De nombreux pays connaissent une augmentation rapide et significative du volume des importations de faible valeur de biens physiques sur lesquelles ni droits ni taxes ne sont collectés, et des préoccupations croissantes se font jour concernant une perte potentielle de recettes, des possibilités de fraude et des préjudices dont auraient à pâtir certains détaillants au niveau national. Il convient donc de faire le point sur le modèle traditionnel de recouvrement des recettes applicables aux envois postaux ou colis exprès, sur les évolutions actuelles visant à l’améliorer ainsi que sur l’émergence de nouveaux modèles de perception de droits et taxes.

Etant donné l’utilisation exponentielle d’Internet, due notamment à des vitesses de transmission de plus en plus rapides ainsi qu’au développement de moyens de paiement sécurisés, le commerce international connaît une forte croissance des ventes de biens et services en ligne. Une partie de ce commerce consiste en des envois de « faible valeur », transportés principalement par des services de courrier et de courrier express.

Le recouvrement de tous les droits de douane et taxes intérieures (taxe sur la valeur ajoutée (TVA), taxe générale sur les ventes (TGV), taxe sur les biens et services (TBS), taxe à l’achat, etc.) sur les importations transfrontalières exige des moyens simples et peu coûteux permettant d’identifier une transaction, d’évaluer les marchandises, de les facturer à l’acheteur et de percevoir les montants exigibles. L’essor du commerce électronique rend essentiel la mise en place rapide de procédures efficaces en matière de recouvrement des recettes sur les transactions internationales qu’il génère, y compris sur les colis et paquets de petite taille et de faible valeur, notamment ceux dont la valeur est inférieure au seuil auquel les droits de douane sont applicables, mais supérieure au seuil auquel des taxes sont exigibles.

Les systèmes et procédures de taxation actuels, articulés autour des modèles opérationnels traditionnels, doivent donc être modifiés et adaptés afin de permettre une lutte plus efficace contre les pertes de recettes et, parallèlement, de garantir l’absence de discrimination entre les entreprises ayant recours aux nouvelles technologies et celles continuant à utiliser les modèles commerciaux traditionnels. Une étude menée en septembre 2014 par l’Organisation de Coopération et de Développement Economiques (OCDE) sur le régime de TVA/TGV appliqué aux biens importés révélait d’ailleurs qu’une réforme des régimes d’allègement pour les marchandises de faible valeur constitue une priorité pour un grand nombre de pays.

Les douanes assurant dans la plupart des pays le recouvrement de l’ensemble des droits et taxes sur les biens de faible valeur, l’OMD a collaboré avec l’OCDE et l’Union postale universelle (UPU), entre autres, afin de concevoir une approche harmonisée tendant vers un recouvrement plus efficace des droits et taxes dont sont frappées ces importations. S’il n’existe pas de solution idéale, des options, ou des combinaisons d’options, sont actuellement débattues et soumises à l’examen des gouvernements, en fonction de leurs situations nationales respectives et de leur exposition aux importations de biens de faible valeur.

Cet article met en lumière les travaux menés par l’OMD et l’UPU aux fins de rationalisation des procédures de dédouanement des envois transportés par des services de courrier et de courrier express, ainsi que les travaux de l’OCDE, auxquels l’OMD a contribué, visant à mettre en place de nouveaux modèles de recouvrement de recettes pour le commerce électronique transfrontalier.

Les Directives de l’OMD aux fins de la mainlevée immédiate, qui guident et aident aussi bien les agents des douanes que les opérateurs commerciaux à accélérer le dédouanement transfrontalier des marchandises transportées principalement par des services de courrier et de courrier express, divisent ces envois en quatre catégories :

• Correspondance et documents – aucune déclaration en douane requise;
• Envois de faible valeur pour lesquels aucun droit ni taxe n’est perçu au titre de la règle de la valeur de minimis – aucune déclaration en douane n’est requise et la mainlevée immédiate peut être octroyée sur la base d’une déclaration consolidée, par exemple un manifeste, un connaissement, une déclaration de chargement ou une liste des envois, ou sur présentation d’une déclaration de marchandises simplifiée;
• Envois de faible valeur passibles de droits – les colis dont la valeur est supérieure à la valeur de minimis et inférieure à une valeur limite peuvent être dédouanés sur la base d’une déclaration de marchandises simplifiée ou d’informations permettant le calcul des droits et taxes exigibles;
• Envois de grande valeur – marchandises pour lesquelles est requise une déclaration type de marchandises à l’importation.

