Focus

Points saillants de la deuxième Conférence de l’OMD sur l’origine

Par le Secrétariat de l’OMD

Le Secrétariat de l’OMD a organisé la deuxième édition de sa Conférence mondiale sur l’origine, du 10 au 12 mars 2021, dans le but de stimuler l’échange de connaissances sur la gestion et la mise en œuvre des règles d’origine, tant sous une perspective douanière que sous celle des opérateurs commerciaux. Financé par le Service de la douane de Corée, l’événement s’est tenu en ligne. Cet article présente certains des points saillants évoqués par les intervenants[1].

Le traitement préférentiel peut changer la donne pour l’intégration économique régionale pour autant que tous les acteurs impliqués aient accès aux bonnes informations, connaissent les règles et disposent de capacités administratives et de gestion

Plusieurs accords de libre-échange (ALE) ont été évoqués, à commencer par la Zone de libre-échange continentale (ZLEC) africaine. Les travaux sur l’annexe 2 de l’Accord, qui couvre les règles d’origine, sont presque achevés. Si certaines exigences fondamentales et quelques règles par produit font encore l’objet de négociations, depuis le 1er janvier 2021, les règles d’origine sur lesquelles un accord est intervenu s’appliquent donc aux échanges commerciaux.

Pour pouvoir profiter de cet accord (ou de tout accord de libre-échange), les fabricants, les opérateurs qui participent au commerce de marchandises et les gouvernements ont tout intérêt à bien connaître les règles d’origine et à disposer non seulement d’informations sur les sources d’approvisionnement et le processus de fabrication des marchandises mais aussi de capacités de gestion et administratives solides (notamment d’un accès à des systèmes informatiques efficaces).

Outre les difficultés découlant d’un manque de clarté sur les dispositions des accords commerciaux relatives aux règles d’origine, d’autres facteurs peuvent expliquer un faible taux d’utilisation de ces dernières, parmi lesquels :

  • les difficultés en matière d’information : les distributeurs de marchandises ne possèdent généralement pas les informations requises.
  • les difficultés en matière d’approvisionnement : les coûts de production d’un produit originaire seront généralement plus élevés.
  • les difficultés en matière de conformité : la charge bureaucratique augmente les coûts de transaction
  • le risque en matière de conformité : si un importateur n’est pas certain de l’origine d’un produit, il ne prendra pas le risque de demander le traitement préférentiel.

Un intervenant a souligné qu’il est nécessaire de tirer parti de la technologie, en particulier pour assurer la traçabilité des matières en conjonction avec les documents sur l’origine. La formation est également jugée essentielle : « Il sera difficile de former toutes les PME exportatrices mais il est par contre possible de cibler les chambres de commerce, les agences de promotion des exportations et les organismes en charge de la certification ».

Une étude sur l’utilisation des ALE par les importateurs européens[1] a été présentée durant la Conférence. Elle montre que la taille des entreprises et la marge préférentielle importent peu ; par contre, les valeurs transactionnelles et l’expérience de l’importateur font toute la différence.

Dans le cas de la ZLEC, les fabricants auront sans doute à restructurer leur production, tandis que les importateurs et les exportateurs devront peut-être investir du temps et des ressources dans la formation, s’assurer de disposer des bons documents et mettre en place un système d’écritures comptables adéquat et vérifiable, qui soit accessible aux autorités. La douane et les autorités délivrant les certificats d’origine devront quant à elles numériser leurs procédures, notamment celles en lien avec les signatures, et assurer une délivrance et une administration fluides des certificats d’origine et des autres documents. Comme dans le cas des opérateurs économiques, la douane aura à renforcer ses capacités pour comprendre les règles d’origine et prévoir des mécanismes pour recueillir les commentaires des utilisateurs afin de travailler dans le sens d’une amélioration continue.

L’un des principaux défis pour la mise en place de la ZLEC est le manque d’infrastructure numérique dans certains pays. Certaines administrations utilisent encore les procédures papier, ce qui se traduit par de longues démarches qui auront un effet dissuasif sur le recours au traitement préférentiel.

