Institut indépendant de recherche chinois, Re-code partage, dans le présent article, quelques réflexions sur la méthode d’évaluation des politiques de facilitation des échanges appliquée par l’OCDE. Il y explique pourquoi il a décidé d’évaluer la performance de la Chine en utilisant les indicateurs élaborés par l’OCDE, mais sans pour autant passer par la même méthodologie d’attribution de scores, et présente les conclusions que cet exercice a permis de tirer.

Plusieurs organisations internationales ont mis au point des méthodes pour évaluer l’efficacité des efforts entrepris par les pays pour faciliter les flux commerciaux. Citons, parmi elles, la Banque mondiale avec son projet Doing Business et le Logistics Performance Index, le Forum économique mondial avec le Global Enabling Trade Report et le Global Competitiveness Report, et l’Organisation de Coopération et de Développement Économiques (OCDE) avec son jeu d’indicateurs sur la facilitation des échanges. Cette dernière méthode constitue l’objet du présent article.

L’OCDE a mis au point des indicateurs pour évaluer dans quelle mesure les pays ont introduit et mis en place des mesures de facilitation des échanges ainsi que leur performance par rapport aux autres. Les mesures qui ont été sélectionnées sont dites spécifiques ou « restreintes » dans la mesure où elles sont centrées sur les prérogatives publiques et qu’elles sont tirées de l’Accord de l’Organisation mondiale du commerce (OMC) sur la facilitation des échanges.

Il existe 11 indicateurs de premier niveau relatifs aux procédures à l’importation et à l’exportation, chacun étant divisé en sous-indicateurs, au nombre de 115 au total. La méthodologie n’est pas du tout compliquée : le score pour chaque indicateur de premier niveau se base sur la moyenne des scores obtenus pour chacun des indicateurs de deuxième niveau (c’est-à-dire les sous-indicateurs), tandis que la performance globale en matière de facilitation des échanges est calculée sur la moyenne des scores des indicateurs de premier niveau.

Il existe deux méthodes pour calculer le score des indicateurs de deuxième niveau :

• La « notation directe », où un score de 0 à 2 est attribué pour chaque indicateur (0 pour un mauvais résultat, 1 pour un résultat moyen et 2 pour un bon résultat). Les chercheurs peuvent se fonder sur les sources d’information disponibles au public (sites web des douanes, publications officielles telles que les codes douaniers, etc.) et sur les réponses aux questionnaires soumis aux administrations pertinentes et aux transporteurs actifs au niveau mondial.
• La « notation indirecte », où les données sont tirées de rapports internationaux, de bases de données ou d’autres sources existantes du même type et sont ensuite traduites en scores sur la base de règles spécifiques.

Pour plus de détails sur les indicateurs individuels, les sources de données et la méthode de calcul, voir l’outil en ligne « simulateur des indicateurs de la facilitation des échanges ».

L’OCDE a mené une évaluation des politiques de facilitation des échanges de la Chine en 2012, en 2015 et en 2017. Les résultats sont reproduits dans le tableau 1.

Les experts conviennent que, de manière générale, les résultats de l’évaluation repris ci-dessus sont le juste reflet du niveau de facilitation des échanges en Chine. Toutefois, un grand nombre d’experts estiment également que plusieurs indicateurs n’ont pas été évalués avec la rigueur nécessaire et, par conséquent, qu’ils s’écartent de la réalité sur le terrain.

Prenons, en guise d’exemple, l’évaluation effectuée en 2017 et, plus particulièrement, l’indicateur se référant au programme de décisions anticipées avant déclaration, qui permet à la Douane chinoise de prendre des décisions en matière de classement, d’origine et de valeur des marchandises avant leur importation ou leur exportation. Re-code est d’avis que la performance de la Chine à cet égard n’est pas aussi bonne que ce qu’indiquent les estimations de l’OCDE. Le score obtenu semble bien trop élevé, et ce pour deux raisons :

• les dispositions régissant les décisions anticipées en matière de classement, de valeur et d’origine des marchandises ne sont pas bien harmonisées avec les autres règlementations pertinentes ;
• les procédures et obligations aux fins de la prise d’une décision en la matière ne sont ni normalisées ni uniformisées sur le territoire national.

