Focus

Revoir l’Annexe spécifique K de la CKR : principaux aspects et objectifs de la proposition

Par Roman Brühwiler, Conseiller principal, Section Accords de libre-échange et douaniers, Administration fédérale des douanes suisse

La Convention internationale pour la simplification et l’harmonisation des régimes douaniers (ou Convention de Kyoto) est entrée en vigueur en 1974. Afin de rester en phase avec l’évolution du commerce international et avec les politiques adoptées par les gouvernements, la Convention a été révisée dans les années 1990, aboutissant à l’entrée en vigueur, le 3 février 2006, de la Convention de Kyoto révisée (CKR). La CKR est alors devenue le texte de référence pour des régimes douaniers modernes et efficaces.

À une époque de changements sans précédent, face à l’évolution rapide tant des échanges commerciaux que du fonctionnement des administrations des douanes, certains Membres ont suggéré, dès 2009, que la CKR soit revue afin de refléter ces nouvelles réalités. Après des discussions détaillées et des études préliminaires approfondies, face au besoin de s’assurer que la CKR demeure la référence pour des régimes douaniers modernes et efficaces au 21e siècle, la Commission de politique générale et le Conseil de l’OMD ont approuvé, lors de leurs sessions de juin 2018, la création d’un Groupe de travail en charge de l’examen complet de la Convention. Le processus de révision approfondie de cet instrument phare de l’OMD était ainsi lancé.

Pourquoi l’Annexe spécifique K de la Convention de Kyoto révisée (CKR) devrait être révisée

L’Annexe spécifique K de la CKR porte sur les règles d’origine et sur les procédures relatives à l’origine (preuves documentaires et contrôle de l’origine) mais elle ne tient pas compte de plusieurs considérations importantes. Par exemple, elle n’établit aucune distinction entre les règles d’origine préférentielles et non préférentielles. Malgré cela, l’Annexe spécifique K n’a pas été incluse dans la révision exhaustive de la Convention de Kyoto entreprise dans les années 1990. À l’époque, en effet, l’harmonisation des règles d’origine non préférentielles faisait l’objet de négociations dans le cadre du programme de travail pour l’harmonisation (PTH) de l’Organisation mondiale du commerce (OMC), établi au titre de l’Accord sur les règles d’origine (ARO). Les Membres de l’OMD ont donc décidé d’attendre la conclusion du PTH avant de revoir l’Annexe spécifique K.  À l’évidence, le PTH, entamé en 1995, s’est avéré plus complexe que prévu et les travaux qui devaient se conclure initialement au bout de trois ans sont toujours en cours aujourd’hui.

Dans son état actuel, l’Annexe spécifique K offre un faible niveau de détails et n’a été ratifiée que par peu de Membres ; elle ne représente, en définitive, qu’une série d’orientations sur certains aspects des règles d’origine. En l’absence d’un instrument multilatéral, les règles d’origine non préférentielles demeurent la compétence de chaque pays, sous la seule réserve des dispositions générales de l’article 2 de l’ARO. Concernant les règles d’origine préférentielles, la multiplication, ces dernières décennies, des accords de libre-échange (ALE) prévoyant de telles règles crée une complexité qui compromet l’utilisation effective de tout traitement préférentiel. Les opérateurs économiques et les administrations douanières n’ont d’autre recours que de faire face à une variété de règles et de procédures qui peuvent ne pas refléter les pratiques commerciales modernes et qui sont souvent interprétées et mises en œuvre différemment.

L’examen de l’Annexe spécifique K est l’occasion de s’attaquer à cette complexité et aux frais inutiles qui découlent de la situation actuelle. À cette fin, une Annexe spécifique K révisée devrait offrir aux parties concernées, c’est-à-dire aux négociateurs des ALE, aux douanes et aux opérateurs économiques, un jeu d’outils compris de tous et actualisés.

Qui a participé à l’élaboration de la proposition conjointe pour l’examen de l’Annexe et le but recherché a-t-il été atteint ?

