L’une des pièces rares, en terre cuite, de style étrusque, découverte à l’un des entrepôts des Ports Francs de Genève et restituée à l’Italie en janvier 2016

Dossier

La Suisse face au trafic des biens culturels

Par le Professeur Jean-Robert Gisler, Office fédéral de la police, Suisse

Le marché de l’art suisse figurant parmi les plus importants au niveau mondial, il ne manque pas d’attirer les objets de provenance douteuse. Quand ils ne sont pas directement vendus sur la place suisse, certains objets volés ou pillés, y attendent leur intégration dans le système de distribution légal, suisse ou autre.

En effet, une des raisons pour lesquelles la Suisse est, en matière de trafic de biens culturels, un pays de destination et de transit tient au fait que le pays a, pendant de longues années, offert des facilités d’entreposage et de commerce propres à alimenter non seulement l’important marché local, mais aussi, et surtout, le marché international.

Pendant les années 1980 et 1990, le pays apparaît aux yeux du monde comme une plaque tournante du trafic international de biens culturels. La mise en lumière de plusieurs affaires importantes impliquant des trafiquants internationaux va cependant contribuer à éveiller la conscience des autorités helvétiques et à faire adopter un nouveau cadre juridique visant à réglementer notamment les zones douanières d’exception que sont les ports francs et les entrepôts douaniers ouverts.

Convention de l’UNESCO de 1970

L’attrait de la Suisse a été longtemps redevable au laxisme extrême de sa législation. Après un long processus de gestation, la situation a juridiquement et concrètement changé le 1er juin 2005, lors de l’entrée en vigueur de la « loi sur le trafic international des biens culturels » (LTBC).

Celle-ci représente la mise en œuvre, au niveau national suisse, de la Convention concernant les mesures à prendre pour interdire et empêcher l’importation l’exportation, et le transfert de propriété illicites de biens culturels adoptée par l’Organisation des Nations Unies pour l’éducation , la science et la culture (UNESCO) en 1970.

La LTBC règlemente ainsi l’importation en Suisse des biens culturels, leur transit et leur exportation, le retour des biens culturels qui se trouvent en Suisse et établit les mesures de lutte contre leur transfert illicite. Par cette loi, la Confédération helvétique entend contribuer à protéger le patrimoine culturel de l’humanité et prévenir le vol, le pillage ainsi que l’exportation et l’importation illicites des biens culturels provenant de musées ou d’institutions analogues.

La LBTC prévoit également une série de mesures visant à :

  • promouvoir le dialogue interculturel et les échanges durables.
  • protéger le patrimoine culturel suisse (inventaire et dispositions réglant l’exportation des biens culturels appartenant à la Confédération ou aux cantons).
  • contribuer à la protection du patrimoine culturel des autres États (importation des biens culturels en Suisse et accords bilatéraux).
  • encourager l’échange international entre les musées (garantie de restitution pour les musées).
  • instaurer un devoir de diligence particulier pour le commerce des objets d’art et les ventes aux enchères.

L’introduction de la LTBC a entraîné un changement notable des pratiques des fournisseurs, vendeurs et acheteurs dont les relations et positions ont évolué. Extrêmement réticents lors de la phase de consultation de la loi, les acteurs du monde de l’art se sont bien adaptés. Craignant pour l’existence même du marché de l’art suisse lors des discussions ayant précédé l’adoption de la loi, ils reconnaissent aujourd’hui que les affaires n’ont pas fléchi et que le milieu bénéficie désormais d’une image revalorisée. L’obligation de maîtriser les transactions et la mise en place de garde-fous destinés à entraver les opérations illégales ont permis au monde de l’art dans son entier de gagner en respectabilité. Cependant, pour être plus efficace encore, cette avancée législative se devait d’être complétée dans le domaine douanier.

Entrepôts douaniers

En Suisse, il existe deux types d’entrepôts douaniers: les dépôts francs sous douane et les entrepôts douaniers ouverts (EDO). Tandis que les premiers sont en principe ouverts à tous pour l’entreposage, sous la surveillance des autorités douanières, les seconds sont d’usage privé et n’abritent pas en leur sein un bureau de douane.