Un autre exemple est le score attribué aux trois indicateurs de la catégorie des « Formalités », qui semblent être, eux par contre, sous-évalués. Il est largement reconnu que la Chine a engrangé d’énormes progrès en matière de formalités : les exigences documentaires et les procédures douanières ont été simplifiées dans une grande mesure et les systèmes informatiques ont été améliorés, ce qui a ouvert la voie à une automatisation bien plus large. Alors que ces avancées ont été reconnues par la communauté des affaires en Chine, elles ne se voient pas reflétées dans l’évaluation de l’OCDE.

Les scores obtenus pour les deux indicateurs afférents à la « Coopération entre diverses agences à la frontière » ne semblent pas non plus conformes à la réalité. Au cours des dernières années, la Douane chinoise n’a pas ménagé ses efforts pour promouvoir la coopération avec le personnel de l’Administration générale chinoise de la supervision de la qualité, des inspections et de la quarantaine[1]. Par ailleurs, un « réseau de vérification des licences interservices » a été mis sur pied en coopération avec d’autres autorités. La coopération avec les homologues étrangers s’est également améliorée et les services chinois sont particulièrement actifs à ce niveau. La Douane chinoise, par exemple, a lancé un certain nombre de programmes de contrôle conjoints avec les administrations douanières de plusieurs pays voisins. Ces efforts ne sont pas adéquatement représentés dans l’évaluation de l’OCDE.

Re-code estime que trois grandes raisons viennent expliquer les écarts observés pour certains des indicateurs.

La première a trait aux sources des données. De nombreux indicateurs de deuxième niveau sont calculés en utilisant la méthode de la notation indirecte, c’est-à-dire à partir des données tirées de rapports ou de bases de données de tierces parties. Le problème est que ces données sont parfois faussées. Prenons l’exemple des chiffres relatifs au « temps de dédouanement », un sous-indicateur relevant de la catégorie des « Formalités – Procédures ». Pour déterminer la valeur de cet indicateur, l’OCDE choisit d’utiliser le temps de dédouanement sans vérification matérielle et le temps de dédouanement avec vérification matérielle tels que publiés dans le Logistics Performance Index (LPI) de la Banque mondiale. Les résultats obtenus dans les rapports de 2014 et de 2016 ne relèvent pas vraiment d’avancée dans ce domaine. Le temps moyen nécessaire pour le dédouanement est de 2,07 et de 2,10 jours respectivement.

Or, la Chine a pris de nombreuses mesures pour rendre les formalités de dédouanement plus efficaces et les agences présentes aux frontières intervenant dans les flux commerciaux travaillent ensemble pour accélérer les procédures et les contrôles à cet effet. Les progrès se voient reflétés dans les études sur le temps nécessaire pour la mainlevée menées par Re-code en Chine depuis 2014 (voir le rapport sur l’étude entreprise en 2015 publié à la fin du présent article). En outre, les chiffres concernant les délais de dédouanement tirés du système de dédouanement de la Douane, auquel Re-Code a eu accès en 2016, sont bien plus bas que ceux rapportés dans le LPI.

La validité des temps de dédouanement présentés par le LPI en 2014 et 2016 méritent donc d’être remis en cause à juste titre. D’ailleurs, depuis que l’OCDE a publié ses derniers indicateurs sur la facilitation des échanges en 2017, la Banque mondiale a également rendu publique l’édition 2018 du LPI qui reflète bel et bien, cette fois, une amélioration du temps nécessaire au dédouanement en Chine. L’évolution du temps de dédouanement, telle que rapportée dans le LPI au cours des années, est reproduite dans le graphique 1.