D’autres ALE et leurs incidences sur l’intégration régionale ont été abordés durant la Conférence, notamment l’Accord entre les États-Unis, le Mexique et le Canada, l’Accord de partenariat global et progressiste transpacifique et l’Accord global de partenariat économique régional. Des présentations détaillées sont disponibles sur le site Web de la conférence.

Les règles par produit

Le classement des marchandises et la détermination de l’origine des produits selon les provisions d’un ALE sont étroitement liés. Normalement, les exigences aux fins de la détermination de l’origine sont spécifiées par produits individuels ou par catégories de produits, ces derniers étant identifiés conformément à leur code respectif dans le Système harmonisé (SH). Dans de nombreux cas, la règle d’origine qu’il convient d’utiliser se fonde sur un changement de classification tarifaire (CCT) au niveau du chapitre, de la position ou de la sous-position, critère qui exige un classement correct du produit fini et des intrants utilisés pour sa fabrication.

Un intervenant a évoqué les changements fondamentaux intervenus dans les règles d’origine préférentielle au cours des deux dernières décennies, indiquant que « les règles fondées sur la valeur ne sont plus la norme. Les règles sont à présent basées sur le classement dans le SH et sur le changement de classification tarifaire entre les importations et le produit fini ». Et l’orateur d’ajouter : « dès lors, les connaissances, les compétences et la documentation requises pour déterminer et vérifier l’origine ont changé et, aujourd’hui, plus qu’une expertise comptable, il est nécessaire de disposer de solides compétences en matière de classement ».

Chaque fois que le SH est mis à jour, généralement tous les cinq ans, les amendements au SH doivent être repris dans les règles par produit figurant dans les accords commerciaux. Toutefois, les exemples de transpositions sont rares et les règles par produit convenues à un moment donné demeurent généralement en l’état par la suite. Dans certains cas, le texte de l’accord n’indique même pas la version du Système harmonisé utilisée et les importateurs et les exportateurs en sont réduits à se baser sur leurs propres suppositions.

Un intervenant a fait observer que les négociateurs avaient peut-être peur d’ouvrir la boîte de Pandore, faisant référence au fait que la mise à jour pourrait rouvrir les discussions sur les règles établies. D’après lui, cela pourrait expliquer pourquoi la majorité des accords commerciaux aujourd’hui n’offrent aucune solution à ce problème si sérieux. Les accords devraient prévoir une clause stipulant que les règles doivent être lues de manière dynamique et que les mises à jour techniques ne doivent pas être considérées comme de nouvelles négociations en soi.

Si les règles d’origine ne sont pas actualisées par les parties à l’accord, les opérateurs n’ont pas d’autre choix que de se référer à différentes versions du SH aux fins de la détermination de l’origine pour pouvoir demander un traitement préférentiel. Plus la granularité (ou le niveau de détail) des règles d’origine convenues est grande, plus le problème s’aggrave. Les difficultés posées par la concordance entre les différentes versions du SH sont considérées comme l’une des causes majeures du faible taux d’utilisation des préférences. Le problème ne se limite pas aux opérateurs commerciaux mais touche également les douanes qui sont confrontées à des problèmes similaires au moment de contrôler la conformité d’une demande de traitement préférentiel.

Un outil logiciel spécifique a été présenté durant la Conférence pour relever ce défi et les lecteurs intéressés sont invités à consulter la présentation à ce sujet sur le site web de la Conférence.

Le système d’auto-certification offre de multiples avantages

Les ALE conclus récemment semblent donner la priorité à l’auto-certification de l’origine, en particulier au système de certification entièrement axé sur l’exportateur et au système de certification axé sur l’importateur, avec une implication moindre – voire nulle – de l’autorité compétente du pays d’exportation.