Ces deux types d‘entrepôts permettent notamment de stocker des marchandises en suspension de droits de douane et de TVA, jusqu’à l’importation définitive dans le pays de destination. Au fil des ans, cette fonction historique a évolué, en s’élargissant au stockage d’objets de valeur et notamment d’objets culturels. Les œuvres y sont ainsi stockées dans les meilleures conditions en attendant de changer de main.

L’attrait pour l’art contemporain et le besoin en dépôts sécurisés constituent un des facteurs expliquant cette évolution, mais il en existe d’autres : diversification du portefeuille d’investisseurs privés, surtout suite à la crise financière ; stratégies d’optimisation fiscale dans la gestion de fortune et du patrimoine ; développement de l’art banking, service de conseil en art développé par les banques ; développement des fonds d’investissement et des fonds spéculatifs investis dans l’art.

Les œuvres d‘art sont ainsi devenues ces dernières années un actif financier comme un autre et les transactions peuvent être conclues indépendamment de l’emplacement physique de l’objet. Cette situation a pour conséquence d’accroître considérablement la demande en stockage sécurisé, de préférence hors de la législation fiscale d’un pays donné, ce qui permet aux œuvres d’art de passer de mains en mains au gré des transactions financières, sans bouger physiquement.

Certains EDO, dont la fonction première est d’entreposer temporairement de gros stocks de marchandises en transit – par exemple le temps d’étiqueter des vêtements -, sont utilisés pour les marchandises de haute valeur. Mais si leur nombre a rapidement augmenté ces dernières années, ils n’ont cependant pas encore détrôné les ports francs, désormais ultrasécurisés, dans ce domaine. En particulier celui de Genève qui a inauguré récemment un nouveau bâtiment sur son territoire : une surface de 10 400 m2  entièrement dédiée à l’entreposage d’œuvres d’art.

Ces entrepôts, on peut facilement l’imaginer, ayant été utilisés pour l’entreposage de marchandises illicites et pour contourner notamment les prescriptions de la Loi sur le transfert des biens culturels, le législateur suisse a dû développer un nouveau cadre juridique visant à réglementer notamment les zones douanières d’exception que sont les ports francs et les entrepôts douaniers ouverts.

Nouvelle loi douanière

La nouvelle législation douanière, la « loi sur les douanes », adoptée par le Parlement suisse en 2005 et entrée en vigeur en 2007, adapte la loi suisse aux nouvelles exigences en matière douanière, notamment en termes de lutte contre le trafic illicite. Elle supplante une législation datant de 1925 qui n’avait pas souvent fait l’objet de révisions.

Les dispositions ayant trait aux EDO (art. 50 à 57 LD) et aux ports francs (art. 62 à 67 LD) figurent dans deux chapitres différents, mais plusieurs sont analogues. Parmi les changements majeurs introduits par ce nouveau droit qui concernent les ports francs et les EDO, citons en particulier :

  • L’instauration de l’entrepôt douanier en tant que nouveau régime douanier, comprenant les EDO, distinct du port franc. L’entrepôt douanier est défini comme un lieu du territoire douanier agréé par l’administration des douanes et placé sous la surveillance douanière, dans lequel des marchandises peuvent être entreposées aux conditions fixées par l’administration des douanes. Ce régime implique, entre autres, pour les EDO : la non-fixation des droits à l’importation et la non-application des mesures de politique commerciale ; l’identification des marchandises ; le contrôle par sondages du respect des conditions et des charges fixées dans l’autorisation.
  • Une nouvelle définition du port franc, désormais dénommé « dépôt franc sous douane ». Les ports francs ne sont plus définis comme un territoire douanier étranger et ne bénéficient dès lors plus d’un statut « extraterritorial » interdisant toute inspection intramuros. Le législateur a pris soin de les définir avec précision: les dépôts francs sous douane sont des parties du territoire douanier ou des locaux situés sur celui-ci, qui sont sous la surveillance douanière, séparés du reste du territoire douanier, et dans lesquels des marchandises qui ne sont pas en libre pratique peuvent être entreposées. Les marchandises placées sous le régime de l’exportation peuvent y être entreposées si, après leur sortie de l’entrepôt, elles sont effectivement exportées. Les marchandises entreposées ne sont soumises ni aux droits à l’importation ni aux mesures de politique commerciale.
  • L’obligation d’inventaire pour les marchandises dites sensibles, dont notamment les objets d’art et les objets culturels, dans les ports francs et pour toutes les marchandises dans les EDO.

