfiguration structurelles rigoureuses des processus douaniers grâce à l’intégration de bonnes pratiques éprouvées au niveau mondial en matière de gestion et d’intégration des TI.

Modification de la structure organisationnelle, garantie de la disponibilité d’un personnel qualifié pour chaque secteur d’activités.

L’une des principales difficultés auxquelles fut confrontée la Douane de Dubaï dans son entreprise de réforme fut la mise en place d’un cadre de référence législatif. Ainsi, les politiques douanières durent, par exemple, être identifiées et modifiées afin de permettre les transactions dématérialisées. Toutefois, le véritable défi consista à changer les mentalités et à obtenir l’adhésion du personnel. Il s’est agi de définir un cadre destiné à gérer les changements ainsi que la résistance aux changements. Au titre des réalisations, les figures 1 à 4 illustrent les résultats obtenus grâce à la mise en place de la réforme.

En mars 2010, la Douane de Dubaï lançait un système de dédouanement dématérialisé appelé Mirsal 2. Ce système douanier de pointe permet le dédouanement électronique de déclarations simples via internet en moins de deux minutes, sans recours aucun au support papier.

Mirsal 2 combine différents services informatiques. Ce système prend en charge l’ensemble des opérations, notamment le recouvrement des droits de douane. Il gère également le cycle de gestion des risques. La spécificité du système tient à la possibilité qu’il offre aux clients d’apposer une signature électronique sur leurs déclarations grâce à un certificat numérique. En outre, il est connecté aux autres agences gouvernementales impliquées dans la gestion et le contrôle des transactions commerciales. Les renseignements relatifs à une déclaration sont ainsi échangés en continu entre ces différentes entités, ce qui permet un traitement plus rapide des marchandises et du fret.

Mirsal 2 offre un grand nombre d’avantages à la Douane, à ses clients et à d’autres parties liées :

• déclarations en ligne dématérialisées disponibles 24 heures sur 24, sept jours sur sept ;
• dédouanement préalable des marchandises ;
• gains en termes de temps, d’efforts et de coûts pouvant aller jusqu’à 75 % ;
• cohérence dans le traitement et meilleure prévisibilité ;
• possibilité de soumettre différentes demandes via un fichier unique ou en connectant le système du client au système de la Douane, ce qui peut s’avérer très bénéfique en cas de factures multiples ou lorsqu’un grand nombre de marchandises doit être dédouané dans le cadre d’une seule demande.

• évaluation du risque en temps réel ;
• efficacité des contrôles grâce à une prise en compte spécifique des envois à risque ;
• possibilité de partager des éléments de renseignement avec des partenaires stratégiques ;
• amélioration de la coordination en matière de gestion des frontières avec d’autres services gouvernementaux ;
• possibilité accrue de recevoir l’avis des clients et de visualiser ou partager des informations avec eux ;
• processus systématiques et documentés ;
• amélioration du recueil des données et des statistiques commerciales à des fins de définition d’une planification stratégique pour la région.

Conçu en interne par la Douane, le « moteur d’évaluation des risques » constitue le cœur de Mirsal 2. Ce système est alimenté en données relatives aux envois via différents canaux. Il recueille, relie et analyse les informations par rapport à des profils de risque prédéfinis et identifie les transactions constituant un risque potentiel.

Le nombre d’envois pouvant être dédouanés en moins de 10 minutes a augmenté de 328 % et ces envois représentent aujourd’hui 82 % de l’ensemble des transactions douanières. Ce moteur d’évaluation des risques a également contribué à réduire à moins de deux secondes le temps nécessaire à l’évaluation du risque, ce qui signifie que 97 % des transactions ne présentant pas de risque particulier sont automatiquement dédouanées moins d’une minute après la saisie des données relatives à l’envoi.

Le système avancé de scannage des conteneurs (ACS) combine un système à rayons X d’inspection du fret et une fonctionnalité de contrôle des radiations. Ce dispositif peut inspecter en une heure le contenu de 150 camions se déplaçant à une vitesse allant de 8 à 15 km par heure, c’est-à-dire un camion toutes les 24 secondes.

La spécificité du système ACS tient au fait qu’il est intégré dans le système de contrôle et de dédouanement de la Douane. Grâce à ce système, un inspecteur peut, à partir de son poste de travail, accéder directement aux données du moteur d’évaluation des risques. Il est dès lors en mesure de savoir pourquoi un envoi a été sélectionné à des fins d’inspection. Il peut également consulter la déclaration et comparer l’image scannée avec les données de l’envoi.