L’objectif premier des douanes consiste à éviter l’entrée dans un pays de biens de contrebande ou autres produits interdits. Tous les colis transportés par les services postaux ou de courrier international sont contrôlés par les douanes en vertu des procédures de gestion des risques aux frontières appliquées par ces dernières, et ce, indépendamment de leur valeur. Une administration douanière détermine généralement quels envois sont soumis à contrôle en prenant en considération les réglementations douanières nationales ainsi que celles de toute autre administration publique pour laquelle la douane agit en tant qu’autorité de lutte contre la fraude.

Les obligations en matière de déclarations varient selon que le transporteur est un opérateur postal ou de courrier express :

• Fret aérien express: les opérateurs de courrier exprès accomplissent généralement toutes les formalités douanières pour le compte de leurs clients. Dans de nombreux pays en développement, ils transmettent aux douanes les données figurant dans la déclaration de marchandises préalablement à l’arrivée de ces dernières grâce aux messages d’échange de données informatisées (EDI). Cela permet aux douanes de disposer de suffisamment de temps pour traiter les données en fonction de critères de sélection des risques et pour notifier au système informatique de ces opérateurs quels colis ont été sélectionnés aux fins de contrôle (les colis sont identifiés à leur arrivée via un système de scannage).
• Colis postaux internationaux : généralement, aucune information électronique préalable relative aux colis envoyés par les opérateurs postaux n’est transmise et la douane doit procéder à un contrôle manuel des envois aux fins de recouvrement des recettes et autre gestion des risques. Cette procédure se voit facilitée par l’utilisation de formulaires normalisés à l’échelon international, à savoir le CN22, pour les colis pesant moins de 2 kg ou dont la valeur est inférieure à 300 droits de tirage spéciaux (DTS), et le CN23, pour les colis dont la valeur est supérieure à 300 DTS. Ces formulaires fournissent des informations succinctes sur l’origine des marchandises, leur classement et leur valeur en douane. La principale différence réside dans le fait que le nom et l’adresse de l’expéditeur et de l’importateur doivent également figurer sur le CN23.

Les envois dont la valeur est inférieure à la valeur de minimis et qui n’enfreignent aucune loi font l’objet d’une mainlevée. Le raisonnement qui sous-tend l’application du régime de minimis et son principe de seuil se fonde sur la proportionnalité du recouvrement des recettes appliqué aux envois de faible valeur par rapport aux coûts qu’implique leur traitement. Les colis dont la valeur déclarée dépasse le seuil de minimis pour le paiement des droits et/ou taxes ne sont pas distribués si aucun droit ou taxe exigible n’a été acquitté et perçu au cours du processus de vente.

Selon le pays, l’opérateur postal pourra définir le montant des droits à recouvrer, la douane validant la procédure de la poste et l’aidant à déterminer le tarif précis applicable à un envoi. La poste peut également jouer le rôle d’agent en douane en représentant, directement ou indirectement, le déclarant, à savoir généralement le destinataire. Dans un tel scénario, la poste s’acquitte auprès de la douane du paiement des droits et taxes et en réclame ensuite au destinataire le versement. S’agissant des services de courrier exprès, ces derniers versent généralement à la douane les droits et taxes et en réclame ensuite au destinataire le paiement.

La plupart des pays pratiquent, sous une forme ou sous une autre, un système fondé sur le principe de « l’utilisateur payeur ». Au Canada et au Royaume-Uni, les consommateurs se voient imposer des frais de traitement correspondant aux coûts encourus par l’opérateur postal national. En Australie et en Nouvelle-Zélande, les consommateurs doivent s’acquitter de frais de dossier douanier. Tous ces frais sont perçus au motif que la douane, les services de courrier express et les autorités postales subissent des coûts liés aux procédures d’identification et de traitement des envois passibles de droits et taxes.