Dans de tels arrangements, il n’y a pas de coûts liés à l’obtention du certificat ou de retard dans la procédure. La douane voit aussi ses coûts administratifs diminuer étant donné qu’elle ne doit pas vérifier l’authenticité du certificat, et elle peut, en outre, se concentrer sur la vérification des marchandises et de leur caractère originaire allégué. Comme l’a expliqué l’un des intervenants, « en réduisant les exigences documentaires, les contrôles se déplacent par défaut vers les marchandises, c’est-à-dire là où ils ont lieu d’être ».

Les systèmes d’échange automatique de données permettent aussi aux douanes de concentrer leurs contrôles sur les marchandises plutôt que sur l’authenticité et la validité des certificats

Certains pays ont mis en place des systèmes informatiques qui permettent d’échanger automatiquement les certificats d’origine et de procéder aux vérifications électroniques qui s’ensuivent. Les importateurs et les exportateurs ne doivent pas soumettre et échanger les certificats mais doivent seulement indiquer le numéro du certificat sur la déclaration. Ce procédé permet aux douanes de se concentrer sur les produits, sans devoir se focaliser sur l’authenticité et la validité des certificats. Un intervenant a toutefois fait remarquer qu’il est important de tenir compte du fait que les systèmes permettant l’auto-certification et réduisant la paperasserie ne résolvent pas tous les problèmes rencontrés par certains opérateurs économiques, comme le manque d’informations sur les sources d’approvisionnement et sur le processus de fabrication des marchandises.

La voie à suivre en matière de règles préférentielles est la convergence, non l’harmonisation

Un grand nombre d’accords commerciaux régionaux ont été signés au cours des trois dernières décennies et leurs dispositions se recoupent en partie. Les pays qui ont passé des dizaines d’ALE et de traités de commerce régionaux sont bien conscients du fait que les règles qu’ils ont créées sont difficiles à appliquer pour les douaniers et les opérateurs commerciaux. Chaque accord prévoit sa propre définition des droits et des régimes d’importation, sa propre manière de déterminer le pays d’origine du produit et ses propres procédures à suivre pour documenter cette origine.

Bien que des efforts importants soient consentis par certains pays pour normaliser les dispositions entre les différents accords, tous les experts s’accordent à dire que cette normalisation prendra du temps, qu’une démarche unique n’est pas toujours applicable et que les règles d’origine par produit sont adaptées aux exportations des signataires.

La convergence est en fait une réalité

Les conclusions de l’étude Rules of Origin as Non-Tariff Measures: Towards Greater Regulatory Convergence[2] ont été présentées durant la Conférence. L’étude montre que, pour certains produits, la convergence entre les règles d’origine prévues dans les différents ALE s’est faite, pour ainsi dire, « naturellement ». Une convergence est constatée dans les secteurs « non sensibles », tels que les produits chimiques, bien que les règles continuent de différer dans les secteurs que les pays considèrent comme stratégiques (le textile et l’habillement pour les États-Unis, la pêche pour l’UE). Les chercheurs travaillent à présent à l’élaboration d’un outil qui montrerait où une convergence ou une divergence existe au niveau d’un produit spécifique et qui offrirait aux pouvoirs publics et aux entreprises des options quant à la manière de formuler les règles.

 

L’absence de clarté et de cohérence est en réalité l’élément qui détermine si l’ALE atteint ses objectifs ou pas

Les administrations des douanes jouant un rôle premier dans l’administration des règles d’origine, elles sont bien placées pour s’attaquer aux incohérences et à la confusion associées aux procédures stipulées par les accords commerciaux.

Un des orateurs a expliqué que la majorité des problèmes dérivent des négociations et des étapes préalables à l’entrée en vigueur d’un ALE : « D’abord, les ALE sont généralement négociés en anglais, alors que l’anglais n’est souvent pas la langue principale d’une ou des plusieurs des parties, voire d’aucune. La probabilité d’une divergence d’interprétation augmente donc considérablement, ce qui peut avoir des conséquences imprévues une fois l’accord entré en vigueur ».