Entreposeur et entrepositaire

Le port franc et l’EDO connaissent tous deux l’entreposeur (exploitant de l’entrepôt) et l’entrepositaire (personne qui entrepose des marchandises liée par la déclaration de placement en entrepôt ou à qui les droits et obligations de cette personne ont été transférés), avec une définition identique et des obligations analogues.

Quiconque exploite un entrepôt sous douane doit avoir une autorisation de l’Administration suisse des douanes. Celle-ci la délivre aux conditions que le requérant soit domicilié en Suisse et garantisse l’exploitation conforme, que la surveillance et le contrôle douaniers n’entraînent pas des frais administratifs disproportionnés pour l’Administration des douanes.

L’autorisation peut en outre être assortie de charges et exclure l’entreposage de certaines marchandises à risque et prévoir que les marchandises à risque soient entreposées dans des locaux spéciaux.

Les obligations des entreposeurs et des entrepositaires dans un port franc vis-à-vis des douanes sont moindres que pour un EDO : pas de garantie financière à verser ; inventaire limité aux seules marchandises sensibles. L’exploitant du port franc n’a pas de responsabilité vis-à-vis des marchandises entreposées (responsabilité de chaque entrepositaire).

Obligation d’inventaire pour les biens culturels

La tenue d’un inventaire est incontestablement une mesure essentielle au bon fonctionnement du régime de dépôt franc sous douane et d’entrepôts douaniers ouverts. Leurs détenteurs doivent dresser des listes en indiquant la valeur et la provenance de l’objet, l’identité de la personne habilitée à en disposer, et y joindre un certificat d’origine. La douane peut à tout moment demander à y avoir accès et procéder à un contrôle.

Dans les dépôts francs sous douane, l’obligation d’inventaire se limite aux marchandises sensibles. L’entreposeur doit tenir un inventaire de toutes les marchandises sensibles entreposées, rédigé selon la forme prescrite par l’Administration des douanes, et les biens culturels sont considérés à juste titre comme des marchandises sensibles (selon les cas, cette obligation peut incomber à l’entrepositaire). L’entreposeur, a également la responsabilité d’assurer que les marchandises, pendant leur entreposage dans le dépôt franc sous douane, ne soient pas soustraites à la surveillance douanière.

Il lui incombe également de garantir l’exécution des obligations qui découlent de l’entreposage des marchandises. Le statut de ces dernières change au moment de la sortie de l’entrepôt car elles sont alors placées sous un régime douanier admis pour l’introduction dans le territoire douanier ou pour l’importation ou lorsqu’elles sont déclarées pour le régime du transit et exportées.

Mise en œuvre

L’Administration fédérale des douanes (AFD) a non seulement pour tâches d’octroyer les autorisations d’exploitation et de s’assurer du respect des conditions d’exploitation, mais aussi de veiller au respect des prescriptions existantes dans d’autres actes législatifs non douaniers, au titre desquels figure la LTBC qui délègue à la Douane le contrôle du transfert des biens culturels à la frontière.

La douane est ainsi tenue de contrôler le transfert des biens culturels à la frontière, en particulier les déclarations d’importation, d’exportation ou de transit (art. 19 LTBC). Elle peut demander un soutien ou une expertise à l’Office fédéral de la culture (OFC), organe chargé de la mise en œuvre de la LTBC, voire à l’Office fédéral de la police (Fedpol) concernant ces déclarations, par exemple pour déterminer la provenance du bien culturel suspect (vol, fouilles illicites, fausse déclaration, autorisation d’exportation incorrecte ou frauduleuse,…).

Elle n’est pas cependant en mesure de contrôler toutes les déclarations relatives aux biens culturels. A titre d’illustration, il est rapporté dans un ouvrage publié en 2012 que le bureau de douane de Genève-Routes, responsable du port franc de la Praille, traite en moyenne 250 déclarations par mois pour l’entreposage de biens culturels. Les interventions de la douane se font dès lors sur la base d’une analyse de risque.