Les méthodes de calcul et la fixation du seuil de minimis idéal relèvent de la compétence nationale. Certaines administrations pratiquent des seuils différents pour les droits de douane et les taxes, alors que d’autres disposent même de seuils différents pour les cadeaux personnels. Plusieurs exceptions sont également prévues à l’application de la règle de minimis, notamment en ce qui concerne les livres ainsi que les produits de tabac et d’alcool. Il existe ainsi dans le monde entier un large éventail de modèles et de seuils pour l’application de la règle de minimis.

Alors que le volume des envois de faible valeur ne cesse de croître, le secteur de la poste et des services de courrier express avancent souvent que la fixation de seuils de minimis à un niveau plus élevé permettrait de promouvoir le commerce électronique transfrontalier, favoriserait les échanges commerciaux et stimulerait la croissance économique et l’emploi. Les coûts de traitement des envois de faible valeur pourraient être supérieurs à l’ensemble des recettes perçues au titre de ces envois, et ce, tant pour les gouvernements que pour les entreprises.

Du point de vue des douanes, l’augmentation du volume des importations d’envois dont la valeur est inférieure au seuil de minimis pourrait nuire au recouvrement des recettes. Certaines administrations douanières constatent, par exemple, un usage abusif de la règle de minimis, certains vendeurs recourant au fractionnement des envois pour que la valeur de chaque lot soit en-dessous du seuil spécifié et ainsi éviter de devoir s’acquitter des taxes exigibles. Il va de soi que les gouvernements doivent s’employer à encourager parmi les entreprises une concurrence basée sur l’innovation de leurs modèles opérationnels et commerciaux. Pour autant, ils peuvent également chercher des stratégies en matière d’application de la règle de minimis, afin d’éviter d’éventuelles pertes de recettes, tout en favorisant des conditions de concurrence équitables pour l’ensemble des entreprises.

Etant donné les volumes énormes qui transitent par les centres de traitement du courrier international, il est inévitable que même des colis dont la valeur est supérieure au seuil de minimis passent les frontières sans être détectés. Le renforcement des procédures de dédouanement devrait permettre aux douanes de mieux évaluer le risque au titre de la perte de recettes posé par les envois de faible valeur et d’améliorer la capacité des fonctionnaires à repérer les envois contenant des produits illicites.

Au niveau mondial, le secteur du courrier exprès est dominé par quatre grands transporteurs qui disposent déjà de systèmes sophistiqués permettant l’application de contrôles efficaces. Par exemple, l’Administration des douanes et des recettes fiscales du Royaume-Uni (HMRC) dispose d’un accès direct aux systèmes d’information des sociétés de courrier exprès opérant sur son territoire comme condition sine qua non au droit qu’ont ces sociétés de bénéficier de procédures d’importation simplifiées.

S’agissant des opérateurs postaux, la situation est assez différente. Les formulaires CN22/CN23, sur support papier, ne permettent pas aux douanes d’évaluer les risques avant que ces documents soient présentés, ni même après qu’ils le soient étant donné l’augmentation des volumes et la nécessité de procéder à un dédouanement rapide de ces colis. Afin de remédier à la situation, l’OMD et l’UPU ont travaillé ensemble à la mise au point de messages électroniques permettant l’envoi d’un préavis et un éventuel dédouanement préalable des envois postaux. L’UPU a récemment amendé l’article 9 de la Convention de l’UPU, créant par là-même la base juridique autorisant la transmission de données électroniques préalables. Cet amendement est entré en vigueur le 1^er janvier 2014.

En outre, le Centre de technologies postales de l’UPU a mis au point un système électronique de déclaration en douane (CDS) sur la base du message EDI conjoint douane-poste de l’OMD/UPU. Il permet aux clients de saisir en ligne les données concernant un envoi et aux postes de fournir aux douanes des informations préalables sur un colis postal. Il permet également à une administration douanière d’informer un bureau de poste de l’action à entreprendre concernant tout envoi postal.

Toutefois, s’agissant de la mise en œuvre de l’échange des données électroniques, il reste encore beaucoup à faire pour améliorer l’interface entre la poste et la douane. Il est également essentiel de mettre en place des garde-fous technologiques et juridiques aux fins de la confidentialité et de la sécurité des données, pour que le processus d’échange d’informations soit efficace et pérenne. A cet égard, a été créé, sous les auspices du Comité de contact OMD/UPU, un groupe de travail virtuel constitué des Membres de l’OMD et de l’UPU intéressés par la question. Il s’agit d’examiner les interfaces et formes existantes d’échange d’informations (notamment l’expérience accumulée jusqu’à présent dans l’utilisation du CDS de l’UPU), et de concevoir un ensemble de recommandations, directives et bonnes pratiques visant à faire connaître les solutions existantes en la matière.