Deuxièmement, les personnes interprètent les mots différemment. Le même intervenant a indiqué que : « lorsque le texte de l’accord est transposé en règlements douaniers contraignants, les auteurs peuvent ne pas être conscients de l’intention des négociateurs et se concentrer sur les mots qu’ils ont devant eux ou, plus précisément, sur leur compréhension des mots qu’ils ont devant eux. L’intention peut donc se perdre en cours de route ». Par exemple, il est crucial de faire la distinction entre une rédaction discrétionnaire et un langage obligatoire. Lorsque les négociateurs utilisent « devrait », ou should en anglais, ils tiennent compte du fait que les choses ne sont pas toujours possible. Should fait référence à quelque chose de recommandé plutôt que requis. À l’inverse, « doit », ou shall en anglais, fait référence à quelque chose qui est requis. Les règlements élaborés d’une manière qui ne traduit pas l’intention peuvent parfois aboutir à des erreurs d’évaluation, et partant, à des litiges et à des recours inutiles.

L’intervenant a également mis le doigt sur l’absence de définitions claires concernant les termes commerciaux communs, comme par exemple les références à la « facturation par un pays tiers », à la « facturation par une tierce Partie » et à la « facturation par une tierce partie» dans un même accord et dans les procédures opérationnelles. Si tous les accords définissent « facturation par une tierce Partie  » de la même manière (généralement, le tiers est un signataire de l’accord), ce n’est pas le cas pour les deux autres expressions, ce qui ouvre la voie à des interprétations diverses et variées.

Un intervenant a expliqué qu’il est nécessaire d’harmoniser les éléments suivants dans les règles d’origine :

  • les définitions ;
  • les procédures – envoi direct, périodes de temps, étapes de recours, etc. ;
  • les méthodes de calcul de la teneur en valeur régionale ;
  • les obligations documentaires.

Il faut éviter de recourir à des notions telles que l’« expédition directe » qui donnent lieu à des interprétations fallacieuses

Les règles d’origine prévoient des dispositions relatives aux exigences en matière de transport pour lesquelles une terminologie variée est utilisée, causant ainsi une certaine confusion :

  • expédition directe : dans l’Accord sur le commerce des marchandises de l’ANASE, le passage par des États qui ne sont pas membres de l’Association est permis pour des raisons géographiques, pour autant que les produits n’entrent pas sur leur circuit commercial, et quelques opérations sont possibles durant le transit.
  • transbordement : dans le cadre de l’Accord Canada–États-Unis–Mexique, aucune opération supplémentaire n’est permise si ce n’est le chargement, ainsi que le déchargement en transit.
  • transport direct : dans la convention pan-euro-méditerranéenne, le transport à travers d’autres territoires est permis à condition que les marchandises restent sous la surveillance de la douane et ne subissent que certaines opérations spécifiques.
  • transit et transbordement : dans l’Accord de partenariat économique stratégique transpacifique.

Un intervenant a soulevé le besoin de recourir à une terminologie neutre pour réduire les ambiguïtés, notamment aux expressions de transbordement ou de transport via des tierces parties. Il a également expliqué que la notion de transport direct ou d’expédition directe n’entre pas dans la lignée des pratiques commerciales modernes ni des régimes douaniers : « le commerce international se compose d’une série de flux matériels de marchandises qui peuvent ne pas nécessairement passer par la voie la plus directe mais par la voie la moins chère. Le transbordement ou le transport à travers les pays sont une nécessité et les douanes disposent de régimes concernant le transit ou le transbordement ».

De plus, les ALE devraient clairement stipuler ce qui est entendu par certaines exigences telles que « les marchandises restent sous le contrôle de la douane » ou encore « les marchandises restent sous le contrôle d’une autre autorité ». Les exigences de preuve en vue de vérifier qu’aucune manipulation ou modification n’est intervenue doivent se limiter aux documents existants, tels que les connaissements, les déclarations à l’exportation ou à l’importation, les contrats commerciaux, les factures, les listes de colisage, les documents d’entreposage et les rapports générés par les scellés électroniques mis sur les conteneurs et autres dispositifs électroniques modernes.