L’Office fédéral de la culture (OFC) lui communique les risques présents au niveau international. Pour ce faire, l’OFC se base sur les annonces que font les organisations actives en matière de lutte contre le trafic illicite des biens culturels au niveau international, à savoir le Conseil international des musées (ICOM), l’UNESCO et INTERPOL. Inversement, les bureaux de douanes communiquent à l’OFC les cas qu’ils découvrent sur le terrain ; l’OFC a pour mission de déterminer si les cas annoncés par les douanes sont suspects et doivent faire l’objet d’une poursuite pénale qui relève de la compétence du Ministère public du canton concerné. Lors de suspicions sur la nature d’un bien culturel, un expert analyse l’objet pour en déterminer la provenance et en permettre la restitution.

Rappelons par ailleurs que les sanctions pour infraction à la LTBC sont sévères: si l’auteur agit par négligence, la peine est une amende de 20 000 francs suisses au plus (22 000 dollars des Etats-Unis environ). Si l’auteur agit par métier, la peine est l’emprisonnement pour deux ans au plus ou une amende de 200 000 francs suisses au plus.

Les autorités douanières ont procédé à des contrôles sporadiques et ciblés à partir de 2011, un temps d’adaptation ayant été accordé aux entreposeurs pour dresser leur inventaire. Ces premiers contrôles ont révélé la présence d’objets entreposés depuis de nombreuses années, parfois même en état de déshérence. Certains, notamment en provenance d’Egypte, de Turquie, de Libye et de Syrie, font l’objet de demandes de restitution de leur pays d’origine.

Le Contrôle fédéral des finances s’est penché sur la manière d’accroître l’efficacité des contrôles menés par la douane. Il a formulé huit recommandations dans un rapport publié le 28 janvier 2014 (www.efk.admin.ch). La première est adressée au Conseil fédéral dans la mesure où il s’agit de définir une stratégie par rapport au développement des entrepôts douaniers. Les autres recommandations s’adressent à l’ADF et visent à renforcer l’efficacité des activités des douanes auprès des entrepôts douaniers au niveau des autorisations d’exercer et des contrôles à réaliser.

Encore un défi

La Suisse a donc ajusté ses dispositions douanières et s’est penchée sur les questions de mise en œuvre. Elle a également appliqué avec promptitude les embargos décrétés par l’ONU sur l’importation de biens culturels en provenance de zones de conflit (Irak en 2003, Syrie en 2014). Est-elle désormais affranchie de son passé équivoque ?

La question mérite réflexion. La nouvelle disposition de l’ordonnance d’application de la « Loi douanière » a été introduite le 18 novembre 2015, soit 25 ans après que les toutes premières réflexions sur le sujet aient vu le jour dans les milieux universitaires, réflexions qui ont ensuite été relayées par les associations et groupements culturels. La Suisse a ainsi mis du temps à se départir de sa mauvaise réputation.

L’avancée législative n’a été possible que grâce à l’évolution des mentalités, à laquelle plusieurs acteurs ont contribué. Elément important de l’économie suisse, le marché de l’art se devait d’agir selon de nouvelles règles et abandonner une voie sans issue qui protégeait et occultait les délits de vols et de pillage de biens culturels archéologiques notamment.

Mais d’autres chantiers sont en attente, en particulier celui de la ratification de la Convention d’Unidroit de 1995 sur les biens culturels volés ou illicitement exportés. Cet instrument vient compléter la Convention de l’UNESCO de 1970 dont le champ d’application est limité, puisqu’elle ne traite que de la restitution des biens culturels volés dans les musées ou les institutions analogues.

Or la Convention d’Unidroit, outil législatif de droit privé à l’élaboration duquel des spécialistes suisses ont apporté une contribution majeure, n’a pas encore trouvé grâce devant le parlement helvétique. C’est sans doute, dans le domaine de la lutte contre le trafic de biens culturels, le prochain défi à relever au plan national suisse !

Les entrepôts des Ports Francs de Genève à la Praille

 

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