Si le modèle traditionnel de recouvrement ne doit pas être abandonné vu l’évolution actuelle des procédures électroniques postales et douanières, il n’en demeure pas moins que des débats ont lieu quant au développement de nouveaux régimes qui permettraient la perception efficace de l’ensemble des droits et taxes dès que les marchandises dépassent le seuil de minimis. Il est également question d’adapter le seuil de minimis en conséquence. L’OMD travaille actuellement avec l’OCDE afin d’étudier les nouveaux modèles suivants.

En vertu de ce modèle, des vendeurs non-résidents devraient s’enregistrer dans le pays d’importation et restituer les droits et taxes au pays en question. Le défi consiste à créer un système qui puisse offrir aux entreprises suffisamment de mesures incitatives au recouvrement et à la restitution de taxes sur une base volontaire, et ce, pour le compte d’une myriade de pays. Le respect de telles règles pourrait être facilité et encouragé par l’introduction de procédures simplifiées et par l’offre de mesures incitatives supplémentaires aux vendeurs qui se conformeraient au système, par exemple un traitement accéléré des produits importés.

Selon ce modèle, les vendeurs dépendent d’un intermédiaire qui versera les droits et taxes en leur nom. Le recouvrement pourrait être assuré par :

• Des opérateurs postaux, fournisseurs de services de courrier express ou transporteurs (fedEx, DHL, etc.).
• Toutefois, les opérateurs postaux ne détenant que des informations limitées sur l’identité et le profil de l’expéditeur, ainsi que sur le contenu des colis et le profil du destinataire, ils devraient procéder à un ajustement significatif de leurs procédures de transmission et de recueil des données pour pouvoir participer à ce système de recouvrement des taxes. Une autre difficulté réside dans le fait qu’il existe souvent une absence d’accord commercial avec l’expéditeur. A cela s’ajoute l’obligation légale de livrer le colis au destinataire.
• Les entreprises de transport de fret pourraient être parties prenantes aux modèles de recouvrement impliquant un vendeur et un intermédiaire, dans la mesure où elles recueillent des informations et s’acquittent déjà du versement des droits et taxes aux autorités douanières. Cependant, ces entreprises pointent du doigt la différence qui réside entre la simple restitution de taxes pour le compte du vendeur et l’obligation de rendre compte du paiement de la taxe, ce qui peut s’avérer beaucoup plus problématique.
• Les plateformes qui offrent un cadre commercial aux entreprises (eBay, Facebook, etc.).
• Certains des principaux intervenants sur le marché proposent, contre paiement, les services d’experts maritimes internationaux qui se chargent du transport et des procédures douanières et envoient le colis à l’acheteur, généralement sous réserve de certaines conditions relatives à la nature, à la taille, au prix et à la destination du colis.
• Des intermédiaires financiers, tels que les fournisseurs de services de paiement en ligne (Visa, MasterCard, American Express, PayPal, etc.).
• Même si le concept est séduisant, son application semble actuellement irréalisable. Les informations détenues par les institutions financières traditionnelles, telles que les banques de détail et les sociétés de cartes de crédit, sont généralement limitées à des données permettant de valider l’authenticité de la carte et/ou de confirmer que le compte de l’acquéreur est suffisamment provisionné pour l’achat en question.
• S’agissant des opérateurs de systèmes de paiement, même s’ils recueillaient des informations relatives au vendeur, au client et aux sommes versées, ils ne disposeraient pas pour autant des données nécessaires à l’évaluation de la taxe due, notamment la nature du colis et les taux applicables.