Les pays ne devraient pas exiger de certificat de non-manipulation ni aucune autre preuve documentaire de ce type. En effet, le pays de transit d’un envoi n’est généralement pas un État partie à l’ALE. Ce pays n’a donc aucune obligation de délivrer une preuve documentaire. Il se peut même qu’il ne pas délivre pas de tels certificats pour les marchandises transbordées.

Un examen de l’Annexe spécifique K pourrait être l’occasion de régler ces problèmes

Vingt années se sont écoulées depuis l’adoption par le Conseil de l’OMD, en 1999, de la Convention de Kyoto révisée qui fournit des normes et des pratiques recommandées pour guider l’élaboration de régimes douaniers prévisibles et transparents. Conscients du fait que la Convention de Kyoto révisée (CKR) devait continuer à représenter une référence en matière de régimes douaniers modernes et efficaces au 21e siècle, les Membres de l’OMD ont approuvé en 2018 l’établissement d’un groupe de travail chargé de l’examen complet de cet instrument, notamment de l’Annexe spécifique K qui porte sur les règles d’origine et sur les procédures relatives à l’origine (preuves documentaires et contrôle de l’origine).

Les principaux aspects relatifs au contenu et à la structure de la proposition élaborée par le Groupe de parties prenantes parrainant l’examen de l’Annexe spécifique K sont abordés dans un autre article. Nous nous limiterons donc à dire que le groupe promeut une approche de « boîte à outils » qui couvre tous les aspects relatifs à la gestion de l’origine préférentielle et non préférentielle, et qui propose une terminologie et des notions claires et à jour, utilisant un langage commun et des significations communes. L’outil se fonderait sur une architecture ouverte qui permettrait d’ajouter de nouveaux termes et d’amender les termes existants.

L’idée est d’aider les négociateurs commerciaux qui ne sont pas experts dans la chaîne logistique ou qui ne connaissent pas bien la terminologie utilisée. Par exemple, un intervenant a mis le doigt sur la différence entre la date de chargement sur le navire apparaissant sur le connaissement et la date d’expédition apparaissant sur un certificat d’origine : « il s’agit de deux événements distincts, qui sont pourtant souvent interprétés dans la pratique comme constituant un seul et même événement ; les autorités s’attendent donc à ce que les dates correspondent et si tel n’est pas le cas, le traitement préférentiel peut être refusé ». La boîte à outils pourrait contribuer à éliminer ce type de malentendus.

Les règles d’origine non préférentielle – qui sème le vent récolte la tempête

Les règles d’origine non préférentielle sont utilisées pour appliquer des mesures de politique commerciale, comme les droits antidumping ou les droits compensateurs, les mesures de sauvegarde, les tarifs punitifs, les représailles tarifaires, les règles de marquage de l’origine, les contingents ou encore les règles concernant les marchés publics. Plus de 40 pays appliquent ce genre de règles et la non-conformité peut avoir de lourdes conséquences financières. Les droits antidumping, par exemple, sont très élevés.

Un principe fondamental utilisé pour déterminer l’origine non préférentielle est la notion de « transformation substantielle » qui fait référence au dernier pays où la marchandise a subi sa dernière transformation substantielle ou a été ouvrée pour devenir un nouveau produit distinct. À l’exception de certains produits pour lesquels une règle spécifique a été prévue, ces déterminations se font au cas par cas. Un intervenant a fait observer qu’il devient donc difficile pour les juristes de conseiller les entreprises et de leur apporter une certitude légale. Il a également signalé que, durant l’élaboration du Code des douanes de l’Union qui est entré en vigueur le 1er mai 2016 dans les pays de l’Union européenne, certains États membres avaient proposé d’élaborer des règles d’origine non préférentielle pour chaque produit de la nomenclature combinée mais qu’un nombre de parties prenantes avaient estimé que ce n’était pas nécessaire.

