Le développement de réseaux de communication mondiaux et de routes internationales permettant le transport des marchandises et des personnes, a généré des systèmes sociaux, techniques, économiques et biologiques hautement interdépendants. Dans un tel écosystème, pour être efficaces, les entreprises doivent établir des interactions plus dynamiques. Il ne suffit plus de positionner un ensemble prédéfini d’activités au bon endroit d’une chaîne de valeurs linéaire. De plus en plus, la valeur est générée par les interactions fluides de différents acteurs économiques – fournisseurs, partenaires commerciaux, alliés, clients – dont le rôle et les relations sont soumis à une reconfiguration constante. La valeur est ici affaire de création conjointe. Elle prend de nouvelles formes et englobe de nouveaux intervenants qui forment des constellations.[1]

Les chaînes logistiques internationales et ces « nouvelles constellations » reposent sur des capacités de production robustes et flexibles ainsi que sur un système de transport international efficace, notamment dans les secteurs reposant sur l’externalisation et les stocks à flux-tendus. En imposant le confinement pour éviter la propagation de la pandémie de COVID-19, qui a forcé les usines à fermer ou à ralentir leur production, à commencer par celles qui produisent des pièces dont beaucoup d’industries dans le monde entier dépendent, les gouvernements ont mis à l’arrêt de nombreuses chaînes et opérations logistiques.

Le degré d’interdépendance et de spécialisation des systèmes économiques actuels et à valeur ajoutée est une source de vulnérabilité reconnue. Ce n’est d’ailleurs pas la première fois que le commerce est confronté à des interruptions au cours des dix dernières années. Parmi ces événements perturbateurs figurent l’éruption volcanique en Islande, le tremblement de terre et le tsunami au Japon, les inondations en Thaïlande, les ouragans Maria et Harvey, pour n’en citer que quelques-uns.

Toutefois, certains experts observent que seulement une minorité d’entreprises ont investi dans la cartographie de leurs réseaux d’approvisionnement et sont dès lors en mesure de sécuriser des stocks limités ou de se tourner vers d’autres sites en cas de rupture. Les résultats d’une enquête bimensuelle publiée par le Business Continuity Institute (BCI) le 3 avril 2020, alors que la crise de COVID-19 battait déjà son plein, a révélé que seulement deux tiers (68.9%) des organisations avaient revu leurs plans de continuité concernant leurs principaux fournisseurs, et qu’un peu plus des trois-quarts (76.3%) avait identifié une liste de fournisseurs essentiels[2].

S’agissant des gouvernements, certains semblaient en savoir peu sur la façon dont fonctionnent les chaînes logistiques et, de ce fait, ont pris des décisions peu satisfaisantes basées sur des informations limitées et non factuelles. Ils ont, dans certains cas, imposé des restrictions d’exporter limitant encore plus l’accès aux fournitures essentielles. « Aucun pays n’est autosuffisant, aussi puissant ou avancé qu’il puisse être » a rappelé Roberto Azevêdo, le Directeur général de l’OMC dans une vidéo publiée sur le site web de l’Organisation en mars 2020, ajoutant que « la poursuite du commerce et des investissements sera essentielle pour préserver l’abondance et des prix abordables ».

Ce manque de connaissance n’est pas nouveau. Déjà en 2011, Pascal Lamy, le Directeur général de l’OMC à l’époque, avait souligné la nécessité de changer la façon dont le commerce est généralement perçu dans les débats politiques, un changement qui demande une adaptation de la façon dont les statistiques sont conçues afin qu’elles puissent refléter la réalité des échanges commerciaux entre les nations. Il faisait appel à un nouveau système de mesure, qui permettrait de suivre la valeur ajoutée à chaque étape de la production afin d’avoir une vue réaliste des flux commerciaux en les évaluant en fonction de ce que chaque partenaire commercial pouvait réellement apporter en termes de valeur.

Qu’en est-il de la douane? Pouvons-nous évaluer dans quelle mesure elle a réussi à gérer cette crise et que pouvons-nous apprendre de cette expérience en termes de planification stratégique et de capacités à mesurer? Un tel exercice d’évaluation nécessite un accès à des indicateurs développés dans le cadre d’une politique de mesure de la performance. L’OMD a commencé à réfléchir au développement d’un nouveau mécanisme de mesure de la performance douanière en 2019, et son Secrétariat souhaite, par le biais de cet article, souligner l’importance d’avoir des indicateurs de performance afin de développer des stratégies robustes et des réponses opérationnelles en cas de rupture et de crise.