Dès le départ, les Membres et les parties prenantes extérieures se sont montrés très intéressés par une révision de l’Annexe spécifique K. Les premières propositions soumises à cet effet visaient à améliorer les dispositions concernant le transport, à introduire l’auto-certification et à promouvoir l’utilisation de la technologie de l’information. L’Union européenne (UE) a publié une note conceptuelle proposant une refonte complète de l’annexe, plutôt qu’un ensemble d’amendements. La note de l’UE a recueilli un large soutien parmi les Membres ayant formulé eux-mêmes des propositions et d’autres parties intéressées, et il a été décidé de fusionner les propositions sur la base de cette note et d’élaborer une proposition conjointe. Le groupe de Membres et d’organisations parrainant la proposition conjointe inclut la Chine, l’Union européenne, le Japon, la Nouvelle-Zélande, la Norvège, la Suisse ainsi que la Conférence des Nations Unies sur le commerce et le développement (CNUCED), la Commission économique eurasiatique (CEEA) et les membres du Groupe consultatif du secteur privé Renault-Nissan et Fonterra. Durant la phase de rédaction, le groupe a cherché à travailler en coordination avec les organes techniques de l’OMD et à tenir informés les parties contractantes à l’Annexe spécifique K et le secteur privé. Le groupe a donc organisé plusieurs ateliers et réunions consultatives afin de s’assurer que toutes les vues et les contributions des diverses parties prenantes soient reprises, de couvrir toutes les préoccupations en amont, et de faire connaître les travaux de révision en cours sur l’Annexe spécifique K.

Principaux aspects relatifs au contenu et à la structure de la proposition (extraits de la proposition conjointe)

Comme indiqué plus haut, l’Annexe spécifique K ne fait pas la distinction entre les règles d’origine préférentielles et non préférentielles. Si, à première vue, les deux jeux de règles peuvent sembler se baser sur des notions similaires, la question de l’origine ne peut toutefois pas être traitée de la même manière selon qu’il s’agisse de mesures non préférentielles ou préférentielles, ni au niveau de la substance ni au niveau de la procédure. L’examen de l’Annexe spécifique K offre par conséquent une occasion d’établir clairement cette distinction utile.

Un autre élément important dont il convient de tenir compte a trait au fait que l’élaboration des règles et des procédures d’origine, que ces dernières soient rédigées par un pays de manière autonome ou le fruit de négociations, est généralement régie par des choix politiques se fondant sur une série d’objectifs et de contraintes, dont bon nombre ne sont pas en rapport avec la douane. Par conséquent, s’il est possible de définir quelques approches communes (et plus nous le pourrons, mieux ce sera), leur portée pourrait être limitée par ces même choix.

La proposition visant à reformuler l’Annexe spécifique K repose sur cinq principes :

  1. Établir une distinction claire dans la structure et le contenu de l’Annexe spécifique K entre l’origine non préférentielle et l’origine préférentielle, dans la lignée de celle consacrée par l’ARO de l’OMC. Étant donné que l’Annexe spécifique K n’établit pas actuellement une différence entre les règles d’origine préférentielles et non préférentielles, il conviendra de procéder à une refonte complète de l’Annexe.
  2. Utiliser la nouvelle Annexe spécifique K comme « boîte à outils », en se basant sur le Recueil de l’OMD sur l’origine et sur les autres écrits et travaux de recherche pertinents afin de fournir aux Parties contractantes à la CKR (et aux autres Membres de l’OMD) des notions claires, qui leur permettent de définir leurs propres règles et procédures concernant l’origine en utilisant un langage commun et une signification commune des termes, en vue de les rendre plus compréhensibles et plus facilement applicables.
  3. Déterminer et inclure à l’Annexe spécifique K quelques approches communes sur des aspects qui sont communément utilisés dans les arrangements commerciaux préférentiels et/ou là où il existe une convergence de meilleures pratiques – pour tous les autres aspects, limiter le niveau d’ambition à d’éventuelles pratiques recommandées. Le but n’est pas d’inclure dans cet exercice l’harmonisation des règles par produit.
  4. Envisager des approches communes concernant les procédures d’origine préférentielle, en rapprochant les différentes traditions et pratiques héritées du passé et appliquées de longue date, afin de trouver un équilibre entre les meilleurs éléments de chaque système procédural.
  5. Élaborer des Directives sur l’Annexe spécifique K, en tenant compte des Notes de l’Annexe D1 de la Convention de Kyoto de 1974 et des directives techniques élaborées et incluses dans le Recueil de l’OMD sur l’origine.

Prochaines étapes

Avec l’élaboration de la proposition commune, le groupe parrainant l’initiative a franchi une étape importante. La proposition passe à présent par le processus d’examen de la CKR et les travaux de rédaction d’un projet d’Annexe spécifique K révisée pourraient commencer dès septembre 2021. Sans surprise, il s’agit là de la phase la plus difficile du processus dans la mesure où elle exigera de toutes les parties impliquées qu’elles consentent des efforts considérables. Toutefois, dans un monde où les marchandises sont transformées, fabriquées et vendues au niveau mondial et où le nombre d’ALE ne cesse d’augmenter, la perspective d’aboutir, avec la révision de l’Annexe spécifique K, à un jeu de règles et de procédures communément comprises, offrant une plus grande clarté et prévisibilité, donne à ces efforts tout leur sens.

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