L’introduction dans les procédures postales et douanières traditionnelles de solutions informatiques et d’outils de gestion des risques basés sur les renseignements électroniques préalables devrait rendre beaucoup plus simple et moins onéreux le traitement des envois de faible valeur (en termes de dédouanement et de recouvrement des droits et taxes), ce qui pourrait entraîner une réduction de la valeur de minimis le cas échéant. De même, en réduisant les coûts inhérents au recouvrement des droits et taxes, la mise en place de nouveaux modèles de taxation pourrait permettre de s’attaquer au problème des pertes de recettes et de créer des conditions de concurrence équitables pour les détaillants au niveau national.

Certaines autorités fiscales envisagent déjà la possibilité de réduire ou de supprimer le seuil de minimis pour la TVA/TBS. L’Australie a, par exemple, récemment décidé qu’à dater du 1^er juillet 2017, le seuil pour le calcul de la TBS applicable aux importations transfrontalières de marchandises, qui est actuellement de 1 000 dollars australiens, serait ramené à zéro, ce qui est déjà le cas pour le recouvrement de la TBS applicable aux autres biens et services. Les non-résidents (vendeurs étrangers) devront appliquer, collecter et restituer les montants de TBS applicables aux produits physiques et numériques, selon un système qui correspond dans ses grandes lignes à un « modèle de recouvrement par le vendeur ».

Toutefois, il ne faut pas perdre de vue que la suppression de l’exemption fiscale pourrait engendrer des surcoûts substantiels pour les vendeurs et les consommateurs. Les transitaires avancent que la suppression ou la réduction des seuils d’exemption impliquera une augmentation des coûts de livraison des colis à la charge des vendeurs et/ou des consommateurs, augmentation induite tant par l’acquittement de la taxe que par les frais de gestion et de restitution. Ils soulignent également qu’il existe une grande disparité entre les pays en matière de coûts de recouvrement. Quant aux sociétés de vente en ligne, elles sont préoccupées par les coûts inhérents au recouvrement des taxes par rapport à la valeur des biens vendus. Il s’avère donc essentiel de mettre en place des procédures qui devront être aussi simples, économiques et cohérentes que possible.

Les administrations douanières devraient donc s’attacher à comprendre pleinement l’impact de ces développements et les opportunités générées par la croissance des envois transfrontaliers de faible valeur, et s’adapter, si besoin, à ce nouveau monde des échanges. Notons que des discussions sont en cours à l’OMD sur l’interprétation de la norme transitoire 4.13 de l’annexe générale de la Convention de Kyoto révisée de l’OMD (CKR) relative à la simplification et à l’harmonisation des procédures douanières, qui stipule que la douane doit fixer une valeur minimale et/ou un montant minimal de droit et taxe en-dessous duquel aucun droit et taxe ne sera exigible.

S’agissant de l’utilisation de messages électroniques entre la douane et les opérateurs postaux, le Bélarus, le Canada et la Slovaquie échangent actuellement des messages de préavis ITMATT, la poste d’origine et la poste de destination fournissant des renseignements sur un envoi, tels que l’expéditeur, le destinataire et le contenu du colis, requis par la douane aux fins du contrôle de sécurité. En outre, le Paraguay procède actuellement à la saisie de données pour le courrier sortant à destination d’environ 10 pays de l’UPU, et l’Inde reçoit des données du Bhoutan. Le système électronique de déclaration en douane (CDS) de l’UPU est, quant à lui, déjà en cours d’utilisation au Canada et aux États-Unis, et des projets pilotes aux fins de la mise en œuvre d’un tel système sont actuellement déployés au Brésil, au Chili, au Costa Rica et au Royaume-Uni.

Un système de prépaiement de la TVA à l’importation de marchandises achetées sur internet ou par correspondance existe au Royaume-Uni. Il prévoit que des opérateurs commerciaux non-résidents facturent et perçoivent, au moment de la vente, la TVA qui était autrefois exigible au moment de l’importation, et qu’ils la versent ensuite au HRMC. Pour ce faire, un protocole d’accord a été conclu avec les autorités douanières et postales situées dans les îles anglo-normandes, à Hong Kong (Chine), en Nouvelle-Zélande et à Singapour. Les commerçants non-résidents désirant utiliser cette procédure doivent recevoir une autorisation de leurs autorités nationales. En contrepartie, ils se voient attribuer un numéro unique d’autorisation qui devra être apposé sur la déclaration en douane accompagnant le colis ou sur son emballage, complété du message « TVA à l’importation prépayée ». Les importateurs sont alors exemptés de frais de dossier.