La pandémie de COVID-19, comme tous les autres événements exogènes, constitue une opportunité unique de tester et de mettre à jour les plans de continuité des activités qui visent à garantir la présence de processus adéquats en temps de crise pour maintenir les fonctions indispensables et éviter toute rupture pour le commerce et la communauté au sens large, rupture qui pourrait porter atteinte à l’économie nationale ou régionale. Pour la douane, ceci se traduit par un besoin de prendre des mesures pour réduire le temps d’interruption du commerce, sans toucher aux dispositions existantes pour lutter contre la fraude.

La norme ISO22301 (2012:2) définit la gestion de la continuité des activités comme étant un « processus de management holistique qui identifie les menaces potentielles pour une organisation ainsi que les impacts que ces menaces, si elles se concrétisent, peuvent avoir sur les opérations liées à l’activité de l’organisation, et qui fournit un cadre pour construire la résilience de l’organisation avec une capacité de réponse efficace préservant les intérêts de ses principales parties prenantes, sa réputation, sa marque et ses activités productrices de valeur. »

La continuité des activités est évoquée dans plusieurs instruments de l’OMD. Les Directives de la Convention de Kyoto révisée invitent à une planification de la continuité des activités qui est définie comme étant « un processus global qui consiste à élaborer un plan d’action visant à ce que les activités en cours ne s’interrompent pas en cas de défaillance imprévue d’une fonction ou d’un système vital. Pour une administration des douanes, ce processus consiste à pouvoir poursuivre le recouvrement des droits et taxes, le contrôle des marchandises et des personnes franchissant les frontières et le dédouanement ininterrompu et rapide des biens et des personnes en trafic international. »

Un des principaux risques auquel la douane est confrontée en temps de crise est celui d’une coupure du système informatique, tel que cela est souligné dans le Recueil de l’OMD sur le Guichet unique: « quand un système devient inaccessible et qu’il faut revenir au dédouanement manuel, non seulement les services sont perturbés, mais cela présente également des risques liés à l’affaiblissement des installations de ciblage, de présélection, de profilage et de communication. »

D’autres conseils sur la façon de développer des plans et des protocoles pour faciliter et relancer les flux commerciaux après des événements engendrant une perturbation conséquente du mouvement des marchandises à l’échelon international sont disponibles dans les Directives de l’OMD sur la reprise du commerce, publiées dans le cadre du dossier SAFE qui visent à renforcer la sécurité et l’efficacité de la chaîne logistique. Les procédures relatives à la reprise du commerce mettent l’accent sur la coordination de la réaction internationale afin de rétablir rapidement la circulation des échanges internationaux le long de la chaîne logistique mondiale et peuvent s’appliquer parallèlement aux procédures nationales de réaction à un incident ou de gestion des situations d’urgence qui sont axées sur la gestion des conséquences, le confinement et la protection des infrastructures de base à la suite d’un incident.

Les Directives sur la reprise du commerce comportent trois éléments principaux: un plan d’action qui reprend les mesures prises avant et après une interruption des activités; une liste des mesures appropriées que les administrations des douanes peuvent prendre et qui sont conformes aux meilleures pratiques des entreprises; et des mécanismes de communication pour assurer un échange d’informations nécessaires aux administrations des douanes et aux entreprises pour faciliter les activités de reprise du commerce.

Bien qu’il soit difficile de prévoir tous les types de risques, notamment les risques systémiques[3], construire différents scénarios et mesurer les paramètres clés de résilience permettraient à la douane d’identifier les lacunes et de se préparer de façon adéquate pour proposer des réponses en temps opportun basées sur l’identification de signaux précurseurs de changement et des mesures qui doivent en découler^[4].

En outre, développer et maintenir des plans de continuité des activités peut aussi contribuer dans une large mesure à l’optimalisation de la performance organisationnelle. Plusieurs études indiquent^[5] que les activités qui entrent dans le cadre de cette planification, à savoir sensibiliser, augmenter l’engagement du personnel, intégrer les pratiques de continuité dans les processus organisationnels et tirer des leçons des incidents, peuvent contribuer à accroître non seulement la résilience ainsi que l’efficacité des opérations au quotidien. Dès lors, la continuité des activités devrait être considérée comme un processus global, avec une valeur stratégique qui va au-delà du renforcement de la résilience organisationnelle tout en tendant vers la performance organisationnelle.