La mise en place d’une telle technologie a contribué à faire passer le taux de conformité au port de Jebel Ali de 42 % en 2010 à 91,7 % en 2013, à réduire le temps nécessaire au contrôle intégral d’un conteneur de deux heures à 20 minutes et à faire chuter les coûts de 54 %. En outre, entre 2010 et 2013, la Douane a vu son nombre de clients à Jebel Ali augmenter de 33 %.

Conformément à la vision qu’a conçue pour Dubaï son Altesse Sheikh Mohamed Bin Rashid Al Maktoum, Vice-Président et Premier ministre des Émirats arabes unis (EAU) et Gouverneur de Dubaï, le gouvernement de Dubaï décida de lancer en juin 2014 la stratégie dite de l’ « Administration intelligente » (« Dubaï Smart Government » ou DSG). Cette stratégie comprend quatre volets et définit 21 objectifs stratégiques visant à satisfaire les clients et à renforcer leur confiance envers l’adoption de « services publics intelligents ».

Tous les services offerts par la Douane de Dubaï sont informatisés depuis 2009 et mobiles depuis 2013. En dépit des réformes d’envergure entreprises au cours de ces dernières années, il lui reste encore beaucoup à accomplir. Au début de l’année 2015, elle a lancé la « version intelligente » de sa stratégie de réforme, entièrement alignée sur le « Dubai Plan 2021 » (plan visionnaire pour l’Émirat à l’horizon 2021) et sur la stratégie DSG. La Douane définit cette « réforme intelligente » comme une nouvelle approche en matière de services, l’objectif étant que ces derniers soient dispensés aux opérateurs et aux clients de façon plus rapide, plus facile et plus rentable.

La stratégie de réforme intelligente constitue le fondement des innovations à venir et est axée sur la modernisation des services, l’amélioration de l’expérience des utilisateurs, l’innovation technologique, l’amélioration de l’efficacité et la réduction des coûts.

La gestion des flux transfrontaliers des marchandises, des passagers et des moyens de transport pourra être améliorée si la Douane recourt aux bonnes technologies et dispose des capacités humaines adéquates. Des initiatives ont été entreprises pour adopter les dernières technologies de l’information et de la technologie (TIC), telles que les mégadonnées (big data), les données ouvertes, les technologies mobiles et l’informatique en nuage dans le but de favoriser la mise en réseau du service douanier et des opérateurs commerciaux.

La Douane est notamment en train de concevoir un « espace de travail intelligent » pour ses clients. Ses principales caractéristiques sont les suivantes :

• « My Template » – permet aux clients de créer des modèles de déclaration à l’aide de données de base préalablement saisies ;

• « My favourite » – permet aux clients de définir une transaction existante comme « favorite », s’ils savent qu’ils réutiliseront ces données déjà communiquées aux fins d’une autre transaction ;

• « My Frequent » – outil analytique qui permet d’identifier les transactions les plus fréquentes et d’offrir la possibilité aux clients de créer des modèles ou d’ajouter ces transactions à leur liste de « favorites » ;

• Service prédictif – des décisions spécifiques entraînent généralement des procédures spécifiques. Par exemple, lorsqu’une inspection est requise, le client en est informé par le biais d’une demande de réservation à des fins de contrôle. Dans ce contexte, grâce à cette fonctionnalité de service prédictif, le système créera automatiquement un modèle de message.

La Douane planche également sur un projet de « lunettes de contrôle intelligentes » qui permettront aux inspecteurs de télécharger des déclarations de fret et de visualiser les images scannées des marchandises ainsi que d’autres documents pertinents, à l’instar de ce que leur permettent leurs smartphones et leurs tablettes. Il leur sera également possible de saisir des rapports d’inspection via ces lunettes intelligentes, en recourant à des commandes vocales ou à un clavier virtuel.

La démarche adoptée par la Douane de Dubaï pour mettre en place ces réformes est unique et innovante, dans la mesure, notamment, où elle recourt de manière intelligente à plusieurs leviers. Cette démarche pourrait servir de cadre de référence ou de canevas à d’autres administrations douanières et services présents aux frontières. Il est d’ailleurs à noter que le gouvernement fédéral des EAU envisage de tirer parti de la démarche adoptée par la Douane de Dubaï et de l’appliquer à la gestion et à l’atténuation des risques dans d’autres organisations gouvernementales.

En savoir +
www.dubaicustoms.gov.ae