Des modèles de recouvrement par un intermédiaire existent déjà également dans une certaine mesure. Certains des plus grands opérateurs de plateformes e-commerce offrent déjà à leurs vendeurs des solutions qui leur garantissent la conformité aux règles fiscales en vigueur. Un tel service est proposé par eBay sous la forme du Global Shipping Programme. En vertu de ce programme, eBay perçoit de l’acquéreur le montant correspondant au prix du bien, montant qu’il restitue ensuite au vendeur, et perçoit les frais postaux internationaux ainsi que tout droit et taxe à l’importation qu’il restituera ensuite au prestataire international de services de courrier (qui lui-même restituera les droits et taxes au pays d’importation).

Il va sans dire que l’adoption de toute solution devra être éprouvée à l’aune de contingences pratiques en matière de conformité, contrôle et de respect des obligations. Les répercussions de la mise en œuvre des modèles de recouvrement impliquant le vendeur ou un intermédiaire devront être étudiées avec attention. Il conviendra notamment de prendre en compte :

• la charge que représente l’exigence de conformité pour les petites et moyennes entreprises (PME) – à cet égard, le modèle de recouvrement par un intermédiaire devrait aider les PME.
• les coûts administratifs à la charge des gouvernements – les procédures de recueil et de transmission des données devraient subir d’importants ajustements afin de permettre aux opérateurs postaux, aux transporteurs de fret et aux intermédiaires financiers de participer au recouvrement et à la restitution des taxes. La diversité actuelle des exigences imposées par les différents pays engendre coûts et incertitudes, c’est pourquoi, l’adoption de solutions mondiales harmonisées faciliterait grandement le respect du principe de conformité.
• des questions pratiques, comme les dispositions contractuelles et les modalités de livraison convenues entre le vendeur et le consommateur, ou les éventuelles exigences en matière de facturation.
• les procédures douanières, notamment comment faire la distinction entre un colis pour lequel une taxe a déjà été acquittée par le vendeur ou un intermédiaire et un colis soumis à une procédure douanière traditionnelle, sans oublier que la douane continuera à établir le profil de risques de chaque envoi dans le cadre de sa mission de sécurité et de lutte contre la fraude.
• la nécessité de garantir aux entreprises une certaine souplesse.
• des questions de conformité et d’application des règles fiscales, comme la garantie que les montants des droits et taxes seront correctement évalués (les administrations devront créer des bases de données en libre accès, disponibles sous divers formats et contenant des informations détaillées sur les taux applicables au titre des droits et taxes ainsi que sur les exemptions), ou encore la garantie que les droits et taxes seront effectivement restitués au pays concerné.
• le risque toujours présent de sous-évaluation des biens par le vendeur et le risque de fraude liée aux procédures de remboursement – il est ici impératif de renforcer les relations de travail actuelles entre les administrations douanières et fiscales afin de garantir un recouvrement optimal des recettes au titre des biens de faible valeur faisant l’objet d’un commerce électronique transfrontalier.

Aucun mécanisme ne devrait être envisagé comme pouvant fonctionner de manière autonome. Un exemple de bonne pratique en la matière pourrait consister en une combinaison des modèles décrits dans cet article selon les impératifs nationaux et circonstances particulières.

Il serait par ailleurs utile, pour améliorer la perception des recettes au titre de ces nouveaux modèles, de promouvoir l’échange automatique de renseignements entre les autorités douanières et les intermédiaires du commerce électronique, c’est-à-dire les plateformes de e-commerce, les transporteurs et les intermédiaires financiers.

Comme indiqué dans l’article précédent, qui constitue le préambule à notre « focus » sur le commerce électronique, les solutions proposées nécessiteront un renforcement de la coopération administrative internationale et des échanges de renseignements entre les pays d’importation et d’exportation. L’OMD dispose d’une gamme d’outils et d’instruments visant à faciliter l’échange de renseignements, comme par exemple la Convention de Nairobi et le modèle d’accord bilatéral. Ces modalités pratiques et instruments mis au point par l’OMD pourraient être exploités, sous réserve d’ajustements lorsque cela s’avérera nécessaire, aux fins de la facilitation des échanges de renseignements dans un environnement de commerce électronique.

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