Afin d’assurer la continuité des activités, la douane devra probablement réévaluer ses priorités stratégiques en s’efforçant de produire certains résultats plutôt que d’autres, et trouver un nouvel équilibre entre contrôle et facilitation en adoptant des scénarios alternatifs.

Etant donné que la complexité des règlementations rend la chaîne logistique encore plus vulnérable en tant de crise comme celle de la COVID-19, les administrations des douanes sont censées garantir des procédures simplifiées et normalisées et accélérer le dédouanement des envois de secours et des marchandises essentielles[6] tout en réagissant aux risques sanitaires et sécuritaires de manière appropriée. Tel que l’a souligné Grainger et al. (2019), une communication efficace est dès lors essentielle, étant donné que des informations précises et ponctuelles sur les mesures douanières ad-hoc sont indispensables pour éviter les conséquences inattendues découlant de la confusion, des tensions ou des indécisions[7] pour toutes les parties prenantes.

A l’échelon national, plusieurs administrations des douanes ont développé des méthodes et des indicateurs pour mesurer la performance de leurs services et processus. A l’échelon international, les outils de mesure de la performance existants recourent à différentes approches en termes de conception, portée de l’évaluation et méthodes. Alors que l’Étude de l’OMD sur le temps nécessaire à la mainlevée (TRS) a vu son importance croître au niveau international, d’autres organisations internationales ont développé méthodes et outils pour mesurer la performance douanière. Citons, parmi d’autres, l’Enquête Doing Business et de l’Indice de performance logistique (LPI) du Groupe de la Banque mondiale, l’Outil de diagnostic de l’administration fiscale (TADAT), le Customs Capability Report de la Global Express Association (GEA), les Indicateurs sur la facilitation des échanges (TFI) et le Rapport d’examen par les pairs du Forum mondial sur la transparence et l’échange de renseignements à des fins fiscales de l’OCDE, le Mécanisme d’examen des politiques commerciales de l’OMC (MEPC), et le Global Competitiveness Index du Forum économique mondial.

De nombreuses administrations se disent insatisfaites par ces outils qu’elles estiment limités s’agissant de mesurer la performance d’une administration des douanes dans sa globalité, et notamment par la méthode utilisée pour classer les procédures à la frontière dans l’Ease of Doing Business Index de la Banque mondiale. La question a été soulevée dans plusieurs articles publiés dans le magazine : « Une méthode pour mesure la facilitation des échanges » (février 2018), « Revisiter la catégorie commerce transfrontalier de l’Indice Doing Business de la Banque mondiale » (février 2018), « Revoir la méthode d’évaluation de l’OCDE concernant les politiques de facilitation des échanges » (octobre 2018).

En 2019, les Membres de l’OMD ont décidé de créer un groupe de travail pour développer un Mécanisme de mesure de la performance de l’OMD (MMP) qui couvrira toutes les compétences douanières avec pour objectif de faciliter un processus de prises de décisions stratégique et factuel au sein des administrations des douanes.

Afin d’identifier les domaines pour lesquels le MMP doit être développé, le Groupe de travail sur la mesure de la performance (GTMP) a demandé au Secrétariat de l’OMD de réaliser une enquête auprès de ses Membres pour recueillir leurs expériences en matière de mesure de la performance à l’échelon national. Les résultats préliminaires indiquent un intérêt et un besoin de mesurer une série d’activités tels que l’efficacité de la lutte contre la contrefaçon et la piraterie, l’application des TIC, l’analyse des données, la collaboration inter-institutions, la gestion du commerce électronique, la protection de la santé publique, la relation avec le commerce et la gestion stratégique reposant sur des faits. Davantage d’informations sont disponibles sur le site Web de l’OMD via l’ordre du jour de la 2^ème réunion du Groupe de travail sur la mesure de la performance (accès limité aux Membres).

Mesurer certains des domaines susmentionnés pourrait permettre d’identifier les lacunes en termes de continuité des activités en cas de crise. Nous pensons que le processus consistant à développer un mécanisme de mesure de la performance, tel que celui que l’OMD est en train de développer, aura des effets positifs sur la capacité d’élaborer des plans pour la continuité des activités et contribuera à une plus grande résilience.