Un autre problème a trait au fait que la méthode de notation ne permet parfois pas de mesurer les progrès réalisés. Reprenons encore une fois l’exemple du temps de dédouanement qui est noté suivant une méthodologie binaire avec un score allant de 0 à 2 et des seuils fondés sur la méthode par-dessus/en-deçà de la moyenne. La note pour l’indicateur est de 0 (zéro) lorsque le « temps moyen nécessaire pour le dédouanement » du pays selon le LPI se situe parmi les scores les plus bas obtenus par 30 % des économies évaluées, de 1 s’il entre dans la tranche de résultats obtenus par 40 % des économies suivantes, et de 2 si le score obtenu figure parmi les plus élevés obtenus par les 30 % restants des économies. Si le classement d’une économie reste dans la même fourchette, même si le pays a fortement progressé dans le classement comparé au rapport précédent, son score OCDE restera inchangé.

Enfin, l’OCDE utilise des formules non pondérées pour calculer les scores pour les 11 indicateurs de premier niveau. À cet égard, Re-code considère qu’une évaluation qui détermine une simple moyenne sans établir de coefficients de pondération et sans tenir compte du poids différent des indicateurs ni de leur possible corrélation (corrélation entre les variables qui pourrait être interprétée comme un double comptage) ne constitue pas la méthode idéale.

Re-code a donc ajusté la méthodologie afin de pallier les déficiences mentionnées plus haut. Au lieu de se baser sur des données disponibles au public ainsi que sur des rapports et les bases de données établis par d’autres organisations internationales, le Centre de recherche a décidé de créer son propre vivier d’experts et de demander à ces derniers d’attribuer une note à chaque indicateur de deuxième niveau. Pour assurer l’impartialité des résultats, Re-code a fixé quelques conditions au moment de recruter les experts. Les candidats devaient travailler dans le monde des affaires et du commerce, ils devaient posséder une expérience d’au moins cinq ans dans le domaine commercial, faire montre d’un intérêt avéré pour la facilitation des échanges en Chine et manifester leur volonté de participer à l’évaluation.

En 2017, 21 experts expérimentés provenant de diverses agences gouvernementales (dont la Douane chinoise et l’Administration générale chinoise de la supervision de la qualité, des inspections et de la quarantaine), du secteur privé et de différents instituts de recherche indépendants ont été invités à participer à l’enquête.

Des coefficients de pondération ont été attribués aux indicateurs durant le processus d’agrégation afin de refléter l’importance spécifique de certains indicateurs et de réduire l’impact des possibles corrélations entre eux. Re-code a demandé aux trois experts les plus expérimentés d’évaluer l’importance de chaque indicateur de premier et de deuxième niveau et d’assigner, ensuite, les coefficients de pondération correspondant aux résultats de leur évaluation. Les facteurs de pondération des indicateurs de premier niveau sont reproduits dans le tableau 2.

Grâce aux adaptations rapportées ci-dessus, un nouveau jeu de scores a pu être établi pour les 11 indicateurs de premier niveau. Les résultats ainsi obtenus sont comparés aux conclusions de l’évaluation de l’OCDE de 2017 dans le graphique 2.

Les résultats de la recherche ont été publiés dans le « Rapport annuel sur la facilitation des échanges en Chine 2017 » de Re-code et les lecteurs ont été instamment invités à envoyer leurs réactions sur les conclusions y figurant.

Sur une note positive, certains lecteurs ont estimé que les travaux de recherche menés par Re-code fournissaient une évaluation plus précise de la performance réelle de la Chine en matière de facilitation des échanges que ceux de l’OCDE et reflètaient mieux les progrès réalisés en Chine au niveau des formalités et de la coopération internationale et nationale.

Toutefois, le rapport de Re-code met également le doigt sur certains manquements des pouvoirs publics chinois, en particulier en ce qui concerne la gestion des décisions anticipées et le processus de consultation du secteur privé lorsque de nouvelles lois, règlementations et décisions administratives d’application générale relatives au commerce sont introduites ou amendées.

En savoir +
Les rapports de Re-code peuvent être téléchargés à l’adresse https://pan.baidu.com/s/14Urcz5vKDhSp7S9lRBs4CQ.

[1] En mars 2018, cette Administration a été démantelée et ses services d’inspection et de quarantaine des entrées et sorties intégrés à la Douane chinoise.