De plus, dans de nombreux cas, les entreprises sont incapables de déterminer avec certitude les règles locales qui sont utilisées dans un pays donné ou encore la position qu’une autorité douanière adoptera. Parlant de « dilemme entre l’importation et l’exportation », un intervenant a expliqué que si, souvent, les entreprises se fient aux règles appliquées dans le pays où elles sont établies, dans la mesure où elles-mêmes et leur chambre de commerce les connaissent, les règles d’origine pertinentes sont celles du pays d’importation.

Le manque d’harmonisation entre les règlementations et l’absence d’un répertoire centralisé permettant de comprendre les règles d’origine de chaque pays représentent aussi un problème. En outre, nombre de règles n’offrent pas la spécificité des règles préférentielles par produit et, dans un monde de chaînes de valeur interreliées, les opérateurs économiques faisant commerce de marchandises qui ne sont pas entièrement obtenues dans un seul et même pays sont confrontés à la difficulté de déterminer le pays où est intervenue « la dernière transformation substantielle ».

Au sein d’une entreprise, les informations et les connaissances requises pour déterminer l’origine sont généralement dispersées entre plusieurs unités, notamment entre la division chargée de la conformité aux règles de commerce (qui connaît les règles juridiques) et celle en charge de l’approvisionnement et de la fabrication (qui comprend mieux les processus d’ouvraison).

Si la détermination de l’origine non préférentielle et ses exigences documentaires ont toujours été difficiles à gérer pour les entreprises par le passé, cette question n’a pas suscité autant d’intérêt que d’autres compte tenu de son incidence financière limitée et du fait que les autorités douanières l’ont souvent perçue comme un moindre risque. Or, l’utilisation récente de l’origine pour l’imposition de tarifs punitifs et pour l’adoption de mesures de représailles contre certains pays a remis la question de l’origine non préférentielle au premier plan.

Un intervenant a expliqué que, pour préparer son exposé à la Conférence, il s’était entretenu avec des représentants de nombreuses entreprises et que ces dernières s’inquiètent visiblement de ne pas avoir les capacités nécessaires pour appliquer ces règles. L’un de ses interlocuteurs lui a même avoué que ces règles sont « l’un des trois dossiers dans le domaine de la conformité aux règles de commerce qui m’empêchent de dormir la nuit » ; et un autre d’ajouter qu’elles sont « l’un des plus gros problèmes que notre unité de conformité est chargée de gérer et de régler » ; un dernier lui a également signalé que sa société « s’attend à un contrôle accru de la douane dans ce domaine et se prépare plus que jamais pour parer à toute éventualité ». Par ailleurs, sur la question de l’introduction aux États-Unis de tarifs punitifs, un représentant a indiqué que son entreprise « a dû remettre l’origine non préférentielle dans notre liste de priorités concernant nos efforts de conformité aux règles de commerce ».

Les propositions sur de possibles approches et possibilités pour minimiser les problèmes liés aux règles d’origine non préférentielle sont traitées dans le détail dans un article séparé et nous n’allons donc pas nous attarder sur la question dans le présent article.

L’examen des pratiques actuelles et de l’utilisation des préférences par les PMA montre que les règles du Système généralisé de préférences doivent être révisées

Plusieurs Membres de l’Organisation mondiale du commerce ont mis en place des régimes non réciproques offrant un traitement tarifaire préférentiel aux pays moins avancés (PMA), comme par exemple un traitement en franchise de droits et de quotas ou un système généralisé de préférences. Les règles d’origine ne sont pas négociées dans le cadre de ces régimes.