Disposer de chiffres fiables et sûrs permettra non seulement à la douane de mieux élaborer ses plans de continuité, mais également de mieux les faire appliquer et de participer pleinement au développement de politiques nationales cohésives aux frontières, même si ces politiques imposent des restrictions temporaires en termes de liberté, comme ce fut le cas pour la COVID-19 s’agissant des voyages et du commerce. Ceci semble encore plus pertinent en cas de plans d’urgence, lorsque les citoyens doivent pouvoir faire confiance dans la capacité de leur gouvernement à prendre des décisions basées sur des données.

Dans le cadre de la planification de la continuité des activités, les administrations rencontreront certaines opérations pour lesquelles il n’y a pas de système de mesure de la performance et pour lesquelles des indicateurs devront être créés. Les administrations devront aussi identifier les relations et dépendances en interne et en externe qu’elles entretiennent avec d’autres intervenants et il s’avèrera peut-être nécessaire d’engager un dialogue avec ces acteurs sur la façon dont ils abordent la mesure de la performance, sur le type de données qu’ils recueillent et, le cas échéant, sur les indicateurs de performance qu’ils ont développés.

Des indicateurs de performance et de risque harmonisés devront aussi être développés pour mesurer la continuité des activités elle-même. Une fois que les processus clés menacés par une catastrophe potentielle auront été identifiés, des indicateurs pourront être utilisés pour mesurer l’efficacité du plan de continuité, par exemple le temps pris pour la reprise de processus qui se seraient arrêtés ou les fluctuations entre les niveaux de performance de chaque processus, avant, pendant et après l’incident concerné.

Si nous nous penchons sur ce que la continuité des activités signifie à la frontière, il est clair qu’une robuste planification de la continuité des activités nécessite d’envisager les choses sous la perspective du système. Cela implique d’évaluer les risques qui peuvent se situer en dehors du périmètre organisationnel de la douane mais qui ont, toutefois, un impact direct sur les autres services gouvernementaux qui coopèrent avec la douane à la frontière[8].

Dans ce contexte il est indispensable de comprendre que toute décision prise par la douane en lien avec la continuité des activités n’a pas uniquement un impact sur la performance douanière mais affecte également la performance des autres agences et de l’ensemble de la chaîne logistique.

Par conséquent, il convient de développer des réponses coordonnées pour assurer une résilience systémique, en tenant compte de l’interdépendance qui existe entre les résultats escomptés par la douane et les autres parties prenantes et entre les risques que chacun perçoit. Renforcer la résilience et la performance douanières requiert une préparation conjointe et une planification coordonnée à la frontière.

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Communication@wcoomd.org

[1] Normann, R., & Ramirez, R. (1993). From value chain to value constellation (De la chaîne de valeurs à la constellation des valeurs). Harvard Business Review, 65-77, (juillet-août).

[2] https://www.thebci.org/news/coronavirus-organizational-preparedness-learnings-from-our-fortnightly-survey.html.

[3] Un risque systémique est défini comme étant “un risque endogène à, ou ancré dans un système qui n’est pas lui-même considéré comme étant suivi ou géré, mais qui est compris grâce à des analyses de systèmes comme présentant un risque latent ou potentiel d’impacter négativement l’ensemble de la performance d’un système lors que certaines caractéristiques du système changent.” GAR – Réduction des risques de catastrophes: Bilan mondial 2019, Secrétariat inter-agences du SIPC, SIPC(02)/G56/2019.

[4]Idem: https://digitallibrary.un.org/record/3825375.

[5] Business continuity management factors and organizational performance: a study on the moderating role of it capability (Facteurs de gestion de la continuité des activités et performance organisationnelle), Zahari Abu Bakar, Noorulsadiqin Azbiya Yaacob, Zulkifli Mohamed Udin, Journal of Management Info Vol. 2, No. 3 (2015) 5-12.

[6]Directives relatives à l’Annexe spécifique J, Chapitre 4 de la Convention internationale pour la simplification et l’harmonisation des régimes douaniers (amendée) (Convention de Kyoto révisée) Annexe B.9 Convention relative à l’admission temporaire (Convention d’Istanbul)

[7] Customs and Humanitarian Logistics (Logistique douanière et humanitaire), Andrew Grainger, Jamie M. Rundle & Saad Raafay Ahsen, Global Trade and Customs Journal, Volume 14, Numéro 4 © 2019 Kluwer Law International BV, Pays-Bas

[8] Grainger, Shaw et Achuthan (2018) “Port Resilience: a perspective from UK ports” in Port Management (La résilience des ports: perspective des ports britanniques) », S. Pettit and A. Beresford, Chapitre 5, pp.117-138, Kogan