Les Membres de l’OMC ont adopté plusieurs décisions afin de s’assurer que les règles préférentielles établies dans le cadre de ces régimes soient transparentes et simples et qu’elles contribuent à faciliter l’accès aux marchés pour les exportateurs des PMA.  Il s’agit notamment de :

  • la Déclaration ministérielle de Hong Kong de 2005 où les Membres de l’OMC s’engagent à faire en sorte que les règles préférentielles appliquées aux PMA soient « simples et transparentes ».
  • la Décision ministérielle de Bali de 2013 qui consacre un jeu de lignes directrices convenues au niveau multilatéral et où les Membres de l’OMC reconnaissent que les PMA ont une capacité de production limitée qui ne leur permet pas de respecter des règles plus exigeantes. Les Membres de l’OMC doivent notifier l’OMC des règles d’origine préférentielle qu’ils offrent aux PMA afin d’accroître la transparence, et le Comité des règles d’origine (CRO) de l’OMC revoit annuellement ces règles également. La Décision ne va pas jusqu’à revendiquer l’harmonisation des règles, cela étant.
  • la Décision ministérielle de Nairobi de 2015 qui offre des directives plus détaillées sur des questions spécifiques, notamment les méthodes pour déterminer si un produit répond aux critères du label « fabriqué dans un PMA », les cas où les intrants provenant d’autres sources peuvent être « cumulés » dans la détermination de l’origine, des informations détaillées sur les exigences à respecter en matière d’expédition directe, et les procédures simplifiées pour les envois de faible valeur. Le rôle du CRO de l’OMC est renforcé en matière d’examen des pratiques actuelles et de l’utilisation des préférences, et pour le suivi de la mise en œuvre de la Décision.

Les participants à la Conférence ont été informés des travaux menés par le Comité en vue de mieux comprendre les pratiques actuelles, de mettre en correspondance ces pratiques avec les objectifs cibles des Décisions ministérielles et, enfin, de faire l’inventaire des meilleures pratiques en vue d’encourager autant que possible les Membres à réformer leur système.

Une discussion s’est engagée sur la question de la complexité des méthodes de calcul des « taux d’utilisation » et de « sous-utilisation ». Les PMA passent également des accords préférentiels avec des pays qui octroient des préférences unilatérales et le suivi de l’utilisation de ces dernières exige une analyse des courants commerciaux sous l’angle de toutes les préférences. Or, les analystes ont du mal à accéder aux données au niveau des transactions commerciales à proprement parler, alors que ces données sont précieuses pour comprendre comment les négociants utilisent les règles préférentielles ou pas. Il est tout aussi difficile de trouver des experts possédant les compétences nécessaires à cet effet et de coopérer directement avec les représentants du secteur privé dans les PMA.

Un intervenant a passé en revue les enseignements tirés au CRO de l’OMC et a livré ses conclusions comme suit :

  • tous les régimes préférentiels souffrent d’une forme ou d’une autre de sous-utilisation qui varie grandement d’un secteur à l’autre et d’un PMA à l’autre.
  • la sous-utilisation est élevée dans des secteurs soumis à la règle de la marchandise entièrement obtenue : 82 % de toutes les exportations agricoles ne bénéficient d’aucune préférence tarifaire alors qu’elles devraient avoir droit à des préférences au titre d’un régime au moins.
  • les obligations strictes découlant de l’expédition directe ont un impact direct sur l’utilisation des préférences : 52 % de toutes les exportations provenant de PMA enclavés ne bénéficient d’aucune préférence (contre 21 % pour les PMA ayant accès à la mer).
  • l’effet des règles d’origine sur l’utilisation des préférences par les PMA est une question complexe qui exige une enquête plus approfondie.

Durant la Conférence, les points de vue des PMA et les travaux entrepris par le Groupe des PMA au sein de l’OMC pour mettre en lumière les failles des régimes actuels ont également été présentés. En 2018 et en 2109, le Groupe a redoublé d’efforts pour apporter de nouvelles preuves montrant que les règles d’origine des pays accordant des préférences n’étaient pas conformes à la Décision de Nairobi.

Le Groupe a travaillé sur les axes suivants :

  • un examen de chaque composant substantiel de la Décision de Nairobi pour montrer aux pays accordant des préférences dans quelle mesure ils s’écartent de leurs règles d’origine et quelles sont les meilleures pratiques qui pourraient être adoptées.
  • une analyse des taux d’utilisation des préférences pour montrer que les règles d’origine adoptées par les pays accordant des préférences contribuent à la faible utilisation des préférences commerciales.

Le Groupe a soumis quelque 18 contributions entre 2015 et 2020, sous la forme d’exposés techniques ou de documents analytiques. Certains pays accordant des préférences ont changé leurs règles et ont entrepris leurs propres études. Cependant, les PMA estiment qu’il est nécessaire de relancer le débat au sein du CRO et ils espèrent que la douzième Conférence ministérielle de l’OMC, qui se tiendra du 30 novembre au 3 décembre 2021, aboutira, parmi ses résultats, à l’élaboration d’un nouveau mandat pour le Comité, impliquant tous les Membres de l’OMC et assorti d’un programme de travail renouvelé avec un calendrier clair. Les travaux entrepris à l’OMD sur la révision de l’Annexe spécifique K devraient donner un élan supplémentaire à ce processus.

Les règles d’origine sont avant tout utilisées pour limiter les échanges et représentent donc un instrument de protection du commerce

Un représentant du secteur privé a expliqué que les règles d’origine existent pour éviter un détournement des courants commerciaux mais qu’elles faussent les chaînes de valeur mondiales et que leur respect coûte cher. Ce représentant a ajouté que, dans les accords commerciaux préférentiels, le détournement des courants commerciaux ne saurait être avantageux étant donné que les droits de douane sont généralement bas, que les pays signataires d’un accord de libre-échange commun ont tendance à imposer des niveaux de tarif extérieur similaires, que lorsque les niveaux de tarifs diffèrent, le détournement ne profite tout au plus qu’à l’un des deux pays partenaires et que les coûts de transport créent un contrepoids naturel. Et le délégué de conclure : « il semble que les règles d’origine soient avant tout utilisées pour limiter les échanges ; elles représentent donc un instrument de protection du commerce ».

Conclusion

Il a été rappelé aux participants que le Centre du commerce international et le Secrétariat de l’OMD ont mis au point un outil en ligne, baptisé Facilitateur des règles d’origine  (findrulesoforigin.org) qui sert de « porte d’entrée » vers ces accords. L’outil permet aux utilisateurs de déterminer si un produit spécifique est couvert par un régime préférentiel donné et de trouver les règles d’origine qui doivent être respectées par rapport à ce régime particulier. Il s’adresse tant aux pouvoirs publics qu’aux entreprises.

Un intervenant a indiqué que, s’il est impossible de changer la nature d’un système multilatéral et d’arrêter l’expansion continue des ALE, il est par contre possible d’essayer d’imposer la pleine transparence et la clarté opérationnelle concernant les règles d’origine, au bénéfice de tous : « nous pouvons essayer de réduire les écarts en matière d’information […] et d’aider les décideurs, à travers le renseignement et les travaux de recherche, à prendre des décisions éclairées et axées sur les données lorsqu’ils travaillent sur l’élaboration de nouvelles règles d’origine ».

C’est dans cette perspective que le Secrétariat de l’OMD organise ses Conférences sur l’origine et il espère que cette deuxième édition a permis aux participants de mieux comprendre certains des aspects critiques des règles d’origine.

En savoir +
origin@wcoomd.org

[1] Cet article reflète les points de vues exprimés par certains intervenants et non le point de vue de l’OMD ni des intervenants dans leur ensemble.

[2]The Use of the EU’s Free Trade Agreements, Conseil national du commerce de la Suède en collaboration avec la Conférence des Nations Unies sur le commerce et le développement (CNUCED), 2018.

[3] Bernard Hoekman, Stefano Inama, Rules of Origin as Non-Tariff Measures: Towards Greater Regulatory Convergence, Robert Schuman Centre for Advanced Studies Research Paper No. RSCAS 2017/